自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)研究

【摘 要】 自然資源產(chǎn)權(quán)制度是《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的重要制度之一，也是構(gòu)建生態(tài)文明體制的重要內(nèi)容，建立與自然資源有關(guān)的各項(xiàng)制度以保障自然資源有效保護(hù)與利用是生態(tài)文明制度體系不能缺少的內(nèi)容。自然資源各項(xiàng)制度的建立基礎(chǔ)是自然資源所有權(quán)制度，自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)對(duì)制度建立具有重要影響。《憲法》與《物權(quán)法》作為不同性質(zhì)的法律都對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)做出了規(guī)定，這一現(xiàn)象導(dǎo)致自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。因此確定自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)成為建立自然資源制度的基石。

【關(guān)鍵詞】 自然資源 國(guó)家所有權(quán) 權(quán)利性質(zhì)

一、研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的必要性

《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定到2020年我國(guó)要構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。[1]自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為一項(xiàng)重要制度要求清晰界定全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體;明確各類自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)建設(shè)。但自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)界定不清晰不利于自然資源各項(xiàng)制度的構(gòu)建。

界定自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)關(guān)乎自然資源法律制度設(shè)計(jì)。所有權(quán)制度是構(gòu)建其他法律制度的重要基礎(chǔ)，不同的所有權(quán)法律性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致法律制度設(shè)計(jì)上的差異，并直接導(dǎo)致法律制度調(diào)整手段和保護(hù)目上的不同。具有公法性質(zhì)的法律制度主要表現(xiàn)國(guó)家對(duì)公共利益的保護(hù)只能，與私法性質(zhì)的法律制度相比更具有國(guó)家強(qiáng)制力，在法律主體地位不平等，主要為管理與被管理的關(guān)心;私法性質(zhì)的法律制度注重調(diào)整平等主體之間的財(cái)產(chǎn)與人身關(guān)系，強(qiáng)調(diào)意思自治，在不違反強(qiáng)行法規(guī)定的前提下實(shí)現(xiàn)利益最大化。因此，不同性質(zhì)的自然資源國(guó)家所有權(quán)直接導(dǎo)致自然資源法律制度設(shè)計(jì)上的差異，若強(qiáng)調(diào)自然資源國(guó)家所有權(quán)為公法性質(zhì)，那么自然資源法律制度將偏重于對(duì)自然資源的保護(hù);[2]若自然資源法律制度更多的關(guān)注實(shí)現(xiàn)自然資源資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，那么自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)具有私法性質(zhì)。

二、自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論和原因

1.自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論的原因

《憲法》和《物權(quán)法》都對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)歸屬做出規(guī)定，不同性質(zhì)的法律規(guī)范對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的歸屬作的規(guī)定是自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生爭(zhēng)議的主要原因。

《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有。”[3]第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”[4]根據(jù)《憲法》規(guī)定我國(guó)自然資源所有權(quán)主要存在兩種形式，即國(guó)家所有和集體所有，其中礦藏、水流、城市土地歸國(guó)家所有，森林、草原、荒地、山嶺可為國(guó)家所有或由法律規(guī)定屬于集體所有的可為集體所有。針對(duì)國(guó)家所有的自然資源法律做出不完全列舉，用“等自然資源”予以涵蓋;對(duì)集體所有的自然資源做出明確列舉。《物權(quán)法》第四十六條至第五十條也分別規(guī)定了國(guó)家對(duì)城市土地、野生動(dòng)植物資源、無(wú)線電頻譜資源和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源歸國(guó)家所有。由此在法律規(guī)定中形成了憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)與民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)，造成自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)分歧。

2.自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論與不足

自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)主要存在如下觀點(diǎn)：

（1）私權(quán)說(shuō)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)是私法權(quán)利。肖乾剛教授認(rèn)為自然資源所有權(quán)首先是通過(guò)一國(guó)憲法與民法進(jìn)行制度安排，這表明自然資源所有權(quán)制度與民法物權(quán)制度并無(wú)不同，既然自然資源所有權(quán)制度是民法物權(quán)制度的組成部分，那么民法中有關(guān)物權(quán)制度的理論在自然資源所有權(quán)的研究中也完全適用。[5]

該學(xué)說(shuō)將自然資源國(guó)家所有權(quán)簡(jiǎn)單歸為私法性質(zhì)的權(quán)利不具有合理性。從所有權(quán)的使用權(quán)能上看，自然資源國(guó)家所有權(quán)與物權(quán)法一般意義的所有權(quán)不同，物權(quán)主體可以直接行使自己對(duì)物的所有權(quán)，根據(jù)利益所需直接行使支配權(quán)，實(shí)現(xiàn)物之利益。然而國(guó)家實(shí)現(xiàn)自然資源利益必須通過(guò)行政許可的方式賦予其他主體相應(yīng)的權(quán)利才能實(shí)現(xiàn)，在行政許可的過(guò)程中需要考慮公共利益的需要，并非出于自身利益考慮。

