食品安全社會共治中行業協會的法律地位及制度建構

陳夢婷 黃超

摘 要 食品行業協會是我國食品安全社會共治的重要主體，食品行業協會的培育與發展能夠推動政府部門食品安全監管模式轉變，彌補市場信息不對稱的缺陷并防止政府權力異化。目前，我國食品行業協會的作用機制沒有真正形成，政府、行業協會、企業以及消費者之間的關系尚未理順，制約著行業協會的價值實現。因此，本文認為有必要立法明確食品行業協會的日常監管職責，通過制度建構，將政府的一部分權力委托授權給行業協會，充分激發食品行業協會的對食品安全的監管積極性。

關鍵詞 食品安全 社會共治 行業協會

作者簡介：陳夢婷，華東理工大學法學院法學碩士，研究方向：經濟法；黃超，浙江大學光華法學院碩士研究生，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.061

2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》將食品安全社會共治作為一項重要原則加以明確。食品安全社會共治是充分利用所有社會實體的力量參與食品安全治理，克服單一政府監管模式的弊端，其核心要義為“社會協同”與“公眾參與”。社會共治的主體包括企業、政府與第三方監管力量，行業協會則是第三方監管力量中的重要一環。本文以行業協會為研究對象，分析其在食品安全治理中的地位和作用，對相關法律制度的構建進行研究，以期為我國食品安全治理工作提供理論指導。

一、食品安全社會共治中行業協會的法律地位與作用

食品行業協會是我國食品安全社會共治的重要主體。所謂行業協會是指，在同一領域具有共同利益的公司或企業聯合組成的組織，通過分享信息、交流建議實現互相保護，并共同建立和維護本行業內通用的規定或標準。①在我國，行業協會從性質上說屬于社會團體范疇。在食品安全領域，行業協會是指從事食品行業的市場主體為維護自身和行業利益而依法組成的具有獨立的法人資格的社會組織，其具有充分的自治性和互益性，能夠在食品安全社會共治中發揮重要作用。

行業協會是市民社會進行自我管理的重要形式。從經濟效益的角度看，行業協會的創立有效減少了交易成本，為市場主體的發展提供便利。從社會治理的角度看，行業協會彌補了政府與市場同時失靈時在治理層面上的主體空缺，為食品安全社會共治提供又一層保障。雖然食品行業協會的職能在我國新修訂的《食品安全法》第九條中進行了表述，但在制度層面上仍未予以細化和落實，在實踐層面上也未起到有效的現實作用。根據對一些上海中小食品企業的調查發現，企業認為行業協會的作用非常有限，僅為收取會費及組織一些會議，在某種程度上反而成為企業的負擔。這種現象的產生，反映出市場主體對行業協會的定位存在較大偏差。是以，正確認識食品行業協會在食品安全社會共治中的地位和作用顯得尤為必要。

行業協會作為第三方監管力量具有重要的作用，是食品安全社會共治必不可少的主體之一。一方面，它通過協助政府監管食品安全，緩解政府監管壓力，從而化解政府資源有限性與食品安全復雜性之間的矛盾；另一方面，它通過自覺地進行行業管理，解決企業間利益沖突，實現行業健康發展。具體來說，行業協會在食品安全社會共治中的作用表現在以下幾個方面：

一是食品行業協會有助于推動政府部門食品安全監管模式的轉變。在食品安全領域，正確處理政府、市場以及社會三者之間的關系，關鍵在于明確政府權力與市場調節的界限，充分發揮市場的自我調節作用。同時，加強社會監督，引導公眾、媒體，培育第三方主體參與食品監管，發揮行業協會的自我監督管理作用。因此，實現食品安全社會共治的根本途徑是，調整政府在保障和監督管理食品安全方面的職能，通過職能轉變促進在食品治理領域行政監管體系的革新。具體來說，在治理食品安全過程中，改變政府“一攬天下”的局面，明晰政府行政監管保障食品安全的地位及其作用，形成政府、市場同社會一同保障食品安全的社會共治格局。

二是食品行業協會能夠彌補市場信息不對稱的缺陷。供給方和需求方在食品安全信息上的嚴重不對稱是我國發生的眾多食品安全事故的重要原因之一。食品信息具有隱蔽性的特征，食品生產加工過程中的全部真實信息均由生產經營者掌握，消費者沒有可靠的渠道能夠獲得這些食品信息，而僅能根據產品宣傳及外包裝來做簡單的判斷和認定。此外，在科技進一步發展的當下，食品安全問題已從最簡單的用肉眼能識別（如變質、發霉）演變到需要通過一定的檢測識別（如添加防腐劑等），甚至到如今的需要病患累積和深度檢測才能識別（如2008年三聚氰胺事件以及2011年瘦肉精事件）。此類食品違法行為，消費者不僅在購買時無法辨別，在消費過程中也難以感知和判斷，而只有在食品安全事件爆發時才能獲得警示，其后果是市場自身優勝劣汰機制的失靈。食品行業協會擁有信息優勢，利用其對食品生產、經營各個環節以及其他方面的信息優勢，對本行業在國內外市場的發展趨勢進行調研，可以為政府制定食品行業標準、資格審查體系等內容提供建議和支持。

三是食品行業協會能夠防止政府權力異化。食品安全問題復雜多元，一方面，食品行業自身在食品供應、生產加工和經營銷售中存在食品污染和不正當競爭問題；另一方面，政府在行政監管上也存在很多缺陷和不足。比如，政府追求部門利益、地方政府權力異化等現象依然普遍存在。例如包庇問題企業，導致問題食品流入市場，最終出現在消費者的餐桌上。因此，有必要引入第三方組織食品行業協會來彌補“政府失靈”的缺陷，克服行政監管權力異化傾向。食品行業協會在考慮本行業利益的前提下，代表協會成員向政府提出必要的建議和需求，對政府監管食品安全的各個環節進行監督，起到事前預防和事中制約的作用，推進政府決策公開化，從而使政府決策更加科學、規范和民主，促進食品行業的健康發展。

二、行業協會在食品安全社會共治中存在的問題

當前我國食品行業協會履行監管職能的狀況不容樂觀。新《食品安全法》中要求食品行業協會要發揮建立健全行業規范、獎懲機制以及提供食品安全信息、技術等服務等作用。②但從現狀看，促成我國食品行業協會在食品安全社會共治中發揮積極作用的機制沒有形成，政府、行業協會、企業以及消費者之間的關系沒有理順，這制約著行業協會作用的有效發揮，體現在以下幾個方面：

一是管理體制混亂，監管職能認識不清。目前我國主要有兩種形式的食品行業協會，一種是自發型行業協會，另一種是體制內行業協會。在我國，主要承擔行政部門委托事項，由國家機關發起設立的體制內行業協會占大多數，該類型食品行業協會的權力主要來自于政府，受政府制約，按照政府指令辦事，對自身的監管職能認識不清，為成員服務的意識薄弱。自發型的食品行業協會，權力來自于成員，代表著成員的利益，真正為協會成員服務，其內部也有自己的一套管理體制，但這類食品行業協會在我國數量不多，發展也不夠成熟，在制定行業標準、提供技術支持方面都力不從心。總之，不論是哪種類型的食品行業協會，都缺乏科學的管理體制，對自身的監管職能沒有系統的認識，從而影響對食品安全的監管。

二是信息交流功能的缺失。充分的信息交流與分享需要建立在公平公正公開的平臺之上。而自發型食品行業協會容易偏袒維護協會成員的利益，在某些情況下不僅不能起到協助政府監管的職能，而是反其道而行之，為獲取暴利而欺瞞政府以使問題食品流入市場，最終導致行業混亂，食品問題頻發。在處理內部成員企業之間的關系上，行業協會常也會偏袒某些成員企業，導致食品行業協會的工作不透明，影響成員企業間的信息交流和分享。食品行業協會的成立初衷應該是為了協調好政府、行業經營者與消費者之間的關系問題，任何的偏袒都將影響行業協會的公信力，削弱協會在促進不同主體間信息交流方面的作用，進而增加協會在進行其他工作時的障礙。

