金融監管框架的國際范本與中國選擇

魯籬 田野

〔摘要〕?站在歷時性維度對金融監管框架進行解構主義分析，可知其是一種“地方性知識”;金融監管框架概念中預設的“監管-風險”二元對立結構并非涇渭分明、穩固不變的，監管不當可能誘發新風險，故監管并非金融監管框架中的永恒中心。以國際主流監管框架為基本素材，對金融危機后各國監管改革方案進行解構性分析，在此基礎上對統一監管、分業監管、雙峰監管、超級央行等關鍵詞重新剖析后，可知廢除分業監管、成立單獨機構統一監管、超級央行及雙峰監管皆非我國當前最優選擇。以一行一委兩會的新設計為雛形，未來我國監管框架改革重點在于：以風險和目標為導向;建立健全金融監管法律體系;強調功能監管和宏觀審慎監管;合理配置央地監管權責;細化金融穩定發展委員會協調監管權能等。

〔關鍵詞〕?金融監管框架;解構;宏觀審慎監管;功能監管;分業監管

〔中圖分類號〕D438?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1000-4769（2019）01-0072-14

引言

金融監管框架設計對國家治理意義重大。優良的監管框架能夠有效配置監管資源、預防金融風險、引導金融促進經濟良性發展，然而監管框架若滯后于金融市場的發展，也可能變成風險滋生的“溫床”。近年來在金融監管領域涌現出許多新問題，諸如因宏觀審慎監管薄弱而造成的股災、影子銀行等系統性金融風險隱患，由地方金融監管權頂層設計缺失而引發的區域性金融風險，混業經營與單純機構監管模式沖突所導致的監管套利，金融控股集團、民間金融、互聯網金融等新興金融模式帶來的大量監管空白，隨民間融資、擔保公司、小貸公司跑路等惡性金融事件頻發而衍生的社會不穩定因素等，充分映射出監管框架與現實需求之間日益尖銳的矛盾。

隨著金融穩定發展委員會的成立、銀監會與保監會的正式合并，第一輪監管體制改革塵埃落定。然而這僅僅是監管框架改革的開始而非結束。一行兩會新體系尚缺乏目標、內涵、機構協調、價值平衡等內容填充，金穩委下一步也將要與金融市場、監管部門等不斷對接磨合，其運行機制、側重領域、權力邊界等仍需進一步討論研究。職是之故，本文擬在對金融監管框架的關鍵性要素進行解構分析的基礎上，重新整合監管制度改革的基本邏輯，力求提供一個具有新時代中國特色的、經濟“新常態”意義上的平衡、穩定而又不失效率的監管框架藍本。

一、全球金融監管框架基本模式與我國金融監管改革動向

根據三十人集團關于金融危機后監管框架的分析報告，全球共有四種主流監管進路，分別是“分業監管”“功能監管”“統一監管”和“雙峰監管”。四種模式各有千秋，各國根據自身的資源稟賦優勢與所處發展階段的特殊要求，各取所需。美國選擇分業監管與功能監管相結合的傘形監管框架;英國與澳大利亞采用雙峰監管框架;日本、德國是統一監管的典范;我國則是分業監管的代表，由各個金融監管部門分別對所屬領域進行行業監管。

分業監管曾以其分工明確、易于操作風靡全球，尤受廣大發展中國家青睞，如今卻由于協調性差、監管責任不清、宏觀審慎監管能力弱而飽受詬病。〔1〕針對分業監管面臨的困境，哈佛大學莫頓教授提出，在技術革命日新月盛、金融產品設計不斷推陳出新的時代背景下，以“功能主義”作為監管框架的理論基礎，應對金融市場的動態運行?！?〕“功能主義”理論上彌補了金融創新給機構監管帶來的制度豁口，但是混業經營模式下金融手段的精益求精和靈活搭配都要求監管層具備極高的理論水平。發達國家對此尚無法熟練應用掌握，對于金融發展水平相對落后的發展中國家和地區而言，該模式無疑更具有挑戰性?！敖y一監管”亦是為解決監管重疊與監管空白而生。例如20世紀90年代末英國為適應自身高度發達的金融市場，保障整個金融服務體系公正、高效、廉潔、有序運行而設立了金融服務局（FSA）。雖然由于政府更迭等原因，FSA已在2013年被雙峰監管所替代，但作為全球曾經最具影響力的統一監管機構，15年生命周期內積累的大量經驗仍成為諸多金融市場較小、系統相對薄弱的新興經濟體、發展中國家、金融轉型期國家的框架指南。后者出于簡單易行等操作層面上的考慮，紛紛向統一監管拋去橄欖枝?！半p峰監管”從監管框架的結構設計入手，以此克服監管沖突，同時通過以目標為核心的專業機構設置提高監管的專業水平。三十人集團認為雙峰監管是未來金融監管的發展方向，同時也明確指出監管機構的設置應與本國國情相適應?！?〕Michael Taylor作為雙峰監管的主要倡導者，詳細論證了該模式的價值和優勢，并希望通過雙目標的機構設置，實現審慎監管與行為監管的分離，同時達到維護系統性穩定和保護消費者權益的目的。〔4〕

針對我國在宏觀和微觀維度上的監管困境，主流意見認為應當借鑒英國在金融危機后實施的“雙峰監管”框架，建立以宏觀審慎為核心的“超級央行模式”的金融監管體系;也有學者主張將銀監會、證監會、保監會合并為金融監管委員會，統一協調各個監管機構之間的工作，領導和指揮金融市場的“一行一會”模式。〔5〕曹鳳岐等基于比較英美在金融危機后的監管改革，提出建立統一的金融監管機構、傘形金融監管體系的思路〔6〕，與此相對應，國務院發展研究中心、全國人大財經委等主張合并三會，成立綜合金融監管委員會，并下設微觀審慎管理局、市場和行為管理局〔7〕;也有法學家頗具前瞻性地提議，仿效英國FSA，通過將銀監會和保監會合并為一個微觀審慎機構，打造一個以系統性金融風險監控為重心的宏觀審慎管理框架。〔8〕

學者們在改革的整體方向上達成一致，即分業監管向綜合監管與雙峰監管過渡、機構監管向功能監管和行為監管擴展。在監管機構融合的時代呼聲中，也有學者清醒認識到單純的機構合并難以從源頭上攻克現有難題。如李劍閣提出，金融監管體制改革核心在于明確權責，簡單成立一個超級監管機構并不解決金融監管疏漏缺失的問題;吳曉靈表示，監管體制改革不是簡單把監管部門合在一起，而是要根據銀行、證券、信托、保險的不同功能和特點分別監管;此外，李揚和魏加寧都反對將銀監會與央行重新合并，認為仍舊存在貨幣政策與監管“同步震蕩”、過度調節的問題?！?〕

隨著2017年7月第五次金融工作會議決定設立“國務院金融穩定發展委員會”，2018年3月銀監會與保監會合并為銀保監會的改革方案出爐，由“金穩委”統籌“一行兩會”監管工作的新框架雛形初現，以一劑猛藥回應了理論界的疑慮：機構的統合并不是解決監管問題的萬能良策;銀保監會主席同時兼任央行領導的人事任命同時表明，該次監管體制改革并未簡單照搬任何一種國際范本，而是探索了一套具有中國特色的宏觀審慎和微觀監管相協調的監管均衡架構。下文擬基于金融監管框架改革的基本邏輯，運用解構主義分析方法探索不同監管要素與我國金融市場的匹配成對，對國際上流行的幾種監管模式進行批判性解析，對我國未來可能面臨的監管困境以及一行一委兩會基礎框架下監管體制的深化改革方向作前瞻性思考。

二、從“結構”到“解構”：“金融監管框架”現象的解構主義剖析

“解構”（destructuring）這一概念最早由海德格爾在《存在與時間》中提出，原意為分解、消解、解除結構等，后經德里達的發展創新，形成“解構主義”（deconstruction）哲學。按照德里達的界定，解構主義是一種“雙重寫作”與“雙重閱讀”〔10〕，即透過多元視角進行概念和分析框架的拓新，從而避免思維的形而上學，及時消解因事物內部二元結構固化而積滯的制度性阻礙，實現自我的重新發現。制度和社會結構可以成為解構主義更復雜深邃的哲學文本。本文采取德里達的解構主義分析進路，以及后現代主義的建設性向度后現代哲學有兩種向度，一種偏重于“解構”，一種偏重于“建構”，本文雖采取了解構主義的進路，但解構主義只是作為制度分析工具，本文在整體哲學觀上選擇建構主義。，方法論步驟是：第一步，預設結構。從概念入手，在分析對象中確立結構主義視閾下的二元對立關系;第二步，解構?；貧w現象本身，觀測制度運行的真實狀態，得出結構主義所預設的矛盾對立面間并不存在穩固不變的絕對力場，所謂的二元對立關系實際處于不斷的流變中，從而“展示那些據說產生了某一核心概念或理論前提的話語是如何轉而反對自身的，揭示某種結構在形成自身的歷史過程中可能掩蓋了什么、排斥了什么”〔11〕;第三步，建構。解構的目的并非摧毀，而是建構，通過解構找到舊框架自我結構關系中阻礙金融監管的關鍵因素，從而構建新的制度結構。

沿著上述思路，首先需要先厘清金融監管框架的結構性關系。“金融監管框架”是現代金融監管研究中一個重要的隱性概念，雖被大量提及，卻缺少精確定義。正如有學者指出，“現有的國際金融監管框架是一點一滴拼湊而成的。當然，這種拼湊并不是漫無目的，每一個國際金融監管機構的設立都與銀行破產或金融危機有著緊密的聯系。”〔12〕“金融監管的核心要義是阻礙風險，收縮風險的傳遞效應，防止風險外部性泛濫。”〔13〕金融監管框架本質上是各國對金融風險的應對策略，其內涵中蘊藏著對抗風險的天然職能。從結構主義出發，可以從其概念中提取到“監管-風險”的二元對立關系。這種二元對立結構集中體現為，各國總是以金融危機為節點和契機進行金融監管框架的改革。尤其是2008年全球金融危機后，無論是發達經濟體還是新興市場國家都開始先后建立宏觀審慎政策框架，結束了自20世紀80年代末華爾街大崩潰以來長達20年的大穩健時代;“監管-風險”的對立關系亦體現為以英美為代表的“立法先行”或“立法跟進”式金融監管改革。金融立法既是通過行為規制防控金融危機的關鍵手段，又是引導金融體系規范化，從而對危機后的金融市場及時止損的主要策略。比如，美國《聯邦存款保險公司修正法案》加強對交叉業務的監管〔14〕，作為補丁完善了分業監管的漏洞，增強了監管框架的激勵相容能力;英國通過2000年《金融服務與市場法》確立了統一監管模式，又于2012年頒布了新的《金融服務法案》用雙峰監管替換了統一監管，這也是英美學者在談論“金融監管框架”時總是習慣與立法聯系起來的原因。側面說明了前者是一種被強制立法固定化下來的機構和權能組織系統，彰顯了“監管-風險”關系的共時性色彩;監管-風險的對立關系進一步體現為我國的監管框架改革總是唯風險治理馬首是瞻。20世紀90年代對央行大一統格局循序漸進的改良就是基于人民銀行微觀監管政策與宏觀貨幣政策間松緊矛盾會觸發金融風險的隱憂。在1997年亞洲金融危機的催化下，一行三會分業監管的框架最終塵埃落定;而金融市場監管在專業化軌道上運行了15年后又被新框架打破更是矛頭直指系統性金融風險。近年來隨著金融行業經營模式趨于靈活，金融業態間合作加強，統一和完善金融監管體系、防范系統性金融風險的呼聲漸高〔15〕，一行一委兩會協調監管的框架遂應運而生。2018年3月全國人大通過了國務院機構改革方案，銀監會與保監會整合為銀保監會，且它們擬訂行業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行，最終由金穩委統籌協調各金融管理部門工作。

結構概念的基本形式是結構總是需要一個中心的“在場”，以限制結構內部由差異活動而造成的不穩定的自由游戲。在“監管-風險”的靜態鏈條中，監管無疑處于在場的中心位置，肩負著保障整個金融監管框架結構平穩延續的制度使命。然而為了保障在場的統領地位，監管雖然屬于結構，卻又必須凌駕于結構內一切其他因素之上，不受結構運轉規則的限制，即監管作為獨一無二的中心，既在金融監管框架內，又超越于框架之外，而這種自反性結構失衡可能引發監管框架被監管內核裹挾著走向金融抑制，并誘發新的風險，即對風險的監管會受到監管架構的阻礙，從而形成“危機-改革-危機”式輪回。

以先前的分業監管機制為例，一行三會根據立法或者行政授權分管不同金融業務，但“誰家孩子誰抱走”的規則造成了監管空白，這又分兩種情況：1.有的行業因為監管困難或者利益瓜分糾葛無人問津，比如P2P。地方政府為促進地方融資多采取地方保護主義，可能導致監管俘獲;2.分業監管造成監管重疊（多頭監管）。因為監管空白，機構間爭搶監管權，造成監管競爭。監管口徑不一又給市場留下了監管套利的漏洞。監管專業化對單獨行業而言是福音，分業后的深耕細作更利于提高單獨監管水平，而監管割據亦同時催化了金融風險跨行業、跨地帶的傳染性基因，誘發了影子銀行等宏觀審慎風險，最終從內部瓦解了分業監管框架。當監管框架的自反性阻力成為主要矛盾，即系統性金融風險的主要誘因時，就會面臨消解重構。正因如此，我們迎來了新一輪金融體制改革，切除分業監管的監管空白、監管套利、信息共享機制缺失三大毒瘤恰是此次改革的目標。銀保合并強化了綜合監管，打破分業監管下的區域劃分，形成統一的監管口徑，減少了監管的重疊與空白，有效預防了監管套利;將銀行業、保險業重要法律法規草案制定權和宏觀審慎監管權收歸央行，落實了發展與監管的職能分離，有利于監管資源優化配置，統籌協調金融發展。但新框架同樣面臨自反性風險問題：一方面混業監管下的“同步震蕩”重返視野，另一方面強監管下的金融抑制也可能引發系統性金融風險。①

“這一點貌似悖反，其實在理，中心總是在總體的中心，然而由于中心不屬于總體，因此總體把它的中心置于別處，中心并不是中心”?！?6〕透過解構主義的顯微鏡，“監管”未嘗是金融監管框架永恒的核心所在。這要求我們從現象學基本原則出發，回歸現象本身。如索緒爾所說，“共時‘現象和歷時‘現象毫無共同之處：一個是同時要素間的關系，一個是一個要素在時間上代替另一個要素，是一種事件?！?共時性現象更接近一種靜態的概念，而加入了時間維度的歷時性考察才是真正回歸到現象本身。也只有調整到歷時性的觀測維度，金融監管框架才可以被看成是一種成熟的金融市場調節制度，是一系列時段，一系列人、監管要素與金融市場的自由配對組合，是“實踐語境”下若干具體制度選擇連接而成的綿延不絕的動脈系統，是一個動態的運行過程。

金融監管框架的功能包含各個監管部門的職權劃分、組織協調機制、權力邊界。通過框架設計將整個金融監管統合成一個整體，以保證監管沒有盲區、監管一體化、消除監管套利。在不同歷史時期，通過不同頂層設計，或強監管，或強效率，突出特定的監管傾向。因此，監管未必是一個時段內的框架核心。是否成為核心，要看當時整體的金融市場運行狀況。如果將2008年世界金融危機作為一個歷史節點，后危機時代的國際監管框架更趨向于宏觀審慎監管的制度設計，以“強監管”為目標，“監管”的確應為當前世界范圍內金融框架改革的重心。〔17〕但即便在大的時間維度下，由于全球各區域金融發展水平、監管水平不均衡，各自的金融監管框架實際是金融發展不同歷史時期內的“地方性知識”。所以在同樣的強監管目標下，不同的監管框架也有著不同的監管側重。如監管水平較低的國家多選擇分業監管，在這種框架設計下，可以更大程度地進行精細化的行業深入監管;監管水平較高的國家則較為注重功能監管，和提高監管當局在該領域的監管水平縱向深入化發展。

值得注意的是，監管側重的關鍵在于埋藏于監管框架內部的監管理念與監管原則，而非浮于表面的架構或具體的機構功能調整。

三、危機后各國金融監管框架改革方案的建構性分析

盡管新一輪框架改革看似已落下帷幕，中國式“雙峰”已成為輿論對本次改革的通用注腳。但姑且不論這個定位是否精當，僅僅“一行一委員兩會”的頂層設計雛形還難以定義未來中國金融監管的具體航向。比如在是否選擇混業經營、如何對待混業經營的核心問題上，尚存關鍵性分歧。并且，正如英國金融改革專家所言，“金融體系具有動態和適應性的特征。因此任何金融監管體制想要控制體系內的風險，自身也要有適應性。過去的經驗表明，過于僵化的監管體系很快會變得沒有意義。在某些領域和國家，監管規則在墨跡未干時就已經出現了反思和修訂的呼吁。這既帶來了威脅，也提供了機遇。機遇在于，需要保證監管架構的更新與靈活。同樣，任何變化過程都會威脅金融穩定。”〔18〕尤其當前國際金融局勢風云變幻，金融市場動蕩不安。英國脫歐、美國退出TPP等黑天鵝事件昭示著“民粹主義、逆全球化和國際貿易及投資保護主義抬頭，逐漸成為全球經濟復蘇的重大風險之一”〔19〕;不按常理出牌的美國經貿政策連同持續發酵的中美貿易摩擦導致全球貿易不確定性攀升、金融全球化受阻、新興市場貨幣貶值與資本外流壓力增大;以德意志銀行和意大利銀行為代表的歐洲銀行業揮之不去的風險陰影亦是一柄懸在全球銀行體系上方的達摩克利斯之劍。

有著長期金融發展歷史、積累了豐富風險應對經驗的英美在2008年危機后尚且經歷了長期的框架調整過程，我國作為新興金融市場，監管框架改革注定不會一蹴而就，更應是一個由點及面的“漸進式”過程。銀保的合并只是一個起點，目的是為金融監管體制的中長期改革打好基礎。而站在當前的歷史情境下，對國際上盛行的幾種金融監管機構設計理念和功能設置等進行分拆與解析，在此基礎上進行中國金融監管框架的要素重組分析對我國的監管理念定調、制度設計大有裨益。

在對“金融監管框架”進行了共時性現象維度的結構概念預設，以及歷時性現象維度的解構主義分析后，可以達成如下論斷：除在核心價值和監管目標上具有一致性外，我國以及各國的金融監管框架應當是若干不同的制度重構過程，互相之間并無脫離地方性知識語境的借鑒需求。又根據前述全球金融主要金融監管進路和學者們針對我國現有情況提出的幾種監管框架改革方案，可以析出如下關鍵詞：統一監管、雙峰監管、分業監管、混業監管、功能監管、央行監管、宏觀審慎、微觀審慎、超級央行、監管協調機構。這些一級概念之間又形成了一定的內生性關聯關系，如央行監管與宏觀審慎、分業監管（功能監管）與統一監管、雙峰監管與超級央行等都是關聯概念組，同時協調機構的設計又與整體監管架構相配套。最終我國監管框架的重構應是圍繞上述關鍵詞展開的。

（一）央行監管與宏觀審慎監管

金融危機前，關于是否應賦予央行金融監管權，國際經驗差別很大。在一些國家， 央行負責銀行業的監管;在另一些國家，它負責監管銀行、保險、證券等行業。在荷蘭，央行成為雙峰監管中的審慎一峰;而在澳大利亞等國，央行則直接退出了金融監管體統（包括對銀行的監管）。英國從將金融監管權從央行剝離，成立金融服務局（FSA）到最終選擇了超級央行模式的過程側面反映了世界范圍內金融監管權與央行關系的流變軌跡。除英國外，美國2008年《多特-弗蘭克法案》以增強美聯儲的監管權作為對抗新一輪危機的方案;歐盟頒布《泛歐金融監管改革法案》，建立歐洲銀行業聯盟，并由歐洲央行（ECB）統一監管銀行業金融機構;日本2011年發布了《日本銀行強化宏觀審慎管理的方案》;俄羅斯亦于金融危機后加強央行的監管職能，以央行代替金融市場監督局，“對幾乎所有非信貸金融機構的經營活動實行全權統一監管”?！?0〕可見全球范圍內央行權力增強、涉足審慎監管已是大勢所趨。

央行從危機前被剝離監管權轉身成為金融監管領域的“超級警察”，這種戲劇性的轉變凸顯了各國對金融危機的深刻反省——以央行為監管的核心，加強宏觀審慎監管是應對金融危機的必然選擇。央行通過與貨幣政策具有高度相關性的預防性和挽救性政策進行宏觀審慎監管〔21〕，是防范系統性金融風險的重要力量。這是其所以應被賦予審慎監管職權、成為監管體系中心的原因。但同時也應厘清宏觀審慎監管與貨幣政策的關系?！柏泿耪叩哪繕嗽谟趪窠洕姆€定和發展，宏觀審慎管理穩定的是金融系統的發展，目標為經濟發展提供穩定的金融服務，兩者有所重疊但是區別明顯”。〔22〕明確這一點有助于央行在貨幣政策與宏觀審慎監管之間尋找最佳平衡。

作為應對系統性金融風險的基本策略，宏觀審慎監管開始在世界范圍內得到普遍重視，被提升到重要監管目標的新高度。美國《多德-弗蘭克法案》授權成立金融穩定監督委員會進行跨部門系統性金融風險監管;英國則直接解散FSA，在英格蘭銀行下設金融穩定委員會（FPC），用以識別和監控系統性風險，維護英國金融系統穩定。同時，從全球宏觀審慎監管與國內金融監管的關系來看，國際金融監管的主導性越來越強，對國內監管的影響與日俱增。以歐盟為例，歐洲央行下設的歐洲系統性風險委員會（ESRB）與由各國金融監管局組成的歐洲金融監管體系（ESFS）不僅完成了宏觀審慎監管與微觀審慎監管的雙劍合璧，并且越過成員國的主權壁壘，構建起超國家的泛歐金融監管體系。宏觀監管方面，ESRB有權直接對成員國監管機構和市場經營者進行特別調查;微觀監管方面，ESFS下設歐洲銀行業管理局（EBA）、歐洲證券業管理局（ESA）和歐洲保險和職業年金管理局（EIOPA）三個超級機構，直接對歐盟境內注冊評級機構實施監管，在緊急狀態下還可以發動特別禁令，限制某項金融交易活動。而由ESFS向ESRB定期報告所有金融機構和金融市場，特別是大而不倒的歐洲跨國集團的微觀審慎監管信息，ECB向其提供宏觀信息支持的規則設置明確了歐洲央行在整個監管體系中的樞紐作用。在此種以ECB為審慎頂峰的框架設計下，歐盟的監管權幾乎無孔不入，遍布整個歐洲金融服務領域。而從某種程度上看，世界則像一個更大的歐盟。有著“全球央行”之稱的、由G20在2008年金融危機后成立的金融穩定委員會（FSB）可能會成為全球金融宏觀審慎監管框架的核心。Arner Douglas W.和Taylor Michael曾專門撰文討論FSB如何通過硬化國際金融軟法的途徑實現有效的全球金融監管〔23〕，從而間接論證了其主導未來國際金融監管的可行性。針對這種情況，我國在2016年G20杭州峰會時秉承“從參與到推動制定規則”的戰略方針，形成了《邁向更穩定、更有韌性的國際金融架構的G20議程》，肯定宏觀審慎政策的重要性，積極推動并謀求國際金融監管話語權。這亦從側面佐證了央行的重要性。

（二）分業監管與混業監管、功能監管與機構監管

盡管由混業監管取代分業監管貌似已成為業界的共識，卻鮮有人在內涵上對這組看似矛盾的概念做出清晰劃分。一方面，分業監管被看作與備受詬病的機構監管相統一，而混業監管代表著功能監管的方向;另一方面，通常認為《格拉斯-斯蒂格爾法案》時期的美國和FSA統一監管時期的英國是分業監管和混業監管的代表。一種可信的解釋是，分業監管與混業監管這種說法來源于分業經營（Separate Operation）與 混業經營（Mixed Operation），是對兩種金融結構下對應的監管機構設置的模糊概括，各自指涉的內涵更接近于單純的機構監管和除此之外的其他監管類型。所以當我們展開對“分業監管”和“混業監管”的討論時，有必要對這兩個概念以及與之相關的幾個概念正本清源。

首先，分業監管強調的是對不同業態進行相對獨立的區分性監管，與以功能作為分類監管基礎的功能監管（Functional Regulation）在內涵上有兼容性。實踐證明，分業監管非但不排斥功能監管，還可與之融為一體。美國的“傘形監管”正是在分業監管架構之上積極推動功能監管，力圖盡量減少監管空白。從危機前的《金融服務現代化法案》到危機后的《多德-弗蘭克法案》，即使在國內監管官員普遍認為雙峰監管更有價值的情況下，美國仍然堅持功能監管與機構監管相結合的模式，選擇將雙峰監管作為長期的目標理念而非具體架構。這和該國依賴法治、注重分權、遵循先例的歷史、文化、政治傳統密不可分。特別是其金融監管框架改革遵循典型的法律指引型路徑依賴模式，改革成本高昂，如果不是非改不可，很難像基于風險和原則建立監管體系的英國一樣動輒推倒重建。〔24〕

需要糾正的一點是，美國現行監管體系并非像有言論所稱已轉向混業監管，而仍是分業監管?；鞓I監管的關鍵在于不區分業態而僅以監管目標驅動進行綜合監管。統一監管和雙峰監管才是混業監管的主要模式。美國的功能型分業監管與我國之前更偏重于機構監管的“一行三會”分業監管的區別在于，更多地以被監管對象的經營業務類型而非法律地位來決定其監管范疇。危機后美國以鞏固美聯儲權力和成立金融穩定委員會（FSOC）協調各機構權限的補強方法穩定金融，與其分業監管框架配合默契①;FSOC同時負責宏觀審慎監管，重點防范跨業維度上的結構性風險，達到制衡美聯儲執行貨幣政策可能帶來監管領域的道德風險的效果。

除美國外，歐盟在危機后的監管框架設計中也采用了傘形框架。泛歐金融監管體系（ESFS）以歐洲銀行業監管局（EBA）、歐洲證券和市場監管局（ESMA）和歐洲保險和養老金監管局（EIOPA）等分業形式進行微觀審慎監管，同時歐洲系統性風險委員會（ESRB）和歐洲央行（ECB）負責宏觀審慎監管;金磚四國之一的巴西亦實行功能式的分業監管?？梢娛澜缰饕鹑谑袌霾⑽捶艞壏謽I監管構架，其在發達國家和新興金融市場都仍得到廣泛應用。

（三）分業監管與統一監管

相比于分業監管與功能監管，統一監管是否才是監管制度設計的最佳進路呢？

和美國面臨的形勢相似，我國在金融危機后的整體改革呼聲是雙峰監管或者綜合監管，具言之就是合并“一行三會”或者“三會”，成立新的金融監管組織?！敖y一監管”似乎成了改革的前進方向，但是梳理世界金融監管改革的現狀，發現又不盡然。

就分業監管與統一監管的優劣，學者們進行了詳盡的研究。支持統一監管的理由主要側重于強調統一監管可以避免監管重疊與監管空白，形成較為有效的溝通協調機制，同時由于統一的數據庫，可實現規模經濟等?！?5〕而反對統一監管的理由在于：（1）統一監管架構容易導致監管團體主義?！皥F體思維”導致監管者將注意力和監管資源投向特定的風險機構或業務，而忽視了其他風險?！?6〕（2）統一監管機構的價值目標更為單一，更加關注具有政治價值和經濟價值的經營行為而忽視審慎監管〔27〕，英國北巖銀行的破產是較為典型的例證，這也是促使英國從統一監管走向雙峰監管的重要原因。（3）統一監管機構可能造成某一行業監管失敗后金融機構集體聲譽損失風險?！?8〕尤其在監管失敗幾乎是不可避免的情況下，英國公平人壽無法兌現養老保險、FSA薪酬不足、FSA監管不力等事件給監管當局造成了不可挽回的聲譽損失。盡管類似零售業監管丑聞等僅是整體監管目標中的細微部分，卻仍給FSA以整體上的巨大打擊。普通民眾和政府都在譴責FSA監管不力，甚至監管人員的薪酬都受到影響。（4）根據英國的研究，統一監管模式有其致命缺陷，不僅忽視了央行作為貨幣政策與金融穩定協調者與最后貸款人在金融監管體系中的關鍵性作用，并且在面對大型金融市場、復雜金融業態時會因為欠缺分業監管的專業性而導致監管無效，若分拆工作量又會滋生監管機構協調困難和信息共享危機的新難題，監管效率將無法保障。因此統一監管往往只適用于那些規模經濟效益巨大的小型經濟體。（5）最后，并沒有確切證據顯示統一監管框架能夠對混業經營起到良好的監管作用。FSA沒有一勞永逸地解決混業經營的問題，仍舊需要成立“復合集團部”牽頭金融控股公司的監管，然而最終以被分拆為FCA和PRA的失敗命運退出歷史舞臺。

與之形成對比的是分業監管的優點：（1）分離監管機構和央行的目標，促使央行專注于貨幣政策，防止監管與貨幣政策一致的同周期震蕩，保證監管的高效與穩定。（2）提高監管效率。這種效率主要體現在微觀審慎方面，分業監管有助于提高監管專業性，難得的是這種優勢并不因金融危機而喪失。美國至今堅持功能性監管的基本框架部分原因也是基于此考慮;（3）分業監管往往因監管重疊與監管競合為人詬病，然而這不失為一種發現新風險的有效手段，甚至是孕育金融創新的土壤，對金融發展不無裨益。（4）簡化了監管者的任務，限制了任何單一機構因監管失敗而對整個金融系統產生不利影響。

（四）監管協調機制

監管協調機制作為促進監管機構之間的溝通共融、信息共享，以及發現遺漏風險的重要途徑，屬于混業監管方法的一種。對于分業監管而言，一個運作良好的協調監管機制更是不可或缺的。因為分業監管框架無論如何精密設置，仍然不可避免會出現監管重疊、監管競合，偶爾也夾雜著監管空白。協調機構的重要作用在于協調不同監管機構之間的監管權責，消除監管空白，從而組織監管工作整體有效地運行。

對此，曹鳳岐教授提出了一種通過成立金融政策委員會統轄分業監管機構，從而同時發揮分業監管和混業監管優勢的協調機制設計。目前國際上可以借鑒的監管協調機構主要是美國的金融穩定監督委員會（FSOC）和英國的金融政策委員會（FPC）。美國FSOC與分業監管的模式比較匹配，但也提出了如僅僅建立協調機構能否實現真正的協調這個關鍵問題。由于FSOC是單純的協調性機構，對監管實權機構只有“推薦議案權”，對于具體行使監管權的各機構沒有直接領導權。具體行業監管者只需要在收到FSOC建議案后90天做出回應即可，導致其面臨與我國一行三會部際聯席會議相似的協調窘境。議事協調機制的軟約束造成其難以有效協同各監管機構的改革，從而降低了監管市場的執行力與效率，最終反而呈現出監管協調機構與行業監管機構之間博弈的尷尬局面。以美國貨幣基金的監管為例，FSOC雖全票通過加強貨幣市場基金監管的議案，然而由于貨幣市場基金的強烈反對而被SEC明確拒絕，同時SEC又著手擬定更為溫和的改革方案。

美國的經驗告訴我們，如若監管機構被行業利益所綁架，則監管改革就成為空談?！?9〕結合我國具體情況來看，我國早已發現分業監管的痼疾在于溝通、協調不暢，信息無法實現有效共享。為應對該問題，多次研究建立了人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。但是，自2000年就開始試水的一行三會部際聯席會議并沒有得到有效運轉，十多年來并未取得太多的成果。會議的精神在各監管部門內部也并沒有得到有效落實。2008年金融危機后，國務院頒布了《中國人民銀行主要責任、內部部門和人事安排條例》，但其很快被束之高閣，條例規定的由國務院牽頭的部際聯席會議成為紙上談兵;2013—2015年由央行發起、三會和外匯管理局作為成員、發改委和財政部等作為不定期嘉賓的年會雖然成功召開了八次，但參會機構至多只是提出問題，由于缺乏問責制，又沒有國務院的統籌領導，并未有效完成監管協調的初衷。無獨有偶，英國也建立了促進信息交流的諒解備忘錄機制（MOU）和處理危機的“聯合危機管理委員會”，但實際情況是諒解備忘錄中的安排很少被實施，“聯合危機管理委員會”也幾乎沒有真正運行過?！?0〕同時結合行業“旋轉門”俘獲監管理論和我國監管機構普遍“父愛主義”的表現來看，一個具備更高權限而非單純議事協調的領導機構更加適合我國的國情。

于是，在嘗試了數次“無效”的協調操作后，我國第一個正式的監管協調機構——國務院金融穩定發展委員會（FSDC）終于千呼萬喚始出來，在2017年7月成立了。近期該機構已經完成了人員設置，一行兩會、發改委、財政部、中財辦的主要領導皆在其中，接受國務院副總理的直接領導。但是FSDC的具體職責和定位還需要做進一步的討論，是作為議事協調機構還是具備直接領導職能的牽頭監管機構等細節還有待明確。該機構到底應當擁有多大的職權，是一個需要慎重研究的問題。

（五）雙峰監管與超級央行

“雙峰監管”是一種基于審慎監管和市場行為監管的雙重平行目標設計而非金融業態分類演化而成的監管模式。該模式被認為是金融危機后最為科學的監管框架模型。之所以將雙峰監管與超級央行相關聯，主要基于我國實務界呼聲較高的改革方案即為模仿英國“超級央行”架構下的“雙峰監管”模式。“雙峰監管”進路目前主要應用于英國、澳大利亞、荷蘭等國，該架構之所以得到較高評價主要得益于澳大利亞在金融危機中的優秀表現。英國在新的一屆政府更迭過程中，也選擇了將FSA統一監管改組成為眾望所歸的“雙峰監管”。而美國聯邦儲備委員會原副主席科恩認為，英國模式對中國來說比美國監管框架更具參考價值。

對英國式“雙峰”框架的借鑒，關鍵落腳于“超級央行”上。英國雙峰模式與澳大利亞在機構設置上有所不同，其對宏觀審慎與微觀審慎進行了分工。英國建立了央行指導下的“準雙峰”監管框架，即“超級央行”模式，由英格蘭銀行下設的金融穩定委員會（FPC）進行宏觀審慎監管，同時審慎監管與行為監管機構都需要接受FPC的指導;而澳大利亞則是按照Michael Taylor的目標監管理論構建了經典雙峰監管架構，央行與審慎監管、行為監管機構無隸屬關系。宏觀與微觀審慎皆由澳大利亞審慎監管局（APRA）同時負責，來保障金融系統的穩定。

Ricardo Reis在討論中央銀行設計的時候，認為要把金融穩定作為一個單獨目標納入央行，它必須通過以下檢驗：（1）金融穩定必須有可測量的定義;（2）必須有令人信服的案例表明貨幣政策可以實現穩定金融體系的目標;（3）金融穩定必須與其他兩個目標之間形成取舍關系，創造出以下情景：價格和經濟活動很穩定，但金融不穩定引發的政策調整可能會導致衰退或通脹率超出預設目標?！?1〕顯然上述三條，現階段都難以在理論和實踐上加以很好地證明。從英國和澳大利亞的框架對比中可以發現，雙峰監管和超級央行是可以分開設計的，澳大利亞并沒有成立超級央行，超級央行的建立與監管目標的實現應當相匹配。

我們應當看到英國選擇超級央行模式的特殊性。金融業是英國的支柱產業，倫敦作為世界最大的金融中心聚集了大量金融機構總部，具備大量的專業監管人才和一流的法治化水平。英國的金融改革圍繞著以倫敦為核心的林立的頂尖金融機構、密布的高素質金融人才與良好的金融傳統以及現代化法治環境展開。我國的金融監管框架則更需要放到幅員遼闊、地區金融發展水平參差不齊、區域稟賦不同以及監管資源和專業人才緊缺的大背景下來考量。同時，前文中指出統一監管框架的諸多問題，超級央行也屬于統一監管框架的一種，同樣面臨單一監管機構可能帶來監管失敗的信譽損失。再者，監管失敗不利于央行貨幣政策的制定和實施。早有學者提出貨幣政策的反周期性與監管政策的先周期性由同一機構執行，容易導致貨幣政策的不當寬松?！?2〕美國金融危機后通過《多德-弗蘭克法案》，擴張了美聯儲的監管權，但也只是賦予了其同時監管銀行控股公司、非銀行控股公司、系統性重要機構的權力。面對我國監管失誤頻發、政策對市場影響力頗大的金融市場現狀，增強央行的監管職能是必要的，但是成立超級央行進行統一監管未必是最優的選擇。

至于澳大利亞的標準雙峰模式對于我國而言也并非良策。一方面，澳大利亞的雙峰監管有其自身缺陷，一是傾向于采用非正式的雙邊和多邊協調機制;二是為照顧審慎監管，難以避免因在數個被拆分的監管單元之間艱難分配權力而產生的監管重疊?！?3〕另一方面，其成功對抗危機的優勢也非我們可以復制的。一方面其在協同上的軟法設計防止了機構間的爭風吃醋反而促進其親密合作，是該種模式成功的關鍵，而我國的數次嘗試已經證實了軟法式協調的失效;另一方面，澳大利亞的監管人員廉潔高效、技術高超亦為其可勝任雙峰這種復雜監管模式的重要基礎，形成對比的是我國金融業的腐敗頻發與監管專業性不足。更加值得注意的是，在2008年全球金融危機到來之際，澳大利亞的銀行仍主要專注其國內市場，并未與國際金融體系深度融合，且幾乎沒有接觸過高度衍生品業務，而錯過了深奧的衍生品市場暴露其風險的機會。這可能才是其完全依據一個只宏觀針對整個金融體系而對銀行風險并不在意的監管框架就得以在危機中躲過一劫的真正原因。根據清華大學對中國系統性風險水平和發展的研究，與2008年世界金融危機一樣，我國最大的系統性風險來自于銀行業。從這個焦點出發，我國的監管制度設計應以針對銀行監管為主。而澳大利亞的雙峰監管與我國的監管目標并不一致。其將央行完全隔離在監管框架之外的制度設計也不符合我國以央行為樞紐的監管傳統。此外，徹底放棄分業監管實施雙峰監管不僅面臨著巨大的改革成本，包括必須摒棄熟悉的分業監管知識，而重新刻苦學習新技能，也意味著膨脹的合規成本。正如雙峰監管之父Michael Taylor所警告的那樣，雖然雙峰在金融危機后成為一時之熱，但它并非適用所有國家?！半p峰監管的前提是，銀行、證券和保險之間的明確分離不再是監管金融體系的最佳方式，而這些區別越來越無關緊要”?！?4〕同時雙峰監管的實施需要兩個充分而非必要條件，一是銀行業在金融業中不具備主導地位;二是消費者保護發展水平高。因此，“我們不能因雙峰監管模式是一時的風尚而采納它，而是需要對我們所擬監管的行業類別進行仔細的分析。”〔35〕

綜上，包括統一監管和雙峰監管在內的混業監管模式并非適合我國金融結構的正確路徑。我國的初期改革成果——一行兩會的新框架也說明，避免統一監管的缺陷、通過功能監管發揮分業監管架構的優勢，才是我國這一階段的監管設計方向。保留分業監管框架的最大驅動力應為維持成本收益平衡。修改監管框架所要付出的成本極其高昂，需要面臨大量的法律修訂，且在此過程中極易產生新的監管風險。英國為成立統一監管機構FSA進行了長期論證工作。英國議會花費兩年半的時間才通過《金融市場與服務法案》;而澳大利亞和英國為實施雙峰監管，亦大約耗費了兩年來完成改革的最首要部分;而南非對于雙峰監管改革模式的啟動，更帶來了高達14億歐元的監管成本，相當于現有監管機構預算增加42%。〔36〕相比而言，我國設立金融穩定發展委員會，只合并了功能相近的銀保二會，既節約了立法成本，又降低了改革的難度，保證了前后兩個監管框架之間的規則銜接與機構協調的順利進行。

四、從建構理性主義到進化理性主義：我國金融監管框架的原則和路徑設計

監管框架改革是一項系統性工程，關系到經濟發展、金融穩定、效率協調等方方面面內容。同時金融監管的基本目標與側重，應該在框架改革當中得到充分反映。如在機構設置方面做到高效協調、達到效率的整合;在監管內容方面注重宏觀審慎監管、微觀審慎監管、功能監管、行為監管、消費者權益保護、促進競爭等監管目標之間的平衡，同時也應注意到監管框架與監管理念、監管手段等的協調搭配。結合已有研究和我國金融市場的改革實踐，未來監管框架的深度改革應遵循如下理念和原則：

（一）監管框架改革應當立足國情，實施以“風險”和“目標”為導向的監管策略，以“去制度化”為內在邏輯

1.“基于風險”的監管。此種監管策略側重于危機預防，既需考慮機構監管失敗的潛在風險和補救方案，還需針對監管框架本身設計風險監測機制，促進框架自我改良，又要構建風險評估和壓力測試程序，防止股災的悲劇重演。更要謹防顧此失彼，只關注大而不倒的公司，而忽視小型公司的風險積累，因此需要目標（結果）導向型監管的補充。

2.目標（結果）導向型監管。與危機導向型監管相對，目標（結果）導向型監管以維護金融穩定代替處置金融危機，要求監管的焦點從具體產品、機構等微觀要素轉移到系統性風險上來，促進金融服務實體經濟。具體機構設置、職權分配等都應圍繞此目標展開。以央行在監管體系中的角色定位為例，我國金融業由銀行業主導，系統性金融風險也主要源于銀行業，而銀行業素有依賴央行的傳統，央行“作為支付手段和金融市場即時流動性的唯一提供者”〔37〕，決定了其在金融監管和防范系統性風險中不可或缺的作用，這包括協調監管機構之間合作的階段性任務;以及對具體金融機構進行檢查和整改〔38〕、及時彌補監管空白;制定金融政策和規則;全面收集信息、加強逆周期調節、牽頭宏觀審慎監管〔39〕，尤其在金融動蕩期的長期職能;對于可能造成系統性風險的“大而不倒”的金控集團、股份制商業銀行等風險較大金融機構，可參考《多德-弗蘭克法案》的思路，對其設定更嚴格的標準、進行更嚴格的監管。

3.目標（結果）導向型監管的內涵包括監管目標設定與監管手段配置兩個方面。其中監管目標既需從實現金融現代化的應然角度確定最終目標，又必須立足當下設計階段性目標，并通過妥善調整監管框架推進目標的適時轉化。以我國目前的國情來看，銀行業風險聚合有增無減，行業風險與系統性風險競合，故而行業監管仍是重頭，短時間內不宜推行雙峰監管，“以風險為核心的多重監管目標體系”〔40〕仍需在現有的分業監管體制下探索展開。

