災后重建社會工作嵌入性發展的機制與經驗研究

韋克難 陳晶環

〔摘要〕?汶川地震后社會工作在災區形成嵌入性的發展，這種嵌入性發展的條件需要有專業權威的影響力、有專業服務產生的示范效應、有嵌入的互惠效應。它形成了這樣一種社會工作災后重建嵌入機制，首先有專業權威人士對社會工作介入的重要性的深刻認識，這些專業人士“主動推銷”社會工作;其次，社會工作服務得到當地或上級官員和服務對象的認可與肯定;最后，政府形成發展社會工作的相關政策（形式上為文件）“主動接納”社會工作。社會工作嵌入性發展形成了社會互構共變關系，是社會治理的共建共治共享的一種形態，也是社會工作發展的中國經驗。嵌入性發展中還同時存在一些困境：主動嵌入與主導嵌入的問題、反嵌入與嵌入后的脫嵌問題、嵌入發展的空間問題。

〔關鍵詞〕?社會工作;嵌入性發展;社會互構;中國經驗

〔中圖分類號〕C916.2?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2019）01-0105-09

一、問題的提出和研究背景

黨的十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍”的要求。此后，我國專業社會工作進入一個快速發展的時期。王思斌認為，專業社會工作的優勢在于其專業性、價值觀。①社會工作重建至今， 其在社會上（主要是政府那里）的合法性地位的獲得是通過自己的成績爭取來的，但它尚未進入社會服務的主流。〔1〕

2008年汶川地震已經十年了，該地震為專業社會工作發展提供了契機。根據國際經驗，特大災害重建，物質重建可以在短期內完成，而精神重建、社會重建則是一個長期的過程。汶川地震以后，黨中央、國務院迅速做出反應，先后出臺了一系列加快汶川地震災后重建的政策方針②，在《汶川地震災后恢復重建條例》中指出：“民政部門具體組織實施受災群眾的臨時基本生活保障、生活困難救助、農村毀損房屋恢復重建補助、社會福利設施恢復重建以及對孤兒、孤老、殘疾人員的安置、補助、心理援助和殘障康復。”《國務院關于支持汶川地震災后恢復重建政策措施的意見》雖然明確規定“鼓勵和引導社會各方面力量參與災后恢復重建工作，使地震災區早日恢復正常的生產生活秩序”，但社會力量（主要指社會組織）如何介入災后恢復重建工作，并沒有具體的可以操作性的行動方案。民政部對于社會工作介入災后援助工作也出臺了一些鼓勵政策，但沒有涉及災后重建如何發揮作用，對于如何介入，經費、人員從哪兒出，如何組織人員、服務內容等具體問題均無指示意見。

由于社會工作的本質是幫助困難群體，在災難面前，所有受災者當然成為困難群體，即使是沒有明確的相關政策支持，社會工作者也有不容置疑的責任去介入災后救援與重建中。正因為這樣，汶川地震以后，有很多社會工作者主動進入災區開展社會工作服務，據不完全統計，有專業社會工作機構三十多家，前后有五百多位社會工作者進入災區開展服務〔2〕，社會工作者本著助人自助的價值觀，用自己的行動詮釋了社會工作的價值與功能。社會工作在沒有法定責任的情況下，通過嵌入政府救災與災后重建領域，擴大了自己的發展空間，開創了具有中國特色的災害社會工作。而進入災區的社會工作者大部分來自四川省外，由于他們的介入服務也促進了當地社會工作的大力發展，到2014年底四川省社會工作機構已有266家，專業社會工作者達到4250人。〔3〕由于我國改革開放后社會工作是一種嵌入性發展，嵌入性成為專業社會工作發展的重要特征。〔4〕

