民事公益訴訟中檢察機關的權利義務

周 慶，李佳航

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、檢察機關成為民事公益訴訟法律關系主體的現狀

民事訴訟法律關系主體指，“享有民事訴訟權利和承擔民事訴訟義務的當事人及其訴訟代理人、其他訴訟參與人、人民法院和人民檢察院”[1]11。而在民事公益訴訟領域，檢察機關作為民事公益訴訟法律關系主體的規(guī)定經歷了從無到有的階段。2012年《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，可以提起民事公益訴訟的主體是指法律規(guī)定的機關和有關組織，這里所稱“法律”包括消費者權益保護法、環(huán)境法、海洋法等，“機關和組織”則主要指消費者協會等公益組織，并沒有明確人民檢察院。在2017年修訂的《民事訴訟法》中，第五十五條增加的第二款確定了檢察機關是民事公益訴訟的主體。該款規(guī)定，檢察機關可以在有關組織不提起訴訟的情況下提起公益訴訟，在有關組織提起訴訟的情況下，可以支持起訴。此外，最高法、最高檢于2018年在《公益訴訟若干解釋》中確定了檢察機關的“公益訴訟起訴人”的身份。由此可以看出，我國檢察機關已經在立法上被確立為民事公益訴訟法律關系的主體。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務

我國檢察機關可以有兩種方式參與民事公益訴訟，一個是在有關組織不提起訴訟的情況下自己提起訴訟；二是在有關組織提起訴訟的情況下，檢察機關作為支持起訴人參與訴訟。無論是檢察機關自己提起訴訟，還是支持起訴，其作為訴訟主體在民事公益訴訟中都享有一定的權利，承擔一定的義務。

(一)檢察機關提起民事公益訴訟的權利義務

1. 檢察機關在提起民事公益訴訟中的訴訟地位

探究檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務之前，首先要確定檢察機關在民事公益訴訟中的訴訟地位。學界主要存在五種學說，當事人說、代理人說、法律監(jiān)督者說、公益代表人說、雙重身份說[2]233，這些學說頗有爭議。

筆者認為，首先，民事訴訟的主體，雙方當事人必須是平等主體，無論是代表國家或者個人，都是平等的訴訟地位。換言之，我國民事公益訴訟目前是屬于民事訴訟的范圍，檢察機關應當遵循民事訴訟法中關于當事人在實體與程序上的規(guī)定。其次，《憲法》賦予我國檢察機關法律監(jiān)督權，檢察機關應當肩負起保護公共利益的責任。檢察機關應當以當事人的身份代表公共利益參與公益訴訟，這不僅來源于監(jiān)督權，也是保護國家和社會公共利益的重要體現。

既然我國檢察機關可以作為原告的身份來提起訴訟，那么，它在訴訟中的地位就相當于原告當事人的地位，相應的，它就享有原告的基本訴訟權利，承擔原告應當承擔的義務。

2. 檢察機關提起民事公益訴訟享有的權利與承擔的義務

(1)權利

①起訴權

檢察機關作為法律規(guī)定的民事公益訴訟的提起者，其應當具有原告所應有的起訴權。民訴法雖然規(guī)定了檢察機關可以提起民事公益訴訟，但是其行使起訴權是有前提條件的。首先，必須是在有關組織不提起訴訟時，它才可以作為起訴人提起訴訟；其次，由《若干解釋》中可知，檢察機關在提起訴訟之前，應當依法進行公告三十日，公告期滿后，若其他機關和組織不提起訴訟的，才可以提起訴訟；再次，檢察機關在提起訴訟時，應當依法提交起訴書，被告造成損害的初步證明材料，以及檢察機關已經履行公告程序的證明。

②申請回避權

民事訴訟中，當事人有權提出回避申請，但提起的階段必須是在案件審理時，法庭辯論終結前。作為訴訟主體的檢察機關，如果作為原告參加訴訟也具有申請回避的權利。不僅如此，在法院進行審判時，檢察機關應當履行自己的監(jiān)督義務，這是憲法賦予的權利和職責。檢察機關在審判時發(fā)現需要回避的情況時，應當行使自己的檢察監(jiān)督職能，可以以檢察建議的方式來監(jiān)督申請回避的情況。

③調查取證權

在民事訴訟中，原被告雙方都具有調查取證的權利，檢察機關作為民事公益訴訟的原告一方當事人時也應當具有調查取證權。此外，在公益訴訟中，被告通常是當地的大型企業(yè)，與當地行政機關存在不可分割的關系，且公益訴訟取證周期長、舉證困難，如環(huