破解網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全運(yùn)動(dòng)式治理困境：基于網(wǎng)格化管理視角

袁君翱 施宜欣 劉師常 閔萌萌 錢潔

摘 要 近年來，網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題日益嚴(yán)重，而政府監(jiān)管卻陷入了一種運(yùn)動(dòng)式治理的困境。本文首先指出網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)，其次關(guān)注運(yùn)動(dòng)式治理的弊端并從供給和需求角度分析其被頻繁使用的原因，最后進(jìn)一步探討了網(wǎng)格化管理在網(wǎng)絡(luò)食品安全優(yōu)化監(jiān)管中的實(shí)操和運(yùn)用，以期為網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管改革提供有價(jià)值的思路。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)絡(luò)訂餐 食品安全 網(wǎng)格化管理 運(yùn)動(dòng)式治理

基金項(xiàng)目：南京工業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目“基于網(wǎng)格化治理的餐飲外賣市場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2018102 91040Z），主持人：劉師常。

作者簡(jiǎn)介：袁君翱、施宜欣、劉師常、閔萌萌，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)本科生；錢潔，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科生。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.080

一、研究背景與問題的提出

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展和人們生活觀念的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)正在不斷地蓬勃發(fā)展，但也衍生出一系列的食品安全問題。對(duì)此，政府相關(guān)部門經(jīng)常采用運(yùn)動(dòng)式治理的手段，在短時(shí)期內(nèi)實(shí)施大規(guī)模的食品安全專項(xiàng)整治對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)進(jìn)行集中整頓，但因其是一種臨時(shí)性、補(bǔ)救性的監(jiān)管方式而陷入治理困境，造成各種違法行為屢禁不止的狀況。如何實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、可持續(xù)的有效監(jiān)管，成為當(dāng)前政府面臨的重要問題。

針對(duì)如何改善外賣市場(chǎng)監(jiān)管模式，有學(xué)者指出應(yīng)重塑當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管理念，更多運(yùn)用飛行檢查、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息披露等監(jiān)管工具以及借助大數(shù)據(jù)技術(shù)打造科學(xué)精準(zhǔn)有效的治理模式；而筆者經(jīng)研究認(rèn)為，精細(xì)化、科學(xué)化的網(wǎng)格化監(jiān)管模式對(duì)外賣市場(chǎng)的優(yōu)化監(jiān)管具有更多的啟發(fā)價(jià)值。因此，本文的研究問題聚焦于當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)訂餐運(yùn)動(dòng)式治理存在的不足及其頻繁使用的原因和基于網(wǎng)格化管理視角如何切實(shí)提高對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)的食品安全監(jiān)管水平三個(gè)方面。

二、網(wǎng)格化管理優(yōu)勢(shì)研究

網(wǎng)格化管理借用了空間網(wǎng)格的思想，將管理對(duì)象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使各個(gè)網(wǎng)格單元之間能有效地進(jìn)行信息交流、透明地共享系統(tǒng)的各種資源，形成一種可持續(xù)、高參與、強(qiáng)協(xié)同的新型治理機(jī)制，主要有三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)。第一，網(wǎng)格化管理?yè)碛芯?xì)化、程序化、科學(xué)化的管理方式。首先，運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，將管轄區(qū)域分成若干個(gè)清晰明確的網(wǎng)格管理區(qū)域，集中調(diào)查登記各個(gè)網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)所有相關(guān)的管理對(duì)象，避免管理中的“死角”和“盲點(diǎn)”；其次，組建專門的網(wǎng)格化管理隊(duì)伍提供配套服務(wù)，通過建立常態(tài)化、持續(xù)化的日常檢查機(jī)制來發(fā)現(xiàn)問題、處置問題；此外，將執(zhí)法和治理的作用機(jī)制予以制度化和程序化運(yùn)行，建立權(quán)責(zé)分明的分工體系，明確條塊各自的職責(zé)范圍，一旦治理事項(xiàng)被采集和識(shí)別，治理過程將進(jìn)入預(yù)先設(shè)計(jì)好的任務(wù)指派系統(tǒng)，需要哪個(gè)部門去完成、通過什么樣的方式完成、執(zhí)行結(jié)果的反饋，都處于制度化、程序化的處置之中。第二，網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)、市場(chǎng)力量保持良好的協(xié)同關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元合作治理格局。網(wǎng)格化管理首先重視與居村自治的銜接，廣泛吸納離退休干部、志愿者等力量加入網(wǎng)格化管理隊(duì)伍，形成自我巡查、自我管理的聯(lián)勤機(jī)制；其次依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立網(wǎng)格化管理服務(wù)辦事平臺(tái)，通過網(wǎng)上平臺(tái)直接將民眾的問題反映到對(duì)應(yīng)的部門，從而拓寬公眾參與渠道；并且重視對(duì)社會(huì)組織、私人機(jī)構(gòu)的培育和扶持，增強(qiáng)其自我成長(zhǎng)和服務(wù)社會(huì)的能力，將社會(huì)組織的活動(dòng)信息和服務(wù)事項(xiàng)納入網(wǎng)格化信息服務(wù)辦事平臺(tái)，充分發(fā)揮他們?cè)跒槊穹?wù)、化解社會(huì)矛盾和豐富居民生活等方面的功能。第三，網(wǎng)格化管理追求一種全過程管理，不但要求強(qiáng)化事后處置能力，而且強(qiáng)調(diào)一種主動(dòng)性的源頭治理，即在出現(xiàn)問題的臨界點(diǎn)之前就發(fā)現(xiàn)問題，通過事先制定的糾偏措施將問題解決在萌芽狀態(tài)，不至于堆積成山而積重難返，以確保目標(biāo)與結(jié)果相一致。

