公共服務改革：市場化半市場化與逆市場化

2019-03-06 12:45:30李永清

上海城市管理 2019年1期

李永清

摘要：近年來，我國城市環衛服務市場化改革中出現了逆市場化、半市場化現象。通過對逆市場化、半市場化概念進行界定，概括了逆市場化、半市場化的類型。從市場失靈和政府作用沒有發揮好兩個方面，分析了引發半市場化、逆市場化的原因。如何應對市場失靈，需要從政府和市場兩方面來協同作戰，并規劃了深化城市環衛服務市場化改革的路線圖。

關鍵詞：城市環衛服務；市場化；半市場化；逆市場化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.01.016

近年來，我國城市環衛服務市場化改革進程中，出現了半市場化、逆市場化現象。這種現象應該引起高度關注和警惕。半市場化、逆市場化的表現有哪些？這種現象為何會發生？應對市場失靈之道是什么？這些都是亟待解決的重要課題。本文試圖從理論和實踐相結合的層面加以解讀。

一、城市環衛服務市場化與半市場化、逆市場化的博弈

（一）城市環衛服務市場化勢不可擋

城市環衛服務作為一項績效較易測量、外包門檻較低、公益性較明顯的基礎性公共服務，是我國公共服務市場化改革啟動得較早、進展速度相對較快、改革成效也較顯著的領域。在西方“新公共管理”運動和“公共服務市場化”改革的推動下，為了從源頭上解決環衛落后問題，大力改善市容環境，我國城市進行了環衛服務改革。改革經歷了從“政府大包大攬”到“市場化”的歷程。

1984年，深圳市成立了全國第一家環衛企業——深圳市日新清潔服務公司，點燃了我國城市環衛市場化改革的“星星之火”。此后，改革一直在推進。1993年，廣州市環衛局和香港公司合資成立廣州市第一家環衛公司——廣州標準環保公司，走出了探索環衛市場化第一步。1997年，上海市人民政府下發《關于進行“環衛作業走向市場”改革試點的若干意見》，以“中日臺資協愛保潔公司”為代表的上海市第一批環衛企業陸續進入市場。2000年，北京市四大環衛事業單位改制成國有獨資的集團公司，宣告首都的環衛服務行業開始向“社會化、市場化、產業化”邁進。

2013年是一個標志性年份，這一年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，各地環衛服務市場化力度由此明顯增強。2015年，杭州市發改委提出鼓勵環衛市場化，貴州組建環衛市場化運作領導小組。2017年，西藏自治區日喀則市桑珠孜區城區環境保潔市場化運營招標項目開標，我國最后一塊環衛市場化處女地宣告終結。自此，全國所有省份全部走上環衛市場化改革軌道。[1]

30余年環衛服務市場化改革不斷增添新動力、拓展新空間，推動環衛服務向多元化、規范化、科學化、高品質方向邁進，對改善城市市容環境、提升城市競爭力發揮了不可替代的作用。例如，在全國率先推動道路清掃保潔市場化的深圳，率先提出“打造成為全國最干凈、最優美的城市”目標，深入推行環衛作業市場化、專業化管理，全市環境衛生整體水平明顯提升。目前，全市已有多元化清潔服務公司1 600多家，從業人員近10萬人。市政道路清掃保潔作業市場化率達90%，垃圾清運市場化率達75%，垃圾處理市場化率達52%。

（二）城市環衛服務半市場化、逆市場化不容小覷

市場化改革凱歌行進，同時改革的弊端也不斷暴露，促使一些城市政府對市場化改革進行重新審視。在這種背景下，半市場化、逆市場化現象悄然發生。

逆市場化就是政府終止原先通過市場機制外包出去的環衛服務，重走改革前行政型供給老路。它有兩種類型：一是由政府下屬的事業單位（環衛所、環衛站等）提供環衛服務。通過已有的事業單位或成立新的事業單位重新招聘工人，承繼舊有的管理體制對工人進行管理。二是由國企提供環衛服務。由于環衛服務的公共屬性，我國環衛服務一直由政府和國企共同提供，市場化改革后，環衛服務由國企一枝獨秀變成百花爭艷。在一些應急任務中，綜合實力強的國企在為政府排憂解難方面具有一定的優勢，所以，一些城市政府在中止與私企的合同后，把新的服務承包商鎖定為國企，私企被邊緣化。

半市場化的“半”不是特指，而是泛指，指的是市場化嚴重不足。它也有兩種類型：一種是“一市兩制”型，由私企和政府下屬的事業單位分別提供環衛服務。例如，天津市河東區潔亞公司承包清潔道路面積占全區面積的61.6%，其他仍由環衛局負責掃保。[2]另一種是市場和政府兼而有之的折衷型。不把外包的環衛服務業務收回，但政府部門或街道自己另外組建一支臨時性的環衛隊伍，或者直接管理，或者將這支隊伍掛靠在保潔公司，政府部門或街道擁有對這支臨時性環衛隊伍的直接管理權，包括人事權及財政權。