二、文獻回顧與研究方法

嵌入概念本身是比較模糊的， 意義指涉具有多重性。〔5〕嵌入的本意是指某一事物卡進另一事物的狀態和過程。嵌入本身是沒有科學意義的，最早用于科學研究中，是波蘭尼在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》一書中，他認為社會關系必須被嵌入經濟體系之中，市場經濟才能在市場社會中運轉。〔6〕其后，格拉諾維特比較詳細地分析了嵌入概念，研究了嵌入的機制及后果，對嵌入現象進行因果分析， 指出經濟關系是嵌入于社會關系系統之中的。〔7〕早在2006年有學者就提出我國社會政策與社會福利是要嵌入在社會中發展〔8〕，社會工作發展需要“體制嵌入”〔9〕，其后，有學者用嵌入性來分析社會工作者介入汶川地震救災的過程， 認為社會工作者必須主動將自己納入災區救災行政體制中〔10〕;王思斌進一步指出，專業社會工作的發展，只能嵌入在行政社會工作中，在嵌入中才能發展，并分析了社會工作嵌入的過程與空間、嵌入的類型。〔11〕也有學者認為，從我國社會工作專業化發展的反思來看，我國社會工作發展缺乏嵌入性的戰略視角，尤其在文化理念上表現出缺乏對社會工作價值觀及其思想的認同，由于社會工作沒有嵌入我們的文化中，導致社會公眾不認同社會工作，更談不上要開展專業的社會服務〔12〕;更多的學者從發展社會工作的戰略角度，提出社會工作應該嵌入相關服務領域，如有學者認為社會工作應該嵌入婦女工作中， 婦女工作需要借鑒社會工作的方法〔13〕;社會工作應該嵌入現在中學教育體制中，建立相關制度，設立相關崗位，這樣才能有利于學生全面發展〔14〕;還有學者認為必須嵌入到高校學生工作系統中，建立學校社會工作，從制度層面與服務層面去嵌入，這樣才能發揮社會工作服務作用、擴展其專業空間。〔15〕還有學者分析了社會工作嵌入性發展存在一定的問題，如專業社工嵌入社區工作開展社區治理，其被嵌入的客體街區的權力關系嚴重地限制了其專業性發展，使社會工作的影響力明顯減弱〔16〕;政府與社工機構是相互嵌入，但二者嵌入的強弱關系不同，政府對于社工機構的嵌入是一種強嵌入，是結構性的嵌入，而社工機構對于政府的嵌入則是一種弱嵌入，僅僅是制度性、職能性的嵌入。〔17〕

福利多元主義和新公共管理理論為政府購買社工服務提供了理論支持。福利多元主義強調社會責任多元化，強調多元社會主體，強調主體多元參與，強調非營利組織、社區組織等都是福利提供者，福利服務的相關制度決策是多元的，福利服務輸送過程是多樣化的。政府購買社工服務符合福利多元主義的主張，福利多元主義強調社會福利民營化的思路。〔18〕而新公共管理理論認為政府不是唯一的政治活動主體，社會組織也是現代社會治理的主體。〔19〕

以上文獻分析了嵌入的概念及相關理論，社會工作嵌入福利制度與服務的必要性與可能性，嵌入的途徑與戰略，但是它是如何嵌入傳統上并不存在的服務領域和福利行政制度中的？嵌入的機制是什么？這種嵌入性發展有什么經驗可以總結借鑒？這些問題還缺乏有價值的研究。本文試圖探討和回答上述問題。我們運用質性研究方法，在十多個災區極重縣（市）中和十多個仍然在這些地方開展工作的專業社工服務機構中，選取汶川地震極重災區縣（市）的都江堰、汶川、理縣這三個地區進行研究，這三個縣（市）都是2008年汶川地震后有對口援助的縣（市）。汶川地震后，國務院于2008年6月出臺了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，該方案規定建立災后恢復重建對口支援機制，采用“一省幫一重災縣”的原則，支援方共19省市幫助19個重災縣（市），上海對口援助都江堰、廣東對口援助汶川、湖南對口援助理縣等。

三、嵌入過程與嵌入機制

社會工作嵌入性發展是指社會工作者主動推動社會工作納入某地的服務領域與福利行政制度的過程。社會工作是否嵌入到一個地方的服務領域與福利行政制度，我們認為其標準應該是：是否有當地政府出臺支持社會工作人才隊伍建設的文件;是否有政府成立的相關機構（如社會工作者協會或民政局的社工科等）;是否有政府購買的專業社工服務。如果一個地方同時具備了這三個要素，我們認為社會工作就嵌入了該地的服務領域與行政制度中（這里的行政體制、行政制度主要是指執政黨和政府積極推動社會工作發展的制度性措施）。〔20〕嵌入過程是指專業社會工作嵌入災區的社會服務過程，嵌入主體是專業社會工作，嵌入對象是原有的行政化的社會服務領域和制度〔21〕，嵌入機制是指嵌入的各要素之間的結構關系和運行方式。那么汶川地震后社會工作是如何嵌入服務領域與福利行政制度中的呢？