三、網(wǎng)絡(luò)訂餐運(yùn)動(dòng)式治理困境探究

研究發(fā)現(xiàn)，各地政府相關(guān)部門經(jīng)常會(huì)采用“運(yùn)動(dòng)式治理”的方式來整治網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)，即通過對(duì)商家開展大規(guī)模的專項(xiàng)整治活動(dòng)，在短時(shí)期內(nèi)集中打擊違法行為，及時(shí)下線一大批網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)中無證無照、證照不全、假證套證的商家店鋪，迅速恢復(fù)被破壞的市場(chǎng)秩序。雖然其通過大規(guī)模動(dòng)員具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)，但也陷入了一種治理困境。第一，運(yùn)動(dòng)式治理的周期性和暫時(shí)性導(dǎo)致政府無法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化的監(jiān)管效果。當(dāng)政府相關(guān)部門發(fā)動(dòng)和開展網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全專項(xiàng)治理時(shí)，一些違法經(jīng)營(yíng)主體迫于威懾而暫時(shí)循規(guī)蹈矩；但由于政府缺乏對(duì)長(zhǎng)效治理機(jī)制的建設(shè)致使違法者產(chǎn)生了本不應(yīng)有的僥幸心理，一旦政府相關(guān)部門放松監(jiān)管，違法投機(jī)經(jīng)營(yíng)行為很快又死灰復(fù)燃，接著相關(guān)部門不得不再次開展整治行動(dòng)，這便形成了一種“運(yùn)動(dòng)—見效—反彈—再運(yùn)動(dòng)—再反彈”的惡性循環(huán)。第二，在運(yùn)動(dòng)式治理的執(zhí)法過程中基層政府會(huì)為追求效率而破壞程序合法性，造成“執(zhí)法卻犯法”的現(xiàn)象，有時(shí)未經(jīng)事先調(diào)查取證就對(duì)商家予以查封，甚至采取暴力執(zhí)法的手段，嚴(yán)重了損害經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)益，與依法治國(guó)的理念相背離。第三，運(yùn)動(dòng)式治理是一種被動(dòng)的事后補(bǔ)救和滅火式執(zhí)法方式。雖然運(yùn)動(dòng)式治理效率顯著、回應(yīng)性強(qiáng)，短期內(nèi)能實(shí)現(xiàn)效用的最大化，但是如果政府相關(guān)部門形成對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴而忽視主動(dòng)的事前源頭治理和有效的事中跟蹤監(jiān)管，那么不僅會(huì)有“懶政”之嫌，同時(shí)也不利于切實(shí)保障網(wǎng)絡(luò)訂餐的食品質(zhì)量與安全。

四、運(yùn)動(dòng)式治理頻繁使用的原因分析

盡管運(yùn)動(dòng)式治理因其機(jī)能障礙飽受詬病，卻仍被政府相關(guān)部門頻繁使用，成為國(guó)家治理制度和治理邏輯中的重要組成部分。針對(duì)這一現(xiàn)象，下文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)中供給和需求的角度，具體分析其存在的深層原因。