半市場化、逆市場化的后果是已進行市場化改革的城市環衛服務市場化率出現斷崖式下降。例如，廣州全市采用市場化作業模式比例約占65%，2014年之后市場化下降為35%左右。[3]還沒開始市場化改革的城市，則對改革采取觀望態度，延緩了環衛服務市場化改革的整體推進。

二、引發城市環衛服務半市場化、逆市場化的原因分析

（一）城市環衛服務市場失靈是根本原因

市場運行不是完美的神話，市場失靈是公共服務市場化必然會遇到的問題。在推動市場化改革時，如果只看到市場機制的積極作用，忽視了市場的可能失靈，一旦“市場失靈”，市場機制難以達到“帕累托最優”，[4]出現低效率、高成本、公共性缺失等弊端，市場化陷入合法性、合理性的質疑當中，半市場化、逆市場化的產生就不足為奇了。

一是服務質量與市民對環境衛生質量需求之間的矛盾日益尖銳。隨著經濟社會的不斷發展，市民對城市環境衛生質量的要求越來越高。企業需要豐富服務內容（如增加垃圾分類、資源再利用）和提高服務標準。但是，一些城市經過市場化改革，環境衛生改善后，企業無法持續穩定提供服務，服務能力、服務范圍、服務質量下降和萎縮。部分企業信譽差，低價惡性競爭，服務質量停滯不前，很難再上新臺階；部分企業服務質量難以提高，特別是一些城鄉接合部、城中村、背街小巷、集貿市場，臟亂差問題比較突出，背離了政府希望通過市場競爭的方式來提高作業質量、改善生活環境的初衷。

二是服務成本與政府財政壓力過重的矛盾日益尖銳。環衛服務市場化改革的主要目的之一是為了減輕政府負擔。從全球的管理實踐工作來看，在完成同一項任務方面，私營機構的成本較政府機構低30%左右。[5]然而，事實上部分環衛服務合同外包后并沒有實現成本節約之目的。有的企業經常以加人、加班為理由向政府索取額外的環衛經費，結果導致實際外包成本遠遠高于預期成本，一些財力捉襟見肘的城市政府不堪重負。[6]

三是服務目的與社會效益被淡化之間的矛盾日益尖銳。承包企業普遍具有逐利性，它們提供服務的目的是追求經濟利益最大化，從而忽視環衛服務的公益性，把企業應履行的社會責任置于腦后。為了壓低成本，有的企業虛報工人數量，吃空缺，不按照合同的約定配足清掃人員；有的企業只聘用低廉的農村勞動力，不愿花錢購置必要的環衛設備和工具，以原始的生產方式支撐環衛作業；有的企業環衛工人每天從早上5時忙到11時，有時檢查起來還要加班打掃，休息時間少，但福利待遇低，社保和醫保不繳，工資被拖欠，正當權益得不到保障。環衛工人積極性不高，不愿意長期從事環衛清掃工作，整個環衛市場發展陷入惡性循環。

四是服務能力與政府官員對回應能力高要求之間的矛盾日益尖銳。政府官員在市場化、半市場化、逆市場化之間進行選擇時，重點關注的是晉升激勵。在上級政府頻密并且往往帶有突發性、臨時性特征的檢查和各項運動當中，環境衛生狀況不僅自身就經常在“創文”“創衛”等政治性活動中成為檢查的對象，而且在其他所有的上級檢查中，都是最直觀、最便捷的考察指標。對政府官員而言，確保快速的回應能力，在上級政府的各項運動和檢查中及時做好環衛保潔工作，其實是一項政治性任務，直接關系到政績和自己的晉升。然而，這是私企的短板。這使得政府官員在晉升的“政治錦標賽”中處于不利地位。因此，政府官員有很強的動機去避免這種現象的發生，這是環衛服務會從市場化走向半市場化、逆市場化的深層次原因。[7]

（二）政府作用沒有發揮好是重要原因

環衛服務市場化后，為了保證公平、公正、公益落實到位，需要政府發揮好作用。然而，政府管理體系存在三個較大的漏洞，導致“虛位”“缺位”“越位”和“錯位”問題發生。

一是法律法規不完善。很多基本的問題還沒得到制度性的解決。如招投標方式與拍賣方式的程序設計，經營權期滿后的移交辦法，服務定價的原則與方式，監管機構的職權劃分等，還是一片空白。法律法規的滯后使企業缺乏信心，有些制度已不適應現實工作需要，但政府部門不敢妄動。

二是合理的產品和服務計價機制尚未形成。健康的價格體系要求其價格同價值大致相當，即：政府投入的資金要達到與其要求的作業質量所需成本大致相當的水平。價格偏低，難以吸引優質的經營主體進入環衛市場；價格偏高，政府財政壓力較大。由于測算難度大等原因，目前普遍缺乏對成本價格的科學測算，加上政府投入環衛的經費不足（我國一、二線城市平均清掃價格在10～12元/平方米/年左右，垃圾清運價格在70～80元/噸，而公廁的年運營費用在12萬/座左右）環衛作業市場價格處于“非健康”狀態，采用的是相對保守的“無標底低價競標”，即“誰要的報酬少，工作就交給誰做”。造成環衛公司競相壓價，不少最終中標價低于市場成本價，出現環衛工人配備不足、環衛作業設備老化、清掃機械化作業水平落后的情況。