（一）專業權威的影響力

權威是一種讓他人行為改變的影響力。它是對他人形成的感召力量，是一種人格、能力、道德品質綜合形成的行為舉止的魅力。最早對權威進行學術探討的是德國社會學家韋伯，他將權威分為法理權威、傳統權威、感召權威。〔22〕專業權威是借助于專業影響力建立起來的權威，它包括專業知識、專業訓練、專業資格、專業崗位、專業薪資、專業效力、專業規范等。〔23〕筆者調查發現，都江堰、汶川、理縣三地在地震后都有社工專家到災區考察，并給當地政府或者援建方提出社會工作服務的建議或方案，都形成了專業權威影響力，影響了當地的社會政策。

根據相關安排，由上海市對口援助都江堰。汶川地震后，在2008年5月13日由上海市民政局主要領導召集上海的高校與社工界的專家、學者召開緊急會議，研討社工介入汶川地震災后重建和服務的可行性與必要性，專家們一致認為社工介入災區是社會工作的使命。其后，上海市組織了社會工作專家到災區考察，市民政局向上海市政府請示將“上海社工災后重建服務團”此處原名是“上海社工災區援助團”，后為方便工作更名為“上海社工災后重建服務團”，筆者為行文方便，統一用“上海社工災后重建服務團”這一名稱。納入市政府派出的專業救災團隊范圍進行管理，并在“上海社工網”上公開招募社會工作志愿人員，全市共有近1100多名社會工作者報名要求參加“上海社工災后重建服務團”。6月25日，上海社工災后重建服務團的第一支隊伍——華東理工大學服務隊正式進駐都江堰市“勤儉人家”安置點開展社會工作專業服務。隨后，復旦大學服務隊、陽光·上海師大服務隊和浦東新區服務隊分別進駐城北馨居祥院安置點、幸福人家安置點、濱河新村安置點。到2008年12月25日止，服務團共有29批計236人次先后進入服務點工作。其后，都江堰市委和政府相繼出臺了一系列支持社會工作人才隊伍建設的文件，在華東理工大學社會工作專業教授支持下，在2009年2月成立了四川省第一家社會工作專業H機構，并同時成立了都江堰市社工協會（以下簡稱社工協會），政府還購買了一百多萬的社會工作服務。社工協會的成立標志著社會工作已經嵌入當地的行政體制中了，因為這種專業協會都是政府組織成立的，社工協會的負責人是當地政府領導，協會的顧問更是該市的書記、市長。2009年3月該市民政局又成立了社工科，這是社工嵌入當地行政體制的又一個重要標志;同年9月社工協會又成立了S機構，在當地民政局注冊為民辦非企業，完全是該市本土的機構，從法人到社工都是本土的，政府對該機構不僅支持經費，還支持了辦公場地。

當時是廣東省對口援助汶川。2009年初，廣東某高校教授劉某與廣東省民政廳一位處長和某社工機構負責人前往汶川進行災后社會重建需求調研，發現災區民眾普遍對地震還心有余悸，難以走出地震的陰影，有些特殊群體如孤老、殘障人士等沒有得到應有的關懷和照料，因此，災區民眾對社會工作服務有很大的需求。隨后，他們向廣東援建工作組和汶川縣委、縣政府領導報告了調研結果，并提出將社會工作引入援建工作規劃的建議。其后，他們又多次與相關領導交流，介紹社會工作的理念、方法、技巧等。此建議最終被廣東援建工作組、汶川縣委、縣政府領導采納，決定將社會工作服務納入汶川災后援建規劃中。隨后，汶川縣委和政府相繼出臺了一系列支持社會工作人才隊伍建設的文件，2009年9月汶川縣民政局成立了社工股，2011年該縣民政局成立了縣社工協會和社會工作服務中心，這標志著社會工作嵌入了當地的服務領域及其行政體制中。在2011年11月出臺了首個社會工作文件①，同時，在該縣第十二屆人民代表大會《2011年政府工作報告》及《汶川國民經濟和社會發展第十二個五年計劃綱要》中，將社會工作納入重要議題和制度規劃中。該縣社會工作嵌入一開始就比較深入，并形成了社會工作服務的一種常態化發展。2009年11月，（汶川）廣東社工站在汶川縣掛牌成立，該年12月縣民政局批準注冊了汶川第一家專業社工類社會工作D機構，（汶川）廣東社工站與D機構以“兩張牌子一班人馬”開展工作，從援建資金中安排424萬元作為開展“精神家園建設”社會工作項目的專項經費，通過政府購買服務的方式，資助D機構開展三年的服務（2009年11月-2012年10月）。

