從行政法角度論述精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)狀況研究

呂婷婷 吳瑤 蔣小倩

摘 要：精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)上是主要由政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政活動(dòng)，與傳統(tǒng)的行政活動(dòng)相比，精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程，所以對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行行政法規(guī)制是困難的，本文將從行政法角度對(duì)涼務(wù)鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧落實(shí)狀況進(jìn)行分析，對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的行政法規(guī)制提出一些建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；行政法；行政主體

一、行政主體實(shí)施行政行為過(guò)程存在的問(wèn)題

（一）地方行政機(jī)關(guān)工作人員在工作中仍存在不嚴(yán)不實(shí)不精準(zhǔn)問(wèn)題

小組走訪調(diào)研各村，通過(guò)對(duì)貧困戶和幫扶干部的詢問(wèn)中發(fā)現(xiàn)仍存在幫扶過(guò)程中不作為，幫扶工作流于形式，上級(jí)政府監(jiān)督不嚴(yán)，部分干部對(duì)其幫扶工作內(nèi)容的介紹和扶貧手冊(cè)上的工作記錄與被幫扶對(duì)象所言不一致。如2016年扶貧手冊(cè)填寫(xiě)不規(guī)范、不認(rèn)真，存在無(wú)貧困戶照片、幫扶記錄少、信息記錄與現(xiàn)實(shí)不符。如涼務(wù)鄉(xiāng)關(guān)東村1組魏群致貧原因填寫(xiě)不準(zhǔn)確，將家庭成員因病、因殘致貧填寫(xiě)為缺資金。涼霧鄉(xiāng)關(guān)東村8組田庚秀奶奶家有彩電，記錄檔案上沒(méi)有記載。

從客觀事實(shí)上看，地方政府工作人員工作繁重，進(jìn)準(zhǔn)扶貧工作量大、任務(wù)重、時(shí)間緊，實(shí)行“一對(duì)一”的幫扶模式無(wú)疑加重地方政府工作人員的工作任務(wù)，盡管該地貧困戶均被幫扶，但幫扶質(zhì)量大大下降，部分干部在精準(zhǔn)幫扶上僅僅體現(xiàn)于物質(zhì)幫扶，流于形式。采訪過(guò)程中，部分貧困戶表示并沒(méi)有獲得很大的幫助，生活狀況改變不大。被幫扶貧困戶思想觀念落后，內(nèi)生動(dòng)力不足等問(wèn)題仍然存在，對(duì)于個(gè)別“等靠要”的貧困戶僅進(jìn)行簡(jiǎn)單的宣傳教育，成效不大，沒(méi)有相應(yīng)有效的解決措施，從實(shí)質(zhì)上來(lái)看部分貧困戶根本無(wú)法徹底脫貧，導(dǎo)致“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象大量存在。

從法律的角度分析，精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行規(guī)范性不足程序存在瑕疵是影響精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)工作開(kāi)展的重要原因。《湖北省扶貧條例》以及《湖北省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》都為精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展提供了法律依據(jù)，但在法律層面的規(guī)定卻模糊不清，執(zhí)法的政策依賴性又強(qiáng)，加之現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧工作采取的是多方管理的機(jī)制，導(dǎo)致了各地區(qū)在具體的扶貧實(shí)踐中有執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公的現(xiàn)象存在。從行政法角度看，對(duì)行政主體實(shí)施具體的行政行為法律沒(méi)有明確的規(guī)定，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》第29條規(guī)定，作為精準(zhǔn)扶貧第一責(zé)任人的書(shū)記和縣長(zhǎng)要履行進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等職責(zé)，然而，他們以何種方式和程序來(lái)推進(jìn)和履行這些職責(zé)，該決定并沒(méi)有規(guī)定。由于對(duì)行政主體如何開(kāi)展行政行為沒(méi)有具體規(guī)定，容易導(dǎo)致權(quán)利的濫用。

