社區更新視角下廣州市老舊小區改造模式思考

代欣召 王建軍 董博

摘要：目前，我國許多大中城市的老舊小區都相繼進入更新改造的階段。在系統梳理美國“社會建筑”、日本“造街運動”和中國臺灣“社區營造”等社區更新活動的組織模式、參與主體、更新內容、相關政策及實踐特色的基礎上，提出社區更新模式的國際化導向。以社區更新的國際化導向為參照，思考廣州市老舊小區改造模式。針對廣州市老舊小區改造中存在的組織方式機械化、改造內容碎片化、公眾參與形式化以及融資模式單一化等問題，要從優化頂層設計、提升改造內容，倡導共同締造，助力社區治理，創新融資模式，激發改造動力，完善配套政策、建立長效機制等方面提出優化建議。

關鍵詞：社區更新；老舊小區；廣州模式

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.006

引言

改革開放以來，我國經歷了快速的城鎮化過程，特別是20世紀80年代中后期以來隨著房地產業的迅猛發展，幾乎所有大中城市的老舊小區都要進入更新改造的階段。據初步統計，全國31個省、自治區、直轄市共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4 200萬戶，建筑面積約40億平方米。[1]為進一步提高城市發展的宜居性，持續改善老舊小區中居民的生活，并有效拉動經濟，中央城市工作會議提出“加快棚戶區和危房改造，有序推進老舊住宅小區綜合整治，力爭到2020年基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造，加快老舊小區改造，高度重視做好建筑節能”。2017年12月1日，住房和城鄉建設部王蒙徽部長在全國老舊小區改造試點工作座談會上提出，要充分利用共同締造理念，在部分城市開展老舊小區改造試點，堅持共謀共建共管共評共享，全面開展美好環境與和諧社會共同締造行動，探索老舊小區改造新模式。2018年3月16日，全國老舊小區改造工作座談會再次強調要抓好“共同締造”，發動群眾共謀、共建、共管、共評、共享，建立長效管理機制。

廣州市是一座具有2 200多年歷史的國家歷史文化名城，也是我國改革開放的前沿陣地，在社區制建設和住房制度改革等方面一直走在國家前列。早在1989年，廣州市政府就公布了《廣州市住房制度改革實施方案》，成為全國第一個全面實施住房制度改革的省會城市，大大促進了居住區的規劃建設。經過近30年的發展建設，許多當時建設的居住區已經面臨設施和功能更新的迫切需要。因此，廣州從2016年開始就提出了《廣州市老舊小區微改造實施方案》，通過老舊小區微改造，補齊配套短板，增強功能內涵，傳承嶺南文脈，加強社區建設，重塑街區活力，促進老城區控量提質。經過兩年多的探索實踐，走出了一條符合廣州實際的老舊小區微改造模式，但改造中面臨的困惑和問題也集中爆發。2017年底，廣州市被列為全國第一批老舊小區改造試點城市，在新的起點上，系統評估、檢討廣州市老舊小區改造模式，探索優化路徑，具有重要現實意義。

一、社區更新的國際背景

社區的概念最早出現在工業化和城市化發育較早的西方社會，最早起源于德國社會學家F·滕尼斯于1887年出版的《社區和社會》，滕尼斯指出，社區是基于親族血緣關系而結成的社會聯合。[2]社區更新作為城市更新的一種類型，由于貼近人們日常生活，逐漸引起廣泛關注。從國際經驗看，社區更新的重要性在于預防社區衰敗，衰敗越嚴重，城市更新的成本越高、代價越大。因此，自20世紀60年代以來，英、美、日等國都掀起了以城市復興為目標的社區更新運動。20世紀90年代以來，社區更新運動擴展到了我國臺灣等地區，臺灣地區的社區營造對全球的社區更新運動產生了深遠的影響（表1）。

總體上來看，這種國家或地區的社區更新行動呈現出后現代的特征，重點關注社會公正及多元性等問題，社區更新行動也由政府主導逐步轉變為將社區納入決策主體，強化規劃的社會內涵，更新的目標、內容和方式都更加趨于理性。具體表現在：規劃目標由單目標轉向多目標，規劃內容由物質形體轉向社區治理、經濟復興及鄰里自建，更新方式由推倒重建轉為持續漸進，規劃形式由傳統舊城更新規劃轉向以改善居住環境、創造就業機會、促進鄰里和睦為主要目標的社區發展規劃，[3]而且越來越強調公眾參與。

