淺析用能權交易及其配額分配

文_童俊軍 于仲波 范安成 羅敏怡 北京和碳環境技術有限公司

1 “十三五”時期節能政策與形勢

1.1 “十三五”節能目標

《能源發展“十三五”規劃》提出，到2020年把能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。節能目標是能耗強度下降15%，碳排放強度下降18%，非化石能源占比達到15%，天然氣消費比重提高到10%左右。

2018年7月3日國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》還提出，到2020年煤炭消費占比下降到58%以下，電煤占煤炭消費量比重提高到55%以上。

1.2 節能要求和難度日益提高

隨著節能工作的深入，工業能耗比重開始下降，潛力相對收窄。建筑、交通、居民生活節能重要性提高，但是建筑、交通、居民生活節能難度較大。因為這些領域用能主體多，單個主體用能量少，單位節能量的投入較高。要在這些領域實現節能，需要探索不同于以往，更有針對性的措施。另一方面，產業結構的優化和能源結構的優化越來越受到重視，傳統產業的改造提升和戰略性新興產業的加快推進有助于擺脫經濟增長對能源消耗的過度依賴。

1.3 實現節能目標的手段發生變化

一是對于節能工作的政府補貼、財政獎勵基本停止?！笆晃濉睍r期以來，各級政府出臺了很多對于企業節能改造、合同能源管理項目、能源審計、能源管理體系建設等工作的財政補貼、獎勵政策。但是近年來傳統節能政策已經全面調整，節能獎勵或補貼的種類、金額明顯減少。

二是我國政府持續推進簡政放權改革，采用市場化手段來促進節能，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。比如通過理順能源價格、調整稅收、用能權有償使用和交易、綠色金融等手段來推動節能。其中建立用能權交易制度是發揮市場配置能源資源的決定性作用，以較低成本實現“十三五”能耗總量和強度“雙控”目標任務的關鍵性措施。

2 用能權交易配額分配方法分析

配額分配是用能權交易的基礎，也是核心，《用能權有償使用和交易制度試點方案》對于配額分配提出了指導意見，即“產能嚴重過剩行業、高耗能行業可采用基準法，即結合近幾年產量、行業能效“領跑者”水平以及化解過剩產能目標任務，確定初始用能權；其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費量平均值確定初始用能權；結合節能評估審查制度，從嚴確定新增產能的初始用能權。鼓勵可再生能源生產和使用，用能單位自產自用可再生能源不計入其綜合能源消費量?！?/p>

以上分配思路與碳排放配額分配類似，對各地區來講，配額分配需要考慮“能源消費總量控制”的目標，對于企業層面的配額分配，是以歷史法和基準法為主。

2.1 區域能源消費總量確定方法

根據碳排放交易試點地區的經驗，總量的確定可以借鑒這種以屬地化分級管理制度為基礎，中央政府負責確定統一分配方法和差異化區域調整系數，省級政府在允許的范圍內自主選擇調整系數，并在中央政府的監督下實施配額分配的方法。

2.2 歷史法

歷史法又分為“歷史消耗法”和“歷史強度下降法”。

“歷史消耗法”是指政府根據每一企業在基準年（通常為過去3～5年）的平均能源消耗量，再結合本區域今后年度的能源消費總量控制計劃（體現為特定的能源消費總量下降系數且該系數將逐年降低）核定并發放配額。

“歷史強度下降法”是按年度產量計算及發放預配額。計算公式為：企業配額=產量×歷史平均能源消費強度×年度下降系數。

歷史法的優點是簡便易行，對能源消費數據的要求不高，并且該方法考慮到了每個企業的歷史能源消費量，在尊重歷史的前提下節能力度比較溫和，企業比較容易接受。但是，“歷史排放法”有可能起到“保護浪費”或“獎劣罰優”的反作用，對已經采取節能措施的企業不公平，因為歷史能源消費量多的企業獲得的免費配額的數量將超過歷史能源消費量少的企業，先進企業盡管已經在前期采用了節能技術或使用了清潔能源，卻不能因此獲得政府的“獎勵”，從而導致其節能動力受到某種程度的抑制。

2.3 基準法

“基準法”是指政府以企業所屬行業在基準年的先進能源消費水平作為核定用能權配額的依據。在某一行業中，政府選擇每單位產品或產值的能源消費量最小的若干企業，再將這些先進企業在基準年的平均歷史能源消費水平作為基準線，或者選擇將某行業所有納入企業每單位產品或產值的平均歷史能源消費水平作為基準線，再結合該企業的年度產量以及本區域今后年度的能源消費總量控制計劃，核定并發放配額。