（二）幫扶方式單一，產(chǎn)業(yè)幫扶發(fā)展緩慢。涼霧鄉(xiāng)“水中碧螺春”莼菜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入停滯，由于國(guó)際政治關(guān)系的變化導(dǎo)致莼菜出口產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭減緩。涼霧鄉(xiāng)莼菜產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展滯緩，下設(shè)的貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，進(jìn)展緩慢。有的貧困村雖然已發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)，也僅處于起步階段，特色效益尚未凸顯，帶動(dòng)長(zhǎng)效致富的能力不強(qiáng)。缺乏立足于村情和貧困戶的實(shí)際需要進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)查從而發(fā)展產(chǎn)業(yè)的幫扶工作，因地制宜和針對(duì)性不強(qiáng)，而且在技術(shù)幫扶，人員培訓(xùn)等方面缺乏有效支持，導(dǎo)致貧困戶積極性不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)幫扶成效不大。

二、保障措施及建議

（一）從法律層面強(qiáng)化行政主體責(zé)任追究制度

應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范嚴(yán)格的扶貧工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制，要按照回避原則引入第三方進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)加大扶貧開(kāi)發(fā)工作監(jiān)督力度，確保扶貧開(kāi)發(fā)工作公平公正。

加強(qiáng)對(duì)扶貧干部有效落實(shí)精準(zhǔn)幫扶工作的引導(dǎo)和監(jiān)督，在提高扶貧工作人員的思想，調(diào)動(dòng)其自主積極性的同時(shí)，也要積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善信息公開(kāi)制度。嚴(yán)格遵照《中華人民共和國(guó)行政許可法》，《湖北省信息公開(kāi)規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，保障公民在扶貧工作中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從根本上解決民族地區(qū)地方政府工作人不作為情況，關(guān)鍵是提供法制保障，在法制保障的前提是強(qiáng)化對(duì)扶貧主體責(zé)任的責(zé)任追究制度，不斷完善行政主體責(zé)任追究制度.需要通過(guò)法律的形式 規(guī)范決策者和辦事者的行為.特別是要將扶貧資金作為一條“高壓線”，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制，促進(jìn)工作人員勤政廉政。

從法律層面上完善對(duì)行政主體責(zé)任的追究制度，杜絕假幫扶，走過(guò)場(chǎng)等現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)濫用職權(quán)，玩忽職守的工作人員問(wèn)責(zé)到底，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制度，追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任，以督促國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員積極履行義務(wù)，防止濫用權(quán)力。

（二）細(xì)化法律內(nèi)容，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

創(chuàng)新成產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，提高產(chǎn)業(yè)扶貧作用。因地制宜，結(jié)合涼霧鄉(xiāng)山林資源和旅游資源，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣瑒?chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。推進(jìn)貧困村生產(chǎn)要素聚集，釋放生產(chǎn)要素的整體效應(yīng)。在法律層面上，制定鼓勵(lì)民宿、莼菜產(chǎn)業(yè)、中藥種植等的配套獎(jiǎng)勵(lì)扶持措施，完善《湖北省農(nóng)村扶貧條例》，細(xì)化法律條文內(nèi)容，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困戶脫貧發(fā)展的有力保障，從而調(diào)動(dòng)貧困戶脫貧幫扶的積極性、主動(dòng)性。當(dāng)公民的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，行政主體應(yīng)積極進(jìn)行行政救濟(jì)，保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵害，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、文化、生態(tài)建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，改善貧困地區(qū)人民生活水平，實(shí)現(xiàn)湖北省攻堅(jiān)計(jì)劃。

（三）規(guī)制行政權(quán)力

行政法需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的公共行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，對(duì)行政主體的行為提出明確的科學(xué)的步驟、方式、時(shí)限和順序，可以避免行政主體行為的隨意和不透明性，有利于提高精準(zhǔn)扶貧工作效率和公平性。具體可以將公共行政權(quán)力進(jìn)行模式化，例如行使檢查類(lèi)行政權(quán)，對(duì)貧困戶狀況的調(diào)查、對(duì)扶貧資金利用的檢查，形式指導(dǎo)類(lèi)行政權(quán)，根據(jù)貧困戶實(shí)際狀況或貧困村的具體狀態(tài)，對(duì)貧困戶進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，因地制宜地發(fā)展產(chǎn)業(yè)等，行使規(guī)劃類(lèi)行政權(quán)，制定易地搬遷，危房改造計(jì)劃，行使給付類(lèi)行政權(quán)，完善醫(yī)療保障、教育保障。

三、法律對(duì)行政主體實(shí)施行政行為保障力度不夠

通過(guò)對(duì)涼霧鄉(xiāng)政府工作人員的采訪，該工作人員表明會(huì)因?yàn)橘Y金不足而耽誤幫貧困村修路的進(jìn)程，而又急于達(dá)到上級(jí)下發(fā)的任務(wù)指標(biāo)，單位會(huì)要求有關(guān)系的工作人員與開(kāi)發(fā)商溝通，把本來(lái)不屬于本職工作范圍的擔(dān)子強(qiáng)加給了工作人員，常常使他們苦不堪言。總之，每當(dāng)有精準(zhǔn)扶貧任務(wù)資金短缺，而一時(shí)又等不到國(guó)家下發(fā)的補(bǔ)償資金，他們會(huì)不遺余力地從其他方面尋求資金的援助。目前國(guó)家并沒(méi)有對(duì)于行政主體獲得與扶貧任務(wù)相匹配的資金保障做出統(tǒng)一的法律規(guī)定。《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》則作出了原則性規(guī)定，中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類(lèi)涉及民生的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。這樣一來(lái)擴(kuò)寬了行政主體的裁量權(quán)，還會(huì)導(dǎo)致行政主體權(quán)利的濫用或誤用的現(xiàn)象的出現(xiàn)。

四、保障措施及建議

可以將《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中的原則性規(guī)定上升為法律、法規(guī)或行政規(guī)章。行政法可以對(duì)行政主體是否具有獲得資金保障的資格、怎樣運(yùn)用資金、如何補(bǔ)充與更新資金等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。其次是要加強(qiáng)對(duì)資金運(yùn)用的監(jiān)管力度，豐富監(jiān)管方法，行政法要規(guī)定多重的監(jiān)管和督查機(jī)制。例如，要對(duì)貧困戶權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)地方行政機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員進(jìn)行抽查性監(jiān)督，省政府可以派駐工作人員進(jìn)入縣、鄉(xiāng)和村進(jìn)行日常監(jiān)督。除此之外，可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)職監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，形成監(jiān)管者與管理者同一體。資金保障是精準(zhǔn)扶貧公共行政權(quán)的支撐，有了具體合適的法律規(guī)制，才能保障行政主體獲得的資金保障與精準(zhǔn)扶貧任務(wù)相匹配，避免出現(xiàn)權(quán)利的濫用。

五、結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧，脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，加快和完善扶貧，脫貧的法律體系是扶貧開(kāi)發(fā)保障體系是建設(shè)的首要任務(wù)， 也是扶貧開(kāi)發(fā)保障體系建設(shè)的法律保證。健全相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化法律條文內(nèi)容，監(jiān)督行政主體落實(shí)職責(zé)，鼓勵(lì)公民進(jìn)行監(jiān)督，杜絕虛假幫扶，確保2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，解決區(qū)域性脫貧，為少數(shù)民族地區(qū)脫貧提供借鑒，決勝全面建成小康社會(huì)。

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作者簡(jiǎn)介：呂婷婷，女，1998年1月6日，黑龍江省哈爾濱市，西南民族大學(xué)，行政法；吳瑤，女，1996年12月5日，貴州省銅仁市，西南民族大學(xué)，行政法；蔣小倩，女，1997年10月28日，湖北省恩施州利川市，西南民族大學(xué)，行政法?

項(xiàng)目名稱(chēng)：民族地區(qū)落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)效研究——以湖北恩施土家族苗族自治州利川市為例，項(xiàng)目編號(hào)：201810656086