食品安全在長(zhǎng)期以來一直是關(guān)乎公民生命健康、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要民生問題。隨著網(wǎng)絡(luò)訂餐用戶的日益增多，層出不窮的食品安全問題已引起廣泛關(guān)注，關(guān)于外賣質(zhì)量問題的新聞屢見報(bào)端。從需求側(cè)來看，政府上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)需要及時(shí)回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和民眾呼聲，加強(qiáng)和鞏固自身的政治合法性，而下級(jí)行政官僚則需要完成上級(jí)布置的各項(xiàng)考核任務(wù)，取得良好的政績(jī)以實(shí)現(xiàn)晉升。但是，常規(guī)監(jiān)管供給的相對(duì)低效滯后，卻造成了供需的非均衡狀態(tài)。一方面，政府監(jiān)管資源供給存在不足，無論基層監(jiān)管部門人員配備還是經(jīng)費(fèi)配備，都十分有限，而外賣商家數(shù)量龐大，且大多規(guī)模小、分布散，政府僅依靠常規(guī)的監(jiān)管模式往往疲于應(yīng)付，且政府部門間的互相推諉更加造成了組織內(nèi)耗和效率損失。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)第三方平臺(tái)自主監(jiān)管供給不足，雖然相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定了第三方平臺(tái)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全所應(yīng)承擔(dān)的審查義務(wù)，但由于第三方平臺(tái)為更大程度地吸引商家入駐以增加客源，普遍只對(duì)商家進(jìn)行形式而非實(shí)質(zhì)的審查，這就導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方交易平臺(tái)的監(jiān)管流于形式。

在這種常規(guī)供給有限而實(shí)際需求過剩的情況下，作為非常規(guī)監(jiān)管工具的運(yùn)動(dòng)式治理卻能夠打破傳統(tǒng)的解決模式和官僚體制，在短時(shí)期內(nèi)集中較多的人力、物力、財(cái)力以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全問題的重點(diǎn)突破，最大限度地打擊各種違法犯罪行為，迅速恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)訂餐市場(chǎng)的秩序，整個(gè)過程聲勢(shì)浩大，引起社會(huì)各界的高度關(guān)注和贊揚(yáng)，極大地滿足了上級(jí)的合法性需求和下級(jí)的績(jī)效需求。久而久之，運(yùn)動(dòng)式治理便成為政府屢試不爽的實(shí)現(xiàn)監(jiān)管供需平衡的暫時(shí)性工具。

五、基于網(wǎng)格化管理視角的監(jiān)管對(duì)策

通過上文對(duì)網(wǎng)格化管理方式和當(dāng)今運(yùn)動(dòng)式治理方式的分析，我們可以看出網(wǎng)格化管理模式較之于運(yùn)動(dòng)式治理具有明顯的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，網(wǎng)格化管理實(shí)現(xiàn)的是可持續(xù)化、常態(tài)化的監(jiān)管而非運(yùn)動(dòng)式治理臨時(shí)性、應(yīng)急性的監(jiān)管；第二，網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)的是事前、事中、事后全過程監(jiān)管，而運(yùn)動(dòng)式治理是一種事后補(bǔ)救式的監(jiān)管；第三，網(wǎng)格化管理比運(yùn)動(dòng)式治理更注重一種社會(huì)參與的開放式執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)和市場(chǎng)的有效配合。我們認(rèn)為，網(wǎng)格化管理對(duì)于破除現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管困境具有巨大的優(yōu)勢(shì)，下面將從網(wǎng)格化管理的視角提出幾點(diǎn)對(duì)策：

（一）劃定網(wǎng)格區(qū)域，建立監(jiān)管隊(duì)伍

政府需科學(xué)劃定網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全監(jiān)管網(wǎng)格，對(duì)網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體實(shí)行全覆蓋式監(jiān)管。可就特定城市網(wǎng)絡(luò)訂餐行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)在原先行政區(qū)域的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任分配，或根據(jù)地區(qū)食品安全問題的嚴(yán)重程度而重點(diǎn)設(shè)置監(jiān)管區(qū)域、分級(jí)管控。

建立專業(yè)化的食品安全網(wǎng)格化監(jiān)管隊(duì)伍，根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)部具體情況配備一定的網(wǎng)格人員，網(wǎng)格負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局人員組成，負(fù)責(zé)整個(gè)網(wǎng)格食品安全監(jiān)管工作，網(wǎng)格監(jiān)管員由網(wǎng)格涉及的基層社區(qū)干部組成，配合負(fù)責(zé)人完成網(wǎng)格日常監(jiān)督檢查核實(shí)工作，并擴(kuò)大網(wǎng)格監(jiān)管參與主體，積極鼓勵(lì)在校大學(xué)生、退休干部、社區(qū)居民及社會(huì)組織等各類社會(huì)力量參與。