（2）公權(quán)說(shuō)認(rèn)為自然資源國(guó)家所主要是國(guó)家用行政手段管理公共事務(wù)的體現(xiàn)，自然資源是人民生活與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的重要資源，自然資源代表著公共利益。國(guó)家出于公共權(quán)益的需要行使自然資源所有權(quán)，自然資源國(guó)家所有權(quán)并非處理平等主體財(cái)產(chǎn)關(guān)系、確立特定主體對(duì)特定物的直接支配為內(nèi)容，而是以行政許可的方式間接處理自然資源的利用問(wèn)題，保障公共利益實(shí)現(xiàn)。自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)屬性表明未經(jīng)行政許可，任何人不能使用自然資源，國(guó)家對(duì)自然資源享有壟斷的專權(quán)。《憲法》第九條關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的表述為“國(guó)家所有，即全民所有”單純強(qiáng)調(diào)自然資源的公權(quán)屬性，無(wú)法解決自然資源的利用問(wèn)題，不利于自然資源全民所有最終落實(shí)。自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)力說(shuō)存在不可取之處。

三、自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)分析

私權(quán)說(shuō)和公權(quán)說(shuō)在界定自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)方面各自都存在一定的局限性，這些局限性容易導(dǎo)致自然資源制度在構(gòu)建時(shí)產(chǎn)生缺陷，單純將自然資源國(guó)家所有權(quán)界定為公權(quán)性質(zhì)，以此建立的自然資源制度偏重對(duì)自然資源的保護(hù)，忽略自然資源使用權(quán)的實(shí)現(xiàn);將自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)界定為私權(quán)性質(zhì)，那么以此建立的自然資源相關(guān)制度則偏重實(shí)現(xiàn)資源效益，忽略自然資源保護(hù)。[6]自然資源國(guó)家所有權(quán)究竟為何種性質(zhì)，文章將從如下方面對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行分析。

1.法律視覺(jué)下的自然資源

關(guān)于自然資源的含義存在許多表述。環(huán)境學(xué)將自然資源描述為一切能為人類提供生存、發(fā)展和享受的自然物質(zhì)和自然條件，及其相互作用而形成的自然狀態(tài)和人工環(huán)境。[7]資源經(jīng)濟(jì)學(xué)將自然資源表述為由人類發(fā)現(xiàn)的在自然狀態(tài)中有用途和價(jià)值的物質(zhì)。[8]聯(lián)合國(guó)的文獻(xiàn)中認(rèn)為自然資源是人在自然環(huán)境中發(fā)現(xiàn)的各種成分，只要它能以任何方式為人提供福利都屬于自然資源。[9]那么受到法律制度調(diào)整的自然資源究竟應(yīng)該采用何種說(shuō)法才更符合法律的要求呢？

法律是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，其主要調(diào)整社會(huì)關(guān)系。那么法律調(diào)整的自然資源應(yīng)該納入人類社會(huì)的發(fā)展中討論，這些資源應(yīng)該能夠滿足人類社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)需求，能夠?yàn)槿藗兯玫馁Y源。國(guó)家與自然資源之間的關(guān)系比較特殊，國(guó)際法中認(rèn)為國(guó)家主要應(yīng)具備四個(gè)要素：定居的居民、確定的領(lǐng)土、政府、主權(quán)。自然資源是一國(guó)領(lǐng)土的重要組成部分，它依附于一國(guó)的領(lǐng)土之上，國(guó)家對(duì)本國(guó)的領(lǐng)土包括自然資源現(xiàn)有主權(quán)。因此法律賦予國(guó)家對(duì)自己領(lǐng)土之上的自然資源享有所有權(quán)，從這一角度看自然資源國(guó)家所有權(quán)具有公法的性質(zhì)。自然資源關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活，自然資源只有處于被利用的領(lǐng)域才能促進(jìn)國(guó)家或個(gè)人私權(quán)利益，此時(shí)自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)該納入私法領(lǐng)域賦予自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)屬性。從以上的分析看出，自然資源國(guó)家所有權(quán)應(yīng)該兼具公私屬質(zhì)。

2.憲法與民法自然資源國(guó)家所有權(quán)關(guān)系

（1）憲法上與民法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的界分

自然資源國(guó)家所有即全民所有的憲法表述容易讓人錯(cuò)誤的將憲法上的國(guó)家所有權(quán)等同于民法上的國(guó)家所有權(quán)看待，法學(xué)家羅爾夫·克尼佩爾認(rèn)為民法和憲法都規(guī)定了不同的所有權(quán)概念。[10]學(xué)者鮑爾也認(rèn)為憲法學(xué)者和民法學(xué)者對(duì)所有權(quán)的關(guān)注并不一致。憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)與民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)在權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利客體與權(quán)利行使等方面存在區(qū)別：

對(duì)利主體而言，我國(guó)憲法第九條規(guī)定國(guó)家所有即全民所有，也就是說(shuō)我國(guó)由國(guó)家享有所有權(quán)的自然資源其實(shí)際的主體為全體人民，主權(quán)國(guó)家行使憲法中規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)需要體現(xiàn)全體人民的意志，憲法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體范圍比民法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的范圍更廣，并且具有主權(quán)性質(zhì)。[11]然而民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)主體主要立足于民事法律關(guān)系中，國(guó)家作為民事主體由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，并且受民法調(diào)整。