三是監管不到位。首先，監管松懈。環衛服務市場化改革只是“服務”外包，并不是“責任”外包。不論環衛服務由誰提供，政府履行環衛服務全程監管是不可推卸的責任，這個責任包括對生產者的公共服務成本、服務數量、服務質量、服務進度、服務效果的嚴格監管。然而，在將環衛服務推向市場后，一些政府部門就當起了“甩手掌柜”，往往是看表面現象，突擊檢查、走馬檢查，放松了對環衛作業日常管理、督促、指導和幫助，諸多規范跟不上，導致環衛公司在作業時懶、散、虛、浮情況的出現。其次，奇葩監管。例如，市場化管理之后，南方某地方政府要求所有環衛車輛設備安裝GPS，以便適時動態監管，并以此作為付費的重要依據。由于未出車則扣分，減少付費，導致即便下雨，環衛企業也不得不按考核標準安排車輛灑水。還有“以克論凈”的考核標準，政府考核人員在路段上隨機選取一平方米范圍掃取積塵，通過稱重，再根據標準要求，對道路保潔情況進行考評。類似這些奇葩監管，反映出一些地方政府的監管能力不強。

三、應對城市環衛服務市場失靈之“道”

（一）深化市場化改革是解決市場失靈的唯一出路

半市場化、逆市場化的要害是抑制市場在資源配置中的決定性作用，不僅不能解決市場失靈問題，而且會使改革前的弊端死灰復燃。

市場化是環衛服務改革發展的必然趨勢。環衛服務是適合市場化的領域。政府可以通過兩種方式提供公共服務：一是政府出資同社會資本共同設立企業，甚至政府部門以獨資興辦企業，為城市提供服務；二是政府部門通過招標的方式，選取合適的公共物品供應商，為城市提供服務。中外實踐充分證明，環衛、綠化等公共服務采用第二種方式最適合也最有效。[8]

我國環衛市場化未來空間廣闊，市場化改革任重道遠。目前我國環衛市場化程度僅20%，若將已經全面市場化的北京、上海、深圳三地剔除，則環衛市場化率僅10%左右。對比美國65%的市場化率，如果到2020年，中國也能接近美國的環衛市場化率的話，則年服務金額可達近千億，環衛行業一片藍海。[9]

解決當下環衛服務市場化改革中的市場失靈問題，關鍵的一條是回歸市場，從強化市場配置資源上找出路。黨的十八屆三中全會提出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”十九大報告明確指出：“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。”十九大以后，環衛行業的“政事分開、事企分開、管辦分離”改革進程必將加速，環衛市場化由此進入更加徹底、更加深入的改革新時代。

（二）政府加強監管是對市場失靈的有效彌補

環衛服務市場化后，市場監管應成為環衛部門的主要職責。

1.加強監管制度建設

出臺環衛工人隊伍建設制度，保障環衛工人權益和待遇，為環衛工人定期提供培訓。改革公開招投標制度，確定合理的外包合同期限，合同期限要保證企業的投資特別是環衛設備投資的回報期限。

2.加強監管機制建設

建立科學的價格機制，做好環衛業務的經濟測算，對企業付出的成本（利潤率、用工標準、福利待遇、設備等）進行科學合理的評估，既要防止企業攫取暴利，也要符合市場規律，讓企業有合理利潤空間。建立精細的工作標準體系，制定和完善作業質量標準、行業管理標準、服務標準、環衛設施建設管理標準等標準體系，維護環衛市場秩序。將環衛經費納入財政統籌，建立環衛經費正常保障機制、工作量和經費同比例增長機制，按環衛定額預算指導價格，足額安排環衛清掃保潔經費，確保環衛工人、環衛設施及時配置到位；有條件的城市可以建立財政激勵補助機制，按環衛質量等級獎勵補助；應根據城市總體規模的擴容、人口的增量、品質的要求，不斷增加撥款。引入競爭淘汰機制，合同期內每年進行綜合考核，排在末位的實行減量淘汰或末位淘汰。

3.創新監管模式

建立較完善的第三方監管模式，發揮第三方監理客觀、專業、高效等優點，提高環衛市場化監管的公平性、規范性和有效性，助力環衛高效優質運行。

4.加強智能環衛監管系統建設

以先進的物聯網、大數據、4G通訊、GIS地理信息、RFID讀寫等技術為依托，建立環衛作業車輛監管系統、環衛人員監管系統、環衛作業智能考核系統等模塊，將監管對象納入信息化監管平臺，力促環衛管理部門從“督察員”到“裁判員”的身份轉變，推進精細化管理工作。

參考文獻：

環境司南.三十年的環衛市場化：從“政府專營”到“市場化”，再到“公私合營（PPP）”[EB/OL].（2017-07-26）[2018-10-18]. https：//www.sohu.com/a/159937005_357509.html.

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人大代表建議：將環衛工工資提至公務員科級水平[N].新快報，2015-05-20（11）.

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