鄉村振興與城鎮化視域下集體建設用地產權改革與基層治理創新研究

黃金輝

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，全面推進鄉村振興戰略。從當前國情出發，解決好“三農”問題最根本的是緊緊抓住農村土地產權改革這個“牛鼻子”。但是，圍繞農村土地產權改革問題，社會各界存在激烈的爭論，私有化、國有化、集體化等思路均有支持者。近年來，在城鎮化迅速推進和新農村建設不斷取得新成效的農村現代化過程中，農村承包地“三權分置”改革已經全面鋪開，集體建設用地產權改革取得了重要進展，相關學術研究成果如雨后春筍般呈現，為新時代鄉村振興提供著理論指導和智力支持。但整體來看，絕大多數研究還是單純從經濟學的角度圍繞土地產權改革的緣起、問題、路徑等方面展開，對土地產權改革給鄉村社會尤其是社會結構、鄉土文化、基層治理、社區建設等方面帶來變化的深入研究相對較少，吳曉燕教授的《農村集體建設用地產權改革與基層治理轉型研究》（北京：人民出版社，2018年）恰好聚焦農村土地產權改革對基層社會的影響，關注地權變動對鄉村社會變遷的深度沖擊，拓展和深化了農村土地產權制度的研究。

一、農村土地產權研究新動向

近年來，在城鎮化和新農村建設過程中，農村土地制度改革不斷試點并最終開始全面推進，土地產權制度改革的推進也推動著鄉村治理和城市基層治理的變化。由此，關于農村土地產權的研究得以不斷深化和拓展，不同學科、不同學派從不同角度展開了一些開拓性的研究。徐勇教授領銜的政治學“田野學派”聚焦產權與治理的關系，圍繞農村產權變革與基層治理創新的關系進行了系列研究。徐勇教授指出，土地與政治有著密切的關系，特別是土地產權變遷對政治和治理有著基礎性意義。其學術團隊圍繞產權與治理做了大量細致的實證研究，如鄧大才教授主要研究農村土地產權與基層治理的關系，出版著作《土地政治：地主、佃農與國家》，并形成大量重量級論文成果;董江愛教授專注礦權改革與基層治理，王勇教授聚焦草權與基層治理，郝亞光副教授關注水權與基層治理，等等。顯然，吳曉燕教授也是這個學術共同體的一員，曾發表《農村土地承包經營權流轉與村莊治理轉型》《農村土地產權制度變革與基層社會治理轉型》等論文，《農村集體建設用地產權改革與基層治理轉型研究》一書是其在前期研究的基礎上，緊緊抓住集體建設用地產權改革這一農村產權改革的核心問題，圍繞“農村集體建設用地產權改革新變化如何推動基層治理轉型”這根紅線展開研究，在深化與拓展農村土地產權研究中開辟出了新的領域。

二、農村集體建設用地研究新領域

近年來，隨著農村集體建設用地改革實踐的推進，相關研究成果不斷出現，如劉守英、華生等人都有系統而深入的研究。吳曉燕教授的著作——《農村集體建設用地產權改革與基層治理轉型研究》既在產權與治理研究中拓展出新領域，又是對農村集體建設用地研究的深化與拓展。其研究從集體建設用地改革出發，全面考察“地動”給基層治理帶來的新變化，重點關注地權改革給基層治理帶來的挑戰以及基層治理的回應與調適，進而重構基層社會治理新體系。

1.創新研究主題

與大多數集體建設用地產權改革研究不同，該著作將農村集體建設用地產權改革作為研究的邏輯起點，在對集體建設用地產權改革試點地區做了大量實證調研的基礎上，對我國農村集體建設用地產權結構的形成、現狀、缺陷進行基礎性分析之后，重點對集體建設用地產權改革的新變化、新特點進行考察，闡釋了“集體資源產權化-集體產權市場化-集體產權資本化-集體產權證券化”的集體建設用地產權改革新變化。在這一研究基點之上，創造性地借鑒了“沖擊——反應”分析范式，從沖擊、困境、調適三個方面對集體建設用地產權變革下的基層治理創新進行了全方位剖析，最后提出構建適應集體建設用地產權改革新變化的基層治理新模式。