對(duì)權(quán)利客體而言，憲法上國(guó)家所有權(quán)客體的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私權(quán)性質(zhì)的權(quán)利客體。迪特爾·施瓦布認(rèn)為憲法上所有權(quán)概念包括所有私法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。憲法所有權(quán)除了保護(hù)民法上的所有權(quán)以外還保護(hù)債權(quán)之類的其他權(quán)利。民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)客體直接指向某類自然資源，并以自然資源所有權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建私法制度。

對(duì)權(quán)利內(nèi)容而言，憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)主要側(cè)重于對(duì)公共利益的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)全民所有的自然資源并提供相應(yīng)的制度保障，憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)在于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，主要體現(xiàn)保護(hù)職能。民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)側(cè)重于自然資源的支配與利用，通過(guò)確定民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值。

權(quán)利行使方式不同，憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)是國(guó)家基于全體人民的意志而設(shè)立的，行使憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)時(shí)應(yīng)將保護(hù)權(quán)利人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)自然資源的生態(tài)價(jià)值為目標(biāo)。民法上的自然資源所有權(quán)涉及自然資源的具體利用，實(shí)現(xiàn)自然資源充分利用，為人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源保障。

（2）憲法上與民法上自然資源國(guó)家所有權(quán)的聯(lián)系

憲法規(guī)定我國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和群眾集體所有制。自然資源作為重要的生產(chǎn)資料由國(guó)家和集體享有所有權(quán)。憲法第九條也規(guī)定自然資源國(guó)家所有即全民所有。全民所有是人民民主專政的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的重要內(nèi)容，“全民所有”不是法律概念，而是政治或經(jīng)濟(jì)意義上的概念。實(shí)現(xiàn)政治或經(jīng)濟(jì)上的全民所有需要法律制度給予保障，即立法者需要將政治或經(jīng)濟(jì)上的全民所有轉(zhuǎn)化為法律中的國(guó)家所有權(quán)，才能成為政治制度與經(jīng)濟(jì)制度提供強(qiáng)有力的保障。憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)是全民所在法律中的重要體現(xiàn)，其中國(guó)家是主權(quán)意義上的，其主要運(yùn)用國(guó)家手段保護(hù)自然資源，維護(hù)公共利益，也為全民所有的自然資源提供制度保障。

憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)與民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)不是完全分離的，兩者之間相互聯(lián)系，不可分離。國(guó)家發(fā)展離不開(kāi)資源利用，但這往往伴隨著環(huán)境污染與資源浪費(fèi)，導(dǎo)致國(guó)家若要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就要面對(duì)環(huán)境危機(jī)的困局。依照自然資源國(guó)家所有權(quán)公私性質(zhì)設(shè)立的自然資源法律制度，能夠從法律制度層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源利用之間的關(guān)系。國(guó)家對(duì)自然資源享有所有權(quán)是全民利益在法律中的體現(xiàn)，在憲法中國(guó)家主要從宏觀層面行使所有權(quán)，在體現(xiàn)全民意志，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)環(huán)境促進(jìn)資源合理高效利用的前提下，運(yùn)用國(guó)家手段保護(hù)自然資源。同時(shí)憲法作為根本大法是其他部門法產(chǎn)生的基礎(chǔ)，其他部門法的設(shè)立需要體現(xiàn)憲法精神，是憲法精神的具體實(shí)現(xiàn)。民法中的自然資源國(guó)家所有權(quán)將憲法上抽象的國(guó)家所有權(quán)涵蓋的內(nèi)容細(xì)化，重點(diǎn)關(guān)注自然資源利用和支配問(wèn)題。自然資源國(guó)家所有權(quán)的公法屬性與私法屬性是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，即憲法維護(hù)全民意志，防止自然資源公共利益受到侵犯（具體表現(xiàn)為在自然資源管理中保護(hù)環(huán)境為首要），民法層面的自然資源國(guó)家所有權(quán)是落實(shí)自然資源價(jià)值，發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平的需要，也是適應(yīng)我國(guó)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的需要。只有認(rèn)識(shí)到自然資源國(guó)家所有權(quán)的公私屬性，才能促進(jìn)自然資源合理利用，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、總結(jié)

自然資源國(guó)家所有權(quán)兼具公權(quán)與私權(quán)的性質(zhì)。自然資源本身具有生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在既要保護(hù)環(huán)境又要發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到法律制度是由各個(gè)部門法相互結(jié)合的整體，在界定自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)時(shí)應(yīng)該從法律制度整體出發(fā)，不能分別看待。承認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)的雙重屬性是環(huán)境保護(hù)與發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的需要。

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作者簡(jiǎn)介：呂洋? 女 1991年9月 籍貫河北衡水 昆明理工大學(xué)法學(xué)院碩士研究生 方向：環(huán)境與資源保護(hù)法