4.監管目標通常會隨著經濟和市場的增長與發展而變化，因而監管框架改革在很長一段時間內需沿著“去制度化”的路徑依賴展開。我國正處于經濟轉型期，金融發展賴以生存的經濟發展水平、金融市場結構等制度環境缺少確定性，連帶著監管目標也在不斷創新、變化之中。這就要求框架改革尤其關注微觀監管運行過程中的“去制度化”，即“在遭遇某種需要解決的問題或情況的時候，不是依據明確而穩定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈”。〔41〕不應“謀定而后動”，單純依賴于滯后、僵化的金融法律規則進行事后的危機處置，而應以更為靈活的原則或政策牽引目標的實施與轉化，從而避免監管滯后性、加強監管理念前瞻性、保持監管制度靈活高效、紓緩監管框架自反性?！叭ブ贫然敝塾诒O管的有效性，其內涵在于“目標先導”，與注重程序的“立法先行”模式相對，更強調框架改革和目標設計的靈活可靠。一方面立法先行在程序上需要先進行詳盡的立法，繼而經過立法機構審議，在均衡各方利益后才實施，法令運行過程中出現問題又要推翻重改。監管改革法案動輒幾百頁，連篇累牘、艱深晦澀，不管是頒布還是執行過程都具有復雜性和不確定性，在金融法治高度發達的美歐尚瑜不掩瑕，更遑論立法技術相對落后、監管水平欠發達的新興市場;另一方面依賴于詳盡規則體系的制度化路徑本身又具有滯后性，難以適時對未來做出前瞻性預測，甚至可能將站在風險對立面的監管者塑造成金融危機條件的一部分。尤其2008年危機后，以宏觀政策代替繁雜具體的法案，更突出以“法律概括授權、政府自由裁量和問責制”〔42〕為核心的“去制度化”成為金融法治的重要補充。

（二）建立健全金融監管法律體系，為監管框架構建制度基礎和規則保障

1.加緊金控公司專門立法

（1）實施牌照監管。滿足條件的金控公司，包括傳統央企和地方政府金融平臺公司，工商銀行等銀行系平臺和中信、光大等非銀系平臺，以及海航、螞蟻金服等民營和互聯網平臺企業，只要跨越兩個以上行業經營，就必須獲得央行頒發的金融控股公司牌照。

（2）規定資本充足率最低水平、公司治理能力和風險防控要求。加強對金控公司資本數目、質量、真實性方面的管控，約束其杠桿水平;要求設計公司整體發展戰略和風險偏好，建立風險監測和評估機制;為應對資本與數據的同步協同，建立風險隔離帶，防止風險過度集中與交叉感染。

（3）強化監管統籌協調，實施穿透監管，消除監管套利。落實金穩委牽頭，人民銀行作為監管主體，統籌金控公司，尤其地方政府金融平臺和民營平臺的金融綜合化運營。

（4）降低股權結構復雜度，完善母子公司運營體制和關聯交易管理，提高信息透明度。借鑒美國《多德-弗蘭克法案》和英國“圍欄”改革，要求金控公司內部建立“防火墻”。嚴禁母子公司之間相互持股和高管交叉任職;嚴格遵循牌照許可，限定子公司的運營范圍;嚴格規范關聯交易，保證交易公平性。

（5）完善市場退出機制。設計風險救助方案，補充明確吊銷行政許可規定與破產法之間的銜接。

2.重點修改《證券法》，以功能監管、金融消費者權益保護、信息披露為核心

（1）在監管理念上弱化機構監管，強化功能監管

第一，通過拓展“證券”的含義。借鑒近年來日韓等國的金融法制改革〔43〕，吸取2015年股災所反映出的資本市場割據和金融產品標準分歧的教訓，以功能監管為導向，擴展“證券”的法律含義。2006年日本將“證券”的概念擴展為“金融商品”，2007年韓國將“證券”擴展為廣義的“金融投資商品”。當前金融秩序混亂，銀行、證券、保險、信托各個金融行業皆爭相發行以信托為淺層關系、證券為本質屬性的“集合投資”產品， 應明確其法律屬性，一概納入《證券法》調整范圍，包括公募、私募集合投資行為;同時在部門法名稱上淡化“證券”的概念，完成從《證券投資基金法》到《投資基金法》的更名〔44〕，規范資管市場。

第二，在明晰金融產品法律屬性的基礎上，廓清其監管主體和權責界限。

（2）完善金融消費者權益保障機制

第一，設專章加強對中小投資者的保護?？山梃b國外的表決權信托制度，通過委托投票保護中小股東的表決權;增強對違規行為的打擊力度。對于投資者利益的損失，設計行政法律救濟渠道。

第二，進一步明確市場規則，完善資本市場的信息披露機制，縮小投資者與金融機構間的信息不對稱。一方面完善監管機構的偵查手段，要求上市公司真實、全面地進行信息披露，并明確中介機構對金融機構信息披露、信息核查的監督責任;另一方面規定嚴懲發布虛假信息、進行價格操縱、內幕交易等違法行為，整肅市場紀律，清明交易秩序。

第三，設立合格投資者制度，對資產管理產品進行穿透性監管。由于規則不統一、投資者不適格、產品信息不明確，導致資產管理產品多層嵌套，投資者風險負擔水平與投資風險度成反比。一旦產品違約，極易引起風險，且風險傳染性強、波及度廣。因此對資管產品必須堅持央行主導下的穿透監管原則。所謂穿透監管，不僅包涵資管產品的穿透，也包含投資者的穿透。同時，建立合格投資者制度。首先對“合格投資者”進行統一認定;其次在明確公募、私募的分類基礎上確定合格投資者的資質和人數，以及產品的杠桿率和投資標的?！?5〕

第四，依法明確中國證監會的獨立性，將其從一個純粹的監管機構轉變為一個獨立的商業行為和消費者保護機構，以便于監督市場濫用行為，保護中小投資者。

（3）完善證券從發行、交易到登記、結算、退市等各個環節的基本制度

資本市場是金融市場的重要組成部分，完善的法律制度有利于維護資本市場的穩健發展。制度性法律問題在制約金融市場發展的同時，亦會成為造成金融危機的隱患。因此，資本市場作為防范金融風險的前沿陣地，急需完善相關基礎法律制度：如促進股票公開發行從核準制向注冊制轉變;明確上市公司現金分紅制度;增設證券從業人員股票買賣申報制度;完善中小投資者保護等。

（4）明確市場規則，提高證券違法行為處罰力度。

明確界定證券違法行為的標準，提高處罰力度。除了提高《證券法》的處罰區間外，也應同步修改相應刑法條款，銜接好行政-刑事二元司法體系。

（三）理順中央地方關系，合理配置央地監管職權，立法明確地方監管責任

1.發揮地方金融監管機構的監管協調作用

鑒于中央地方信息不對稱，宜將P2P等區域性小微金融和民間金融的監管職權下放給地方金融機構。但應在修訂相關法規的基礎上，明確地方政府和相關部門的監管責任。從而有效防止區域民間風險向銀行系統等金融重要領域轉移;地方在執行銀保監會頒布的監管政策的同時，對金融司法案件亦負監督責任?！?6〕

2.建立中央地方數據統籌、信息共享機制

為及時化解區域風險隱患，中央監管層應加強對地方金融信息的采集，督促其輔助建立信息共享機制;地方政府按照中央監管層的指導和要求，對本區域的金融和類金融行業進行數據統計與核實，在此基礎上生成監管報告。并組織地方企業登錄全國信息系統進行材料申報。