隨著我國城市發展由增量向存量轉型，有關社區更新的研究和實踐也迅速增加，反映出的趨勢和導向與西方發達國家有著類似的路徑。馬宏等探討了城市更新理念的轉變和以社區營造為目標的社區微更新的內涵，通過對上海社區空間微更新相關實踐案例的討論，展現了上海城市有機更新背景下社區營造路徑的探索，體現出政府規劃管理姿態的轉變。[4]蔡云楠等以廣州為對象，提出通過“微改造”的方式改善人居環境，從理念、方法和機制等角度闡述了老舊小區“微改造”的主要策略，提出要建立城市老舊小區有機更新、系統改造的常態機制。[5]成正等研究廈門市老舊小區提升過程中形成的堅持“共同締造”改造理念、實施“先民生后提升”路徑方法、實現“改善民生與城市轉型”雙同步、建立“居民自籌+政府補貼+公共收益補充+市場化”資金籌措機制等較為成熟且具有推廣意義的四項經驗。[6]

二、廣州市老舊小區改造模式

（一）老舊小區概況

廣州市存在功能配套不全、設施設備陳舊、基礎設施老化、環境較差的老舊小區779個。其中，新中國成立前建成老舊小區31個，新中國成立后至1980年建成老舊小區198個，1980年至1990年建成老舊小區224個，1990年至2000年建成老舊小區326個。老舊小區總建筑面積達5 180萬平方米，涉及居民260萬人，占廣州市常住人口的18%。從時空分布特征來看，解放前建成的老舊小區數量較少，集中分布在越秀區和荔灣區等老城區范圍內；20世紀60年代開始，隨著廣州建成區的拓展，天河、海珠、白云等區開始有大量單位制社區出現。20世紀80年代以后，隨著我國住房制度改革的推進，特別是廣州實施有償轉讓土地制度以后，各種類型的居住小區如雨后春筍般出現，主要分布在中心城區、城市拓展區和各區縣政府附近（圖1）。

這些小區由于建成年代較早，建設標準和配套指標偏低，普遍存在建筑性能退化、公共配套缺失、道路交通混雜、公共空間匱乏、安全管理堪憂、社區文化喪失等問題，成為城市品質提升的短板。加上老舊小區普遍存在產權復雜、建設檔案滅失、空間界定模糊、更新改造資金缺乏等問題，改造協調難度非常大，很多老舊小區長期失修失養，甚至存在安全隱患和社會治安問題，很容易成為社區治理的黑點和盲區。同時，老舊小區居住人口多為生活困難的原住民和大量還在為生活奔波的社會中間夾層人員，如何改善這類弱勢群體的居住環境是維持城市活力和社會公平的內在需求。因此，從2016年開始，推進老舊小區改造就納入了廣州市的政府工作報告，并日漸成為廣州市城市更新的核心工作任務。

（二）改造方式與內容

廣州市老舊小區采取微改造方式。微改造是廣州首創的城市更新模式，是指在維持現有建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治、改善、保護、活化、完善基礎設施等辦法實施的城市更新方式，主要適用于城市中對整體格局影響不大，但現有用地功能與周邊發展存在矛盾、用地效率低、人居環境差的地塊。在微改造的框架下，針對小區公共部分和房屋建筑本體共用部位，提出了60項改造內容，包括基礎完善類49項，優化提升類11項。其中，小區公共部分基礎完善類項目22項，優化提升類項目8項；房屋建筑本體共用部位基礎完善類項目27項，優化提升類項目3項（表2）。

（三）組織模式與程序

廣州市老舊小區改造采用“市級籌劃、區級統籌、街道組織、社區實施、居民參與”的工作機制和組織方式，由廣州市城市更新工作領導小組統籌，廣州市城市更新局牽頭組織，廣州市發展和改革委員會、廣州市國土資源和規劃委員會、廣州市住房和城鄉建設委員會等部門協同推進。各區政府是老舊小區改造的第一責任主體，負責組織開展數據摸查、項目評估、方案審定、計劃制定、資金籌集、項目實施，成立居民自管組織、建立長效管養機制、信訪維穩等工作。街道、社區等基層組織負責具體實施，組織居民、產權單位、社會組織等參與改造。項目實施程序包括意愿征集、資金計劃、方案編制、項目立項、財政評審、項目招投標、項目施工、綜合驗收、項目決算和移交管理等10個環節（圖2）。