三是缺乏約束食品行業協會監管方式的法律機制。民生無小事，食品安全社會共治是一項關系到民生的重大工程，需要從食品安全治理的主體、方式、責任和其他各項制度等方面加以規范。推進食品安全社會共治，地方政府需要發揮主導作用，承擔對食品安全的監管總責，引導和監督食品行業經營者規范從事食品生產和經營，引入行業協會參與食品安全執法檢查，發揮好消費者權益保障的防線作用。當下我國建立約束食品行業協會其監管方式的法律機制，亟需解決以下三個問題：第一，如何進一步培育行業協會使其發揮積極作用，以減輕政府監管日益增長的壓力。第二，如何轉包政府監管行為和方式，恰當處理政府同社會、市場之間關系，以順應食品行業協會發展的需要。第三，如何明確食品安全行業協會的法律責任，以實現權責利的統一。③

三、我國食品行業協會在社會共治中的制度構想

我國食品行業協會如何有效發揮其作用的關鍵是明確其監管職能，從而科學合理的服務于成員企業，以緩解我國政府部門在食品安全方面的監管壓力，實現對食品安全的有效保障。我國食品行業協會在社會共治中的制度構想主要包括兩個方面：

一是立法明確食品行業協會的日常監管職責。借鑒美國、韓國的食品行業協會發揮作用的經驗：例如，韓國食品衛生法用專章規定食品衛生協會及其職責：1.對食品工業進行調查和研究；2.檢驗并測試食品、食品添加劑及其原材料；3.指導食品生產經營者改進制造、加工食品、食品添加劑的設備。④此外，食品行業協會還能通過支持成員企業的設備、工藝，并在食品生產、加工、銷售等環節配備專業人員進行技術指導來發揮其監管作用。因此，我國有必要立法進一步明確食品行業協會的監管職責，具體設想包括：第一，制定行業標準。我國食品行業協會可以根據食品安全長遠發展的需要，參照國內外相關行業標準，結合我國食品行業領域的具體情況，制定本行業內的質量規范、技術規范和產品標準。第二，開展技術指導和企業人才培訓。組織開展成員單位之間的技術協作和經濟協作，對企業的經營管理進行指導，幫助企業開展食品安全人才培訓。第三，開展食品認證。行業協會可以制定行業規則，對本行業內的農產品進行自主認證，增加食品競爭力，給消費者帶來更多選擇。第四，開展食品信息交流傳播職能。食品行業協會可以組織進行市場調研，掌握國內外市場動態，搜集、傳遞信息，為本行業成員企業的經濟效益提高提供信息服務。食品行業協會向政府反映生產者的愿望與要求，維護本行業的合法權益的同時，協助政府部門對食品安全問題進行規制，促進企業公平競爭。

二是出臺相應制度，將一部分權利委托或授權給食品行業協會，賦予其一定的監管權激發行業協會的監管積極性。政府可以通過賦予行業協會對食品企業資質審查、證照簽發、食品認證等職能，吸納行業協會參與社會共治，從而緩解政府的監管壓力。傳統的行政監管模式重審批、輕監管，重事前監管、輕事中與事后監管。繁瑣的實質審批許可制度不僅降低了食品行業的準入效率，也增加了政府的監管成本，造成“政府事事要管卻又事事管不好”的局面。因此，在食品安全社會共治的格局下，政府應簡放政權，審批形式由實質審批向形式審批轉變，將審批程序中的審查、評估、認證等環節逐漸交由獨立的第三方機構運作，而政府的主要任務是加強對第三方組織的監管，這不僅能夠提高評估認證的公正性，也能減輕政府的監管壓力。⑤

注釋：

①Bryan A. Garner （Editor in Chief）. Black's Law Dictionary， West Group， ST. Paul， MINN， 1999， the 7 Edition.

②全國人民代表大會常務委員會2015年4月24日通過的《食品安全法》（主席令第二十一號）第九條。

③⑤鄧剛宏.構建食品安全社會共治模式的法治邏輯與路徑.南京社會科學.2015（2）.

④浙江省標準化研究院編譯.韓國食品衛生新法規.北京：中國計量出版社.2009.

參考文獻：

[1]王璐寧.論食品安全社會公眾監管模式的完善.法制與社會.2012（17）.

[2]華園靜、閔丹.論我國食品安全的社會共治之路.法制與社會.2015（8）.