當時是湖南省對口援建理縣。2008年6月初，就有長沙民政學院社工服務隊、湖南婁底殘疾人愛心互助會等社會組織在那里開展社會服務。長沙民政學院社工服務隊2008年8月經過調查，發現民眾非常需要心理援助和精神重建，該隊負責人S教授是湖南省政協委員，他向省政協、省發改委上書，建議在湖南對口援建中加入社會工作項目，該建議得到該省援建隊認可，援建隊隨后決定把“精神家園重建和物質家園重建并重”作為湖南對口援建的基本原則，并專門設立了“社會工作和心理援助項目”，納入3年援建規劃，劃撥500萬援建資金用于社會工作服務。為此，湖南援建隊整合了在理縣災區已開展社會工作和心理援助的上述兩支隊伍。同時還將湖南湘理相親社會公益組織、芙蓉心理咨詢中心納入援建服務中，于2009年3月成立湘川情社會工作服務隊。該機構在此期間，主要由長沙民政學院的教師與學生組織開展活動，這個階段經費很充足，人員最多時達到三十多人，他們有針對性地對少數民族開展民族社會工作，并對當地各級政府部門公務員開展社會工作和心理知識培訓與心理輔導，前后共開展了六期培訓。在當地民政局大力支持下，2009年8月在該社會工作服務隊基礎上成立了理縣X機構。隨后，理縣縣委和政府相繼出臺了一系列支持社會工作人才隊伍建設的文件，再加上由于受到湖南援建社會工作者的良好影響，也感受到了社會工作服務的效果，2011年縣民政局專門成立了基層政權和社會工作股，負責該縣社會工作人才隊伍的建設和社會工作的發展，這也是社會工作嵌入當地的一個標志。

（二）專業服務產生示范效應

社會工作嵌入災后社會重建，其效應如何呢？這是筆者也是社會各界普遍關注的問題。社會工作嵌入效應是指專業社會工作嵌入服務實踐所產生的效應。此效應包括兩個方面的內容：一是產生的社會效應;二是自身發展的效應。〔24〕到目前為止，社會工作服務效應如何都還缺乏第三方評估，有一些學者認為社會工作績效評估很有必要，并提出為了保證社工服務的質量，需要建立合理的、科學的績效評估體系。〔25〕羅觀翠、王軍芳強調應該從社工機構的培育、運營入手，要提高自身的專業服務能力。〔26〕這些建議對于規范政府購買社工服務提供了一定幫助，但是有些規則還需進一步深入與細化。譬如說關于績效評估，社工服務效果難以量化，如何運用科學方法開展評估，還缺乏操作性、詳細的方案。事實上，我國社會服務評估沒有規范的操作程序，事后評估在社會服務中表現較多，其方法主要是借鑒我國香港和國外的經驗，缺乏本土化的評估規范，缺乏有效的評估，缺乏評估指標的科學性。〔27〕因此，本研究的社會工作服務嵌入效果評估在沒有定量評估的情況下，也只能采用質性評估。

1.嵌入的社會效應

嵌入的社會效應是指社會工作介入實際服務所產生的服務效果。〔28〕社會工作嵌入災后重建，其服務效果是非常明顯的，正如當年參與社工服務的劉華麗認為，上海華東理工大學社工服務隊在都江堰災后重建社會服務中取得了以下成效：其一，大型的文體活動豐富了災區居民的業余生活，對于安置區居民的認同與融合起了促進作用;其二，促進了當地安置區居民間關系的和諧，推動了社區精神文明建設;其三，幫助了弱勢群體，緩解了當地社會矛盾;其四，培養了當地人才，并組建了一些民間社會組織，為今后本地化服務打下了基礎;其五，還通過信息平臺的建設，促進了社區各層面的溝通，對居民進行了正向的引導，疏導了災民的情緒，豐富了他們的業余生活，使災民的精神生活發生很大變化。〔29〕另一位上海社工參與者也自我評估：“我們在工作中與都江堰市民政局、安置社區管委會及社區居民建立了良好的合作關系，在實踐中逐步實現了社會工作在現有行政工作體系中的有效嵌入;我們通過開展各類服務，在安置社區營建了積極、健康和相互支持的社會關系和社區氛圍;我們發動居民開展自我服務和管理，提升了居民參與社區事務和解決社區問題的意識和能力。”〔30〕這些自我評估，應該說是有一定代表性，反映了災區服務的效果。當然，由于這些評估難免帶有主觀性，不能完全令人信服。筆者根據調查從第三方的角度，對服務效應做一個分析：