“基準法”的優點是能比較充分地體現用能權交易的“獎優罰劣”導向，能比較有效地激勵企業積極采取節能行動。“基準法”的缺點是未顧及每一個企業的歷史排放水平，且實質上要求所有納入企業向行業先進能耗值看齊，企業的節能任務比較重。

2.4 其他方法

2.4.1 配額拍賣發放

即政府通過拍賣的形式讓企業有償地獲得配額，政府不需要事前決定每一家企業應該獲得的配額量，拍賣的價格和各個企業的配額分配過程由市場自發形成。拍賣法的優勢在于可以提供一個更為公平的市場環境，提高企業節能減排的積極性。但拍賣會增加企業的履約成本，在市場建設初期是較難實現的。

2.4.2 固定價格購買法

與拍賣法不同，固定價格購買法即參與主體通過固定價格向政府購買配額，作為向市場化過渡時期的分配方式，固定價格購買法可以避免市場的大起大落，既達到引導節能減排作用，又使得企業有足夠的時間來調整和適應。

2.4.3 混合法

事實上沒有一種配額分配方法是適用于所有情況的，在碳交易配額分配實踐中很多地區都采用了上述幾種配額分配方法的組合。比如歷史法與基準法的組合，免費發放與拍賣發放、固定價格購買的組合等，以此來適應不同行業、不同區域、不同發展階段的特點。在用能權配額分配的過程中，勢必也需要綜合考慮各地的情況，結合各種配額分配方法的特點，分行業、分地域、分時段采取更為適合的配額分配方法。

3 用能權配額分配的難點分析

3.1 接受度有待提升

當前經濟形勢下，企業經營壓力較大，加之用能權相關法律法規制度還不完善。企業和社會各界對用能權的接受程度還有待提升。

3.2 政府對于用能權配額發放的絕對主導權帶來較大的政策風險

用能權交易制度的推行需要政府和市場兩只手來抓，但從碳交易、排污權交易試點期間的實踐經驗看，政府在環境權益交易中具有絕對的主導權，市場參與的力度不足，一旦政策推動力度不夠或者產生偏差，會對市場本身產生較大的影響。特別是配額分配一般都是政府主導，如果分配不公，可能導致行業內部和行業之間的競爭扭曲，也不利于節能技術的研發和推廣。

3.3 不同行業、不同區域難以兼顧效率與公平

通過對傳統配額分配方法的分析可知，趨于公平的分配方法一般都有較大的技術難度和實現成本。而簡單的配額分配方法往往沒有很好的效果，還容易“鞭打快?！保绊懫髽I節能減排的積極性。另外中國地域廣闊，行業多元，不同地域與行業的發展階段不同，耗能結構不同，面對復雜的現狀，如何在效率和公平之間找到最佳的平衡點，是配額分配方案最迫切需要解決的問題。

3.4 與碳排放配額的發放如何并行面臨挑戰

用能權交易與碳排放權交易有高度的重合性和極大的相似性，如果兩者之間只是簡單的疊加，勢必只是加重碳排放權交易帶來的影響。如果需要兩者之間有機結合，互補共存，還需要各個部門之間的溝通協調和因地制宜、勇于創新的智慧。

4 對于我國用能權配額分配的建議

完善用能權的的法律、法規、政策、制度體系。需要從立法角度明確用能權的參與主體、監管責任以及違法的懲罰措施等，使得用能權的推行有法可依。同時制定配套的政策法規、實施細則，抓好頂層設計。

建立全國統一平臺，培育第三方服務機構。借鑒碳排放權交易的優良做法，建立全國統一的用能權監測、報告、核查、交易的技術平臺，共同解決問題。培育第三方機構，建立強有力的技術支撐和協作機制。

減少政府對于市場的直接干預。在市場培育充分和條件成熟后，政府需要減少對市場的直接干預，尊重市場，充分利用市場本身的調節機制。

循序漸進，動態調整配額分配方案。在市場建立初期，可以以免費發放配額為主，隨著市場逐步發展和成熟，應加大配額有償發放的比例。以營造更為公平的市場環境，更有力地提高企業節能減排的積極性。