3.從中央-地方二元化的政策指引監管向重視精密立法頂層設計的一元化制度性監管過渡

中央-地方間的監管關系遵循著從二元-半二元向一元發展的趨勢。監管權力雖經歷了從中央到地方不斷下沉的過程，立法權的運行卻恰恰相反，踐行出一條從分散到集中的軌跡。具體而言，過去中央-地方遵循半二元監管邏輯，中央僅出具紅頭文件指導思想和監管戰略方向，地方在中央給出的宏觀框架內，統籌具體政策項目后向中央機構申報，然后再執行;現階段中央-地方監管關系更加重視中央的頂層設計，中央與監管決策層復合，由中央直接下發整套政策文件給地方，地方在政策文件的范圍內出具具體細則進行監管，這更像一種半二元狀態;而隨著監管目標-原則監管-規則監管三層宏觀審慎監管框架的建立，以及監管立法體系的不斷完善，未來我國將更接近于美國模式，通過精細完善的立法頂層設計將中央的監管目標一以貫之。

（四）監管框架的改革需要與監管理念相配套，功能監管、行為監管、宏觀審慎監管是長期內核

金融監管框架改革并非簡單的機構重組或人員更迭，更意味著基本理念的革故鼎新。只有目標理念的升華才是監管效率提升之本?！?7〕不同的監管模式嵌套不同監管理念。在我國當前的架構下，應淡化分業監管、混業監管的概念，重視功能監管、行為監管的理念。

1.金融經營模式與金融監管模式間并非一一對應關系

業務牌照式經營是當前金融業的監管慣例，本輪金融監管體制改革更強調了“一切金融活動持牌照”的全面監管思路。金融機構即便想要“混業”經營，只有機構牌照是不夠的，必須獲取相應的“分業”牌照。譬如一家銀行同時承攬保險和基金理財業務，就必須既到銀保監會申請保險銷售牌照，又向證監會申請基金銷售牌照。在進行同類功能的金融行為時受相應發牌機構的同一監管，并受對應功能而非本機構的監管規則約束。所以該銀行在銷售保險時應受保險法而非銀行法規制。

可見，“混業”經營對應的并非是“混業”監管，而是功能監管和行為監管〔48〕，即以金融行為所體現的功能屬性為標準劃定監管主體。然而雖然功能監管和行為監管本質上仍舊是分業監管。為了匡正甚囂塵上的“分業監管”不適應“混業經營”的訛誤，宜淡化分業監管和混業監管的概念，強化功能監管和行為監管的理念。功能監管和行為監管本質上都是“同業”監管。只是行為監管須基于功能監管，即同一功能遵循同一監管原則，監管對象適用同一行為準則。

2.銀保監會合并不等同于銀行業和保險業實施綜合監管

監管機構的設置或分業、或綜合，這并不妨礙具體的監管仍舊按照功能和行為進行區分化監管。銀監會和保監會的合并是由于彼此監管邏輯相似，業務經營混同，風險規避路徑一致，機構合并便于發揮信息共享和連帶監管優勢，以便更好地整飭混亂的保險業，更像是一種過渡性改革。并且此次合并本身即釋放出一個訊息——監管的方向從機構監管轉向以市場監管為主。

但是，機構合并不等同于保險業務和儲蓄業務徹底混同監管。過去在業務部門設置上，保險業實施功能監管，銀行業則堅持機構監管;從金融屬性上來看，保險畢竟是非銀金融，與銀行業的差別不可謂不大。因此銀保監會合并后在內部仍有必要劃分部門，將保險業和銀行業以機構為主、功能為輔進行行業區分。而在具體監管上則反之，以功能監管為主、機構監管為輔。待保險業整頓完成，發展步入正軌后，應重新成立獨立的保險業監管機構。

3.宏觀審慎監管與微觀審慎監管相結合

“宏觀審慎監管”的概念由國際清算銀行于1979年提出，然而至今仍缺乏明確定義?？v觀各國監管實踐，已達成共識的是宏觀審慎監管與央行、金控公司等系統重要性金融機構、貨幣政策等聯系殊密，又由于面臨諸多不確定性，故應擁有一套明確的標準，采用更靈活的實施方法?！?9〕我國的宏觀審慎監管機構是央行。此次監管改革對央行地位和職能的鞏固和加強，體現了國家對宏觀審慎監管的重視。未來央行應牽頭各監管機構間的協調，積極履行宏觀審慎監管職責：主動查漏補缺，不為監管留空白;制定金融規則，防止監管套利〔50〕;此外，以行業、時間為縱橫軸，建立宏觀審慎監管坐標體系，并通過全面、定期的壓力測試和風險評估靈活推進動態監管。

縱觀整個金融危機史，由于單個金融機構監管失敗引發系統性金融風險的例子比比皆是。因此應將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合。前者以防范系統性金融風險為出發點，落腳于避免宏觀經濟波動;后者以防范單獨機構風險為出發點，以保護金融消費者權益為落腳點，最重要是打破順周期特征。

五、結論

綜合對監管框架世界模式的解構主義分析，可以得出一些基本的結論：統一綜合的監管框架未必更適合于混業經營的金融市場，美國高度混業的金融市場仍舊采用了傘形框架;央行監管和金融穩定委員會等的設計，在于宏觀審慎監管、應對系統性金融風險;分業監管框架的繼續保留有利于降低我國改革時大量修訂法律體系的難度，減少改革過程中面臨的金融風險;監管協調機構的設計應當是常設的實體機構，負責金融穩定與機構協調。由此，我國選擇了設立金融穩定發展委員會的改革方案。

同時，針對我國現階段的監管框架改革現實，應把握好以下監管要點：第一，以監管框架設計與我國金融市場發展相一致為指導原則。我國的現狀是銀行業仍舊占據主導地位，但證券、保險迅速發展，混業經營是趨勢，金控公司等重要性金融機構日益增多，金融創新活躍。第二，監管機構大合并并非未來監管改革的最優選擇，單純的機構合并不必然起到改善監管現狀的效果，同時也面臨諸多單一監管機構所產生的弊端。監管統合的關鍵在于協調不同監管機構之間的關系，統合配置監管職權，統一監管口徑和目標。第三，央行應當負擔起宏觀審慎監管的職能，將金融穩定工作與宏觀金融監管工作相協調。如成立金融穩定局、制定統一的行業標準，指導具體的金融監管工作等。第四，積極發揮金融穩定發展委員會的作用，統一的監管領導機制在應對轉型期社會的金融監管困境時將具備更大的優勢。從現有監管實踐來看，單純的部際聯席會議已不能起到有效協同監管的作用?！坝袝r不能打破現有規則及慣例，但有時卻又難以安全地堅持現有規則與慣例?！薄?1〕未來我國金穩委如何運轉就是這樣的一門藝術。第五，推進中央與雙層金融監管框架的進程，地方金融風險已經成為系統性金融風險的重要誘因，地方金融監管的改革應當成為全國金融體制改革的重要環節。第六，貫徹利用功能監管理念，消除監管套利與監管空白。第七，正視金融穩定目標、金融創新和零道德風險之間的“不可能三角”，吸取美國歷史上的經驗，防止過度監管在杜絕系統性風險的同時也扼殺了金融創新的弊端，協調三者之間的平衡。最后，應切實落實行為監管與金融消費者保護，培育健康有序的金融發展環境。

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（責任編輯：周中舉）