其一，社工通過對災區居民的心理輔導與陪伴，增加了居民的安全感，撫慰了居民的心理。對這一點，政府公務員與社區干部認識比較深刻。正如公務員Q某所說：

“作用肯定是很大的，誰都不會想到會發生地震，地震發生后，老百姓包括我們，人都是慌的，不知道從哪里下手，這些社會組織來了以后，首先從心理上給我們有了安全感，其次增加了我們的信心，他們提供的服務都是老百姓和我們最急需的，可以說，沒有他們，抗震救災工作很多都要被耽誤。從我個人從事民政工作來講，他們的參與肯定是有助于我們民政部門更好地開展工作，比如，心理輔導，他們要更專業一些，這對安撫老百姓，作用是很大的，另外他們也幫助我們解決了一些資金的問題，這也是個實際的問題。”（訪談資料：Q20090226）

社區工作人員對社工接觸是非常多的，他們對社工的工作也是支持最多的，同時也非常認可社工的工作，也正如其中社區干部Z某說的：

“這些社會組織和志愿者的參與，可以說極大地幫助我們進行了抗震救災和災后重建工作，我們老百姓相當滿意，（他們）切實解決了諸如心理等方面的問題，解除了老百姓生活方面的一些困難。”（訪談資料：Z20090227）

其二，修復了當地的社會關系，增強了社會支持網絡，增加了社區資本。地震后，由于通訊不暢通，再則災區民眾住進帳篷或板房，致使原有的社會關系網絡暫時失效，居民缺乏社會支持，普遍地感到焦慮、緊張、不安，社工的工作起到了彌補原有社會網絡的作用。都江堰勤儉人家安置區居民K某在訪談時說：

“地震后，我們很多朋友、親屬都找不到了，大家都很害怕。你看嘛，我們都住在板房里，開始大家都不認識，辦個事情，都不知找哪個。是社工來了以后，組織開展那么多活動，我們才彼此認識，鄰里之間才有拉扯（指相互幫助），大家才感覺有組織了。”（訪談資料：K20090225）

其三，幫助了低保人員、殘疾人、兒童、婦女等特殊群體，使他們增加了適應社會的能力。巨災或大災中，最無助的是殘疾人這樣的特殊群體，他們也是最需要幫助的。社會工作最關注這些特殊群體，這始終是他們的主要服務對象。我們在訪談時，很多居民都表達了這方面的意思：

“這些社工過來以后，首先組織兒童，在這里搞了兒童服務站，帶著兒童唱歌、跳舞、畫畫、學習、學英語，還看電影，打乒乓球，安逸得很喲。”（訪談資料：D20090225）

“當然他們（指社工）很關心殘疾人嘛，幫助他們搬東西，修房子，陪他們聊天，給他們領取補助金，還給了他們好多生活用品喲。” （訪談資料：X20090227）

其四，彌補了政府工作的不足，維持了社會秩序，促進了社會和諧。上海社工在都江堰服務就達到了此效果，當地政府在評估社會工作服務后認為，在和諧度上，有社工開展服務的安置社區比沒有社工開展服務的安置社區要高出一倍以上。〔31〕公務員G在訪談時說道：

“社工機構對我們的工作還是有很大的幫助。比如說對周邊環境衛生、治安都起到了一定維護的作用，在一定程度上減輕了我們工作的負擔，也給生活帶來了便利……慈善機構為我們送來的物資在當時是為我們解決了很大的問題。我們這個板房區能夠那么快地走上正軌，快速地展開各種行政工作，是和他們的支持分不開的。我們非常感謝他們……這些服務機構都是民間的、非營利的，它們做了很多工作，在第一時間發揮了先鋒作用。我所接觸的老百姓對它們的工作評價都很高。它們彌補了政府工作的不足，這些機構通過細致地走訪居民，所獲得的信息也主動與政府部門匯報分享。” ?（訪談資料：G20090225）

社區干部H對此的認識也非常清楚：

“社工來了，她們給老百姓做了很多事，也幫助政府做了很多事情，最明顯的是，板房區內，居民關系更加和諧了，居民之間吵架的少了，相互幫助的人多了，大家更遵守規矩了，板房區里秩序更好了。” （訪談資料：H20090225）

2.嵌入的社會工作發展效應

在此方面，嵌入效應是明顯的，都江堰市成立了西南第一家縣級社會工作者協會，到2016年底，全市通過從業資格考試的專業社工已有267名，協會還組織社工進行繼續教育，每年組織社工進行職業水平考前培訓;全市到2017年已經成立了15家社工專業機構，最大的機構員工有30多人，社區（包括涉農社區）都設有社工崗位，全市共有124名專業社會工作者，其中配備2名以上社會工作專業人才的城市社區比例達到58%;社工服務已經介入社區、學校、殘疾、養老、社區矯正、青少年、扶貧、災害等領域;每年國際社工節都開展大型的社工宣傳活動。