（四）資金籌措機制

由市、區財政安排專項資金用于老舊小區改造，市、區按8：2的比例分擔改造資金。市級補助經費由廣州市城市更新局核定總額，在廣州市城市更新政府投資項目計劃下達后，通過專項轉移支付下達各區，由區統籌使用。區財政分擔資金包括統籌管線單位改造資金、原產權單位資金、社會捐助資金等。原則上，改造內容中的基礎完善類項目以市財政補助為主，區財政、個人出資（包括物業專項維修資金、公積金、房屋維修基金等）為輔；優化提升類項目以區統籌、個人出資為主，市財政資金補助為輔，對完成加裝電梯的老舊小區，市財政給予每部電梯5萬元的補助。同時，鼓勵拓寬社會投資渠道和居民自籌資金。

三、廣州市老舊小區改造模式反思

（一）組織方式機械化

國內外社區更新實踐說明，社區更新是市場化背景下多元合作趨勢的重要形式，多元利益需求、多主體事權、社區自治意識的覺醒等因素帶來的復雜環境使社區更新機制彈性化成為社區更新可持續的關鍵。而廣州在推進老舊小區改造的過程中，還是采用政府主導模式和工程化的推進方式，沒有完全擺脫穿衣戴帽、運動式開展的痕跡。由于經費有限、工期緊等原因，老舊小區改造，政府多選擇易推進的事項，而不是最緊迫的事項，改造成效老百姓并不買賬。廣州老舊小區改造采取備案制，市更新局僅負責指導、協調、監督，項目審定和實施權責下放至區，街道負責老舊小區改造方案的編制。雖然事權下放有利于彈性更新機制的建立，但由于實施過程缺乏規劃監管和技術把控，部分老舊小區改造項目出現破壞歷史街區機理和風貌、清退原住民、影響四鄰空間公平等問題，業內專家也提出，在推進老舊小區改造工程時要補足規劃、論證不夠等短板。

廣州老舊小區改造雖然明確了部門分工，但部門協同工作機制并未建立。以歷史城區老舊小區改造為例，老舊小區改造工程由市區城市更新部門推進，而名城保護職能卻在市國規委、市名城委，缺乏統籌歷史文化街區乃至歷史風貌區保護發展的主導機構，導致其保護與更新改造脫節，國規委無法監管微改造項目中有關歷史文化街區、歷史風貌區、歷史建筑的保護。另外，更新局內設機構主要是原國土房管局的單位人員，在歷史文化保護指導、監督方面顯得相對薄弱。由于缺乏部門協同工作機制，涉及歷史文化街區、歷史風貌區和歷史建筑的微改造項目存在著歷史文化街區保護與更新多頭管理，相互脫節，相關法規、政策不完善、不落實等問題。

（二）改造內容碎片化

縱觀國內外比較成功的社區更新案例，都傾向于將社區更新改造作為一項系統工程和綜合性工程，內容涵蓋社會、經濟、產業等方方面面。而廣州市提出的老舊小區改造內容幾乎全是工程性措施，造成改造事項工程化，工程實施碎片化，改造成效表面化。雖然一直在強調社區治理，但實質上立項開展的還是環境整治工程，部分媒體評價目前開展的老舊小區微改造工程品質不高，戲稱“穿衣換鞋但不洗腳不理發”。另外，為了縮減審批手續，改造范圍的確定有意避開急需保護修繕但報建審批程序復雜的歷史街區和歷史建筑，甚至人為排除報建審批程序復雜但民生需求迫切的改造事項，這種做法已經引起老百姓和媒體關注，老舊小區管理及基礎設施完善問題需納入老舊小區微改造項目，予以重點解決。

（三）公眾參與形式化

依據英國、日本和中國臺灣的實踐經驗，較少考慮公眾參與的社區更新方式已經難以解決復雜的社會矛盾。在美國、日本和我國臺灣地區，居民參與社區建設受到廣泛重視，公眾參與的形式和內容都非常豐富，涵蓋了規劃編制、審批等幾乎全部環節。而我國有些地區的社區更新，盲目追求效率，使得社區更新常常忽視社會問題和原住居民需求，僅是象征性的公眾參與，引發了許多社會問題，往往形成低成本決策、高成本實施和糾錯的局面。這種情況在廣州老舊小區改造中也廣泛存在。由于目前開展的改造項目多為政府推動或政府出資的項目，且大多是沒有觸及復雜利益關系的戶外環境改善項目。一旦涉及權屬關系、需要動用維修基金，在部分居民得利、部分居民受損或部分居民不得利的情況下，由于缺乏共同商討的環境和程序，缺乏有能力、有公信力的社區權威協調，行動常常化為泡影。