（二）弱化運(yùn)動(dòng)式治理，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效監(jiān)管

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往的短視選擇，逐步減少發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理的頻率和次數(shù)，改為具有可持續(xù)性的常態(tài)化治理，將原先運(yùn)動(dòng)式治理的監(jiān)管任務(wù)更多地融入到年度季度工作計(jì)劃等常規(guī)性工作模塊中，從而形成一個(gè)常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制。

同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全問題發(fā)展全過程的覆蓋監(jiān)控和跟蹤處置，網(wǎng)格執(zhí)法隊(duì)伍可在事前、事中、事后三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別采取不同的監(jiān)管手段，在事前強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全問題的發(fā)現(xiàn)和預(yù)警；事中強(qiáng)調(diào)對(duì)問題的跟蹤處置，并及時(shí)對(duì)外界進(jìn)行信息披露；事后強(qiáng)調(diào)各界對(duì)問題處理結(jié)果的評(píng)價(jià)與反饋結(jié)果，對(duì)處理效果不佳的案件啟動(dòng)相應(yīng)的追溯程序。

（三）運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管

運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管系統(tǒng)，將網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)的餐飲商家全部納入監(jiān)管范圍，通過定期對(duì)各大平臺(tái)上餐廳的證照信息、交易信息等數(shù)據(jù)進(jìn)行搜索采集，再依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，精確提供餐飲風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、餐飲態(tài)勢(shì)分析等有關(guān)信息，為網(wǎng)格監(jiān)管工作提供支持。

根據(jù)商家的依法經(jīng)營(yíng)記錄、投訴記錄等綜合評(píng)估，可將商家劃分為不同的監(jiān)管層級(jí)，實(shí)行差異化監(jiān)管。對(duì)于記錄良好的商家，確定為較高等級(jí)，商家所在網(wǎng)格管理人員可適當(dāng)放松監(jiān)管強(qiáng)度，對(duì)于存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)記錄、食品安全事故、投訴記錄等情況的商家，根據(jù)具體情況降低其等級(jí)，著重加強(qiáng)監(jiān)管力度。同時(shí)依據(jù)商家等級(jí)不同，在相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)措施與懲處手段上予以區(qū)分，提升商家自律水平。

（四）加強(qiáng)政企合作，引導(dǎo)協(xié)同治理

引導(dǎo)第三方平臺(tái)將網(wǎng)格化監(jiān)管信息納入商戶的評(píng)價(jià)體系中去，為消費(fèi)者提供網(wǎng)絡(luò)餐飲商戶按照食品安全指標(biāo)由高至低的搜索排名，促進(jìn)入網(wǎng)餐飲商戶規(guī)范自律，提升自身食品安全水平。

探索網(wǎng)格員入駐網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺(tái)制度，打通政府部門與消費(fèi)者溝通渠道，消費(fèi)者若遇到食品問題可以直接在線向網(wǎng)格員投訴，網(wǎng)格員采取相應(yīng)手段處置后回應(yīng)消費(fèi)者，整個(gè)過程應(yīng)透明公開及時(shí)有效。

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)訂餐第三方平臺(tái)，在強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管義務(wù)與責(zé)任的同時(shí)，可加強(qiáng)正向激勵(lì)措施如對(duì)對(duì)主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的第三方平臺(tái)給予資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、公開表?yè)P(yáng)等措施，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)參與監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

[1]顏海娜、于靜.網(wǎng)絡(luò)訂餐食品安全“運(yùn)動(dòng)式”治理困境探究——一個(gè)新制度主義的分析框架.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào).2018（3）.

[2]葉敏.從運(yùn)動(dòng)式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執(zhí)法體制變革與機(jī)制創(chuàng)新.行政論壇.2017（5）.

[3]劉鵬.運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管與監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)： 基于對(duì)食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)的案例研究.中國(guó)行政管理.2015（12）.

[4]黨昭昭.“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下食品安全監(jiān)管問題研究——以武漢高校外賣訂餐為例.法制與社會(huì).2017（7）.

[5]竺乾威.公共服務(wù)的流程再造： 從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”.公共行政評(píng)論.2012（2）.