汶川縣也是較早成立了社會工作者協會，到2016年底，雖然通過從業資格考試的專業社工僅有11名，協會還是組織社工進行了相關知識培訓;全縣到2017年有社工專業機構3家，最大機構的員工有10人，社工主要介入社區、學校、殘疾、養老、青少年、扶貧、災害等領域開展服務;每年借國際社工節也有大型的社工宣傳活動。

理縣嵌入的社會工作發展效應隨著時間增加明顯較弱，雖然2011縣民政局專門成立了基層政權和社會工作股，但到2017年5月止還沒有成立社會工作者協會;縣民政局也組織過職業水平考前培訓，但到2016年底，通過從業資格考試的專業社工僅有2名;全縣到2017年只有一家社工專業機構，機構員工最多時有8人、最少時僅有2人，社工服務主要介入社區、養老、青少年等領域，國際社工節也有一些社工宣傳活動。

（三）嵌入的互惠效應

社會工作嵌入要形成制度化，還需要有嵌入者與被嵌入者的互惠，即通過政府與社會的互動形成共建共享發展的局面。

由于上海社工界及其專家的努力，上海社工多次為都江堰開展了社會工作知識的培訓，都江堰還分兩批共三十多人到上海市、北京市參加社工培訓，給當地社工帶來了社工理念和技能，推動了社會工作在都江堰的發展。在上海社工和當地政府推動下，2009年2月成立了都江堰市社工協會（以下簡稱社工協會），由該協會承接了上海原來4個點的社會工作服務;2009年3月該市民政局又成立了社工科，同年9月社工協會又成立了S機構，政府還專門拿出100萬財政資金支持S機構開展社工服務。這種嵌入的互惠效應體現在：一方面，嵌入者通過他們的努力促進了當地社會工作發展，既有了社會工作機構，還有了政府購買社會工作服務，打開了社會工作在當地發展的空間，這對社會工作是有利的。另一方面，當地政府支持社會工作的舉措，得到上級政府部門與領導的認可與肯定，2009年成都市社會工作人才隊伍建設現場會就在都江堰召開，民政部和四川省相關領導乃至于國務院總理都到都江堰社會工作服務點去實地考察，充分肯定了社會工作災后重建的服務與功能。

汶川的嵌入互惠效應大體相似，從2012年11月開始該縣每年繼續向社工機構購買服務，2013年購買了55萬，從2014年開始每年60萬用于購買社工專業服務。現在，該縣有3家在本地注冊的社會工作機構，3家機構的辦公場地均為政府免費提供，并在該縣不同地域開展了專業服務。這些服務得到當地政府部門、上級政府部門以及民政部、四川省相關領導的肯定，一直被作為典型學習推廣，成為當地政府一項標志性的政績。

理縣由于2011年底災后重建工作完成了，這個時期還繼續使用沒有用完的援建經費，也接受四川省民政廳“三區計劃”項目。指全國社會工作人才規劃中專門針對邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區開展的社會工作專業人才支持計劃。2014年8月機構交給當地社工負責，由于沒有了當地政府購買服務與對口援助資金，機構開展工作的經費是申請相關部門的項目經費：一是連續三年申請了四川省民政廳支持三區社會工作服務項目;二是申請了民政部李嘉誠大愛之行“理縣‘守護希望弱勢兒童照顧性服務平臺建設項目”。這些服務同樣得到了當地政府部門、上級政府部門以及民政部、四川省相關領導的肯定，也是當地政府的政績項目。但是，由于四川省民政廳項目2017年結束以后，就沒有新項目，該機構生存已經面臨巨大的問題，機構面臨暫時歇業，員工已處在失業狀態邊緣。我們在論文寫作過程中與該機構工作人員聯系，該機構已經暫時停止工作，二位社工2017年7月已經失業。這時候原有的社會工作嵌入明顯在體制中松動并即將出現脫嵌。脫嵌指在社會工作嵌入后，由于社會工作服務在該地出現空白，在行政體制中也不再發揮作用的一種狀態。

總之，嵌入者通過推動社會工作在都江堰、汶川、理縣的發展，擴大了社會工作的影響，惠及社會工作從業人員，使其增大了發展空間。對被嵌入者這三地政府而言，社會工作服務的開展，都被當地作為社會工作人才隊伍建設發展的樣板、典型，在全省范圍內推廣學習，多次在上述地方開展工作現場會，這凸顯了當地官員們的政績，也惠及了上萬災區居民，很顯然地促進了當地的社會穩定，可謂是名利雙收的事情。