（四）融資模式單一化

廣州市老舊小區改造資金目前幾乎全部來自政府投資，市、區按8：2的比例分擔改造資金。據廣州市城市更新局公布的數據，截至2018年4月底，已推進老舊小區微改造項目274個，投入財政資金7.4億元，平均每個改造項目投入資金僅270萬元，這么少的資金額度所產生的改造成效可想而知。由于融資模式單一化，改造資金壓力越來越大。由于投資回報率低，多個區級政府反映難以持續大規模地投入資金進行改造，要求市政府全額投資。雖然廣州提出了拓寬社會投資渠道的想法，但目前尚未有社會資金愿意進入，至今未有引入社會資金的成功案例。

四、對廣州市老舊小區改造的啟示

（一）優化頂層設計，提升改造內容

廣州市老舊小區應以品質化改造為目標，充分整合現有資源，做好頂層設計。首先，針對微改造部門協調機制缺乏問題，建立微改造聯席會議制度，聯席會議單位包括規劃、文廣、更新、住建、城管等部門，通過聯席會議制度研究協調相關問題，探索社區微改造和歷史文化名城保護協同推進的工作機制。其次，建立適于老舊小區改造工作的體系，不僅是將各負責部門及工作范圍簡單匯集，還應先統籌再分解，明確各方主體責任，并責任到人，做到無死角、無重疊的協同配合。最后，要提升改造內容，在深入開展需求調查的基礎上，從傳承歷史文脈、提升空間品質、完善基礎設施、提升公共服務等方面進行系統提升。

（二）倡導共同締造，助力社區治理

充分吸納美國的“社會建筑”、日本的“造街運動”和中國臺灣的“社區營造”中公眾參與和社區治理的方式方法，結合廣州實際探索黨建引領的共同締造模式。首先，引入社區治理工作方法，通過治理過程形成地域空間的認同感，構建真正意義上的社會生活共同體。其次，搭建居民議事平臺，成立小區自管組織，引導居民積極參與意見征詢、方案制定、施工管理、后續管養全過程，形成政府、社會、居民良性互動體系。建立社區規劃師、社區建筑師等制度，成立咨詢委員會、工作坊等機構，吸引社會組織參與，提供咨詢與服務，強化技術支撐。強化 “社區大黨委”工作理念，吸納共建單位黨委、骨干分子等，形成以社區黨組織為領導核心、多元主體充分參與的社區“一核多元”工作機制治理格局，形成“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的治理體系。

（三）創新融資模式，激發改造活力

廣州可以學習美國、日本和中國臺灣地區社區更新中的多元化融資模式，探索適合本地實際的多樣化老舊小區改造金融模式。比如研究老舊小區投資鏈與收益鏈，探索以政府補貼為基礎，市場化運作的改造方式，尋找老舊小區改造的效益和商機。利用公房、權屬用地等資源，采用BOT模式，通過公開招商引入社會資金參與改造。利用國企平臺，按照保本微利的原則，支持國有企業依法參與老舊小區改造。利用老舊小區的先天區位優勢，合理利用小區閑置土地并對簡陋房屋進行再開發，明確老舊小區增加面積產權歸屬問題，明確小區停車位、屋頂光伏、幼兒園托老所等公共設施建設運營的綜合收益歸屬等，將老舊小區改造成為新的經濟增長點。

（四）完善配套政策，建立長效機制

美國、日本和中國臺灣地區在社區更新方面都有較完善的技術規范和配套政策體系，這是建立社區有機更新長效機制的基礎。廣州市在完善配套政策和建立長效機制方面還有很多內容要突破。比如盡快建立并完善適合老舊小區改造的技術規范體系，從項目立項、施工、驗收等環節，梳理現有程序，形成適合實際情況的老舊小區綜合改造標準體系，并制定改造后的管理和維護標準。研究建立專業物業管理公司提前介入改造方案，統籌規劃小區可營利性資源，探索居民、物業公司和政府多方長期受益的機制。探索政府購買服務、菜單式物業管理、業主自管等方式建立長效管養機制。探索老舊小區物業專項維修資金、房屋維修基金的建立和便捷實用機制，以及通過新增設施有償使用等方式解決小區長效管養的資金來源問題。

說明：本文是廣州市科技創新委員會2016年科技計劃基金項目（穗科創字〔2016〕172號）——面向廣州舊城更新的微氣候仿真模型與調控技術研究的階段成果。

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責任編輯：許 丹