2.創新研究理念

《農村集體建設用地產權改革與基層治理轉型研究》是在吳曉燕教授申報的國家社科基金項目研究基礎上形成的成果，立項在黨的十八大召開之前，然而整個研究成果中一以貫之的是“以人民為中心”的研究理念。從研究初衷來看，研究者并未局限于農村集體建設用地產權改革的討論，而是關注土地產權變革中的農村社會、變革中的人，也就是“地動”帶來的村莊治理資源和利益變動。在具體研究過程中，作者更關注地權變革給鄉村利益主體尤其是普通村民所帶來的挑戰和他們的權利與利益改變，以及這些改變對村民、對農村社會發展的影響。在最后的改革優化建議方面，作者再次強調基層治理新模式要“以權益保護為導向”“滿足農民自主性要求”“適應農民多元化需求”，等等。

3.創新研究深度

農村集體建設用地產權改革是當前中國鄉村社會的重量級、核心級改革，也是鄉村振興的關鍵環節，因改革而優化的要素配置機制必將很大程度上推動鄉村振興。但也必須同時看到，農村集體建設用地產權改革并不是孤立的改革，也不是改革的終點，而是農村綜合改革的一個切入點。改革本身以及改革所引發的新問題、新矛盾都需要配套性改革的推進，基層治理創新就是其中極為重要的一環。對集體建設用地產權改革后的基層治理進行深入研究是農村產權研究的深化過程，也是其重要組成部分。

三、產權政治學研究新高度

產權是治理的基礎，也正是在此認識的基礎上，鄧大才教授等提出了產權政治學的概念，即探討產權與政治、產權與治理之間的關系。而相對于農地承包經營權、林權、草權、礦權以及水權與基層治理的研究，農村集體建設用地產權與基層治理的研究對于產權政治學有著更深遠的意義。

1.產權政治學與鄉村振興

長期以來，產權政治學的研究主要致力于解決鄉村的問題。雖然，產權政治學也會涉及人的城鎮化問題，但主要還是致力于農村問題的解決和鄉村振興的推進。毫無疑問，農村集體建設用地產權改革與基層治理的研究也關注農村，關注農村建設用地這一最為重要的產權要素流通之后的基層治理新變化，但這一研究卻指向了關注城鎮化、關注新型農村社區建設，乃至延伸到了城市化的進程中。也就是說，農村集體建設用地產權改革與基層治理創新的研究在主要著力于鄉村有效治理的同時，對于城鎮化、現代化都具有較重要的意義，長期看甚至對于后者的價值更大。因為，農村集體建設用地產權改革所邁向的同地同權趨勢，是城鎮化進程中農民土地發展權的實現，是城鄉之間要素的雙向流動，有助于促進城鄉協同發展、共生共榮，實現鄉村振興。

2.產權政治學與城鎮化

一直以來，在妨礙城鄉發展的體制中，城鄉二元土地制度是影響城鄉平等發展的最重要的制度安排。農村集體建設用地只有國有化之后才能流入市場，也正是這個原因，城郊村的集體建設用地一直都是市場上的“香餑餑”，城鎮化乃至城市化的秘訣就在于土地性質的轉換。但與此同時，在珠三角、長三角等經濟發達地區，國有建設用地和集體建設用地在用途上模糊化，導致了不少歷史遺留問題。農村集體建設用地產權改革，一方面使遠郊農村有了發展的資源與機會;另一方面，在一定程度上破解了東部發達地區的實際性難題，如位列一線城市之列的深圳，至今仍有一半的建筑體量為被稱為“小產權房”的法外建筑。農村集體建設用地產權改革無疑為這些歷史難題的破解提供了新思路。由此可見，研究農村集體建設用地產權改革與基層治理的關系，對我國新型城鎮化的推進大有裨益。

總之，吳曉燕教授的《農村集體建設用地產權改革與基層治理轉型研究》一書是對新時代農村基層治理的前瞻性研究，此成果以扎實的實證調查為基礎，聚焦農村集體建設用地產權改革后的基層治理創新，這不僅是對產權政治學理論研究的拓展，還對鄉村振興和新型城鎮化的路徑選擇具有重要的指導意義，有助于推進基層治理體系和治理能力的現代化。從這個意義上講，該著作不僅具有理論創新價值，而且具有較強的現實應用價值。

（責任編輯：陳?果）