綜上所述，社會工作嵌入災后重建的社會服務機制，首先要有專業權威人士對社會工作介入災后重建重要性的深刻認識，還需要這些專業人士“主動推銷”社會工作，這無疑是重塑社會工作的角色與功能〔32〕，影響政府官員對社會工作的認知，再通過他們在政府中的決策確定社會工作在災區開展社會服務;其次，通過社會工作者初期在災區開展的服務得到當地官員和服務對象的認可與肯定，同時還要得到更上一級政府對社會工作者做出的業績的肯定（符合當時中央的相關路線、方針、政策），使當地官員增加了支持社會工作服務的信心，獲得進一步發展社會工作的動機;最后，政府出臺相關政策（以紅頭文件形式）“主動接納”社會工作，包括支持社會工作人才隊伍建設，支持成立社會工作專業機構、支持在政府中成立社會工作管理部門或社會工作者協會，購買社會工作服務、設立社會工作崗位等，就形成了社會工作的嵌入。在嵌入過程中，專業人士“主動推銷”社會工作和政府“主動接納”社會工作是兩個關鍵環節，政府官員對社會工作服務業績是否認可是嵌入的焦點，即使政府按照紅頭文件開展社會工作，如果沒有當地政府官員對社會工作服務的認可，也是很難持續的。

四、結論與討論

王思斌認為，我國的社會工作面臨著本土化與創新的雙重任務，實踐中面臨社會福利、社會服務事業如何才能更有效地實現政府、社會組織與社區良好合作形成互助系統的問題。〔33〕他還認為，現存的社會結構和制度體系沒有為專業社會工作的發展提供基本條件。專業社會工作與現存的制度與社會結構不匹配必然形成結構性張力， 使社會工作很難發揮作用，制約了專業社會工作的發展。〔34〕在我國推進社會工作專業的建設，既要肯定本土的理論價值又要肯定本土實踐模式的價值。〔35〕因此，我國專業社會工作發展的實踐模式，是由政府主導，多元社會力量（包括社會組織、企業、自治組織和個人等）作為社會工作發展主體共同推動，參與的各方是一種互構關系，也是行動主體間交互“建塑”“型構”的過程〔36〕，“專業社會工作與行政性社會工作的互構性演化將是建設符合中國實際需要的社會工作的必經之路”〔37〕;這種互構性演化形成共變共生關系，這種互構共變關系正是鄭杭生先生創立的社會互構論的表現內容〔38〕，這也印證了該理論在實踐中的價值。社會互構也是一種共建共治共享的方式，即通過多元主體參與實現過程共建，通過多元主體參與實現過程與結果共享。不同的主體和力量，基于各自的領域、角色和訴求，為追求社會的公共利益，共同參與到社會治理過程中，承擔著不同的權責分工并發揮著獨特的功能，這構成了共建共享的主旨意義。〔39〕顯然，嵌入性發展已經成為中國社會工作發展的實踐經驗，也是社會工作發展的中國道路，其成功經驗需要我們總結提煉。

“主動推銷”與“主動接納”為特征的政府與社會的互構關系，在政治制度完全相同的同質化的中國社會，作為一種發展社會工作的模式，完全具有可復制的價值，能夠為其他地方發展社會工作借鑒與推廣。社會工作嵌入性發展，對于我們今天實現社會治理體系與能力現代化也是具有很強的借鑒意義的，社會工作嵌入過程就是多方利益主體的溝通、協同互動、多元共治、合法博弈的過程，是多方利益的最大公約數，因此，多元協同共治必然就是社會互構，它充分體現了以黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的原則，體現著國家與社會的合作治理的行動理念，最終要求達到善治的實現。當前，要構建有效的社會治理體制與機制，在實踐層面上，借鑒社會工作嵌入性發展的有效實施和運行機制來促進社會治理，這是具有很高的實踐價值的。

不可否認，社會工作的嵌入，帶來了專業組織的成長機會與政府治理理念的轉變，社會工作學者以自己的新知識、新方法解決問題，取得了顯著成效，也影響了實際工作者服務方法的改進。另一方面，專業社會工作的嵌入也引起行政性社會工作的變化。近年來社會服務領域實際工作者通過接受社會工作教育培訓，也了解和學到了一些社會工作專業知識，并嘗試運用于自己的工作實踐，這在一定程度上改變著既往的工作模式，原來的行政性社會工作正在發生蛻變，尤其是嵌入程度較深的S組織和D組織在一定程度上改變了政府對社工、社會組織的認識，不僅促使政府積極推廣政府購買公共服務項目，支持社會組織和社會工作的發展，也促使相關部門反思社會工作的服務能力。

對社會工作來說既獲得了政府支持，但又存在著嵌入的兩難困境，困境之一：主動嵌入與主導嵌入的問題。社會工作者嵌入動機是很明確的，為推動社會工作發展需要嵌入到體制中，他們是主動地采取行動，動用各種資源去促進當地政府接納社會工作，但嵌入的主導權不在于社會工作者或社會工作機構，主導權在于政府對社會工作重要性的認識以及社會工作服務給政府所帶去的資源（利益）;社會工作對服務體系與制度的嵌入只能是弱嵌入，而政府對社工機構的嵌入是一種結構性強嵌入〔40〕，無論是政府強嵌入社工機構或者是社會工作弱嵌入服務體系與制度中，始終都是政府在主導，嵌入的主導權在政府;這也決定了很多地方社會工作者主動嵌入，但當地政府沒有接納，嵌入實際上很難有成效的結果。社會工作發展較好的地方，也是政府“體制嵌入”非常明顯的地方。即在社會工作嵌入服務體系與制度中，必然受到政府對社會組織的“體制嵌入”，即政府將自身的行動邏輯滲透到社會組織中去，將社會組織納入政府的行動邏輯中，成為政府工作的一部分。〔41〕這也表現為“雙向嵌入”，社會工作發展以專業機構的形式在合法性、資源方面嵌入于政府或國家，而國家或政府的意志與目標也嵌入于社工機構的運作中，從而實現了提升社會治理績效的目標。結果是，政府與社會工作機構雙方的權力都得到提升，而非一種此消彼長的對抗關系。〔42〕

困境之二：反嵌入與嵌入后的脫嵌問題。社會工作在某地得以嵌入，是社會工作者努力的結果，但保持何種嵌入程度能夠使雙方都滿意，這確實是個技巧和策略問題，我們調查發現深度的嵌入，如S機構和D機構都出現過度依賴政府資源，政府深度反嵌入社會工作的現象。S和D兩機構被政府反嵌入后，成為該地政府工作成績的樣板，機構被要求按照政府領導人的意圖去承接政府委托的服務。嵌入發展的結果有可能出現社會工作專業機構無法保持其獨立性、自主性問題，如S機構和D機構，或者脫嵌問題，如X機構。有嵌入就必然有脫嵌現象，這是事物發展的客觀規律。理縣在社會工作發展的前期應該說是嵌入了的，有湖南省對口援助購買的服務、有民政局成立的民政股，也有社工機構的服務，但到后期，政府購買服務沒有了，社工機構的服務也隨之暫時停止。實際上就是嵌入后又出現社會工作被邊緣化，被行政制度擠出原有體制中，這就是脫嵌。

困境之三：嵌入發展的空間問題。嵌入后社會工作發展空間有多大？這是我們需要關注的問題。有學者認為嵌入后社會組織發展空間實際上很狹小，由于政府對社會組織強嵌入，政府與社會之間還沒有形成良性互動的格局。〔43〕即使從嵌入效果較好的都江堰、汶川兩地來看，社會組織發展的空間也是很有局限的，其發展必須首先考量政府是否有購買服務，不能僅僅看社會組織的專業性，如都江堰的S機構并不擅長從事老人服務，但因為政府近幾年非常重視養老服務，政府資金在此方面投入較多，S機構也被迫按照政府的意圖開展養老服務，否則其服務經費就會大幅下降。汶川的D機構的服務是按照政府規定劃分的地域進行的，“以前呢一個鄉鎮有的有兩家機構，不利于發展。我們就跟三家機構負責人協商了一下子，現在基本上D機構就管城關區，L機構就管映秀和旋口，Q機構就管水磨和三江那個片區的。”（訪談資料：W20170526）這顯然導致社會組織發展空間有限，不僅僅是社會組織服務的資金和范圍有限，而且缺乏自主性，政府還沒有真正將社會組織當成自己的伙伴。〔44〕

最后，本文還存在一些局限。首先，僅從三個縣（市）的案例來探討社會工作嵌入性發展，其案例來源存在選擇上的主觀性，并不一定代表所有社會工作發展的模式，是否在我國社會工作只能嵌入性發展，還需要進一步更多的實地研究。其次，由于研究主題內容所限，本文沒有探討社會工作嵌入的策略，這個問題也是一個有意義值得探討的問題，還有待以后學界深入研究。

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（責任編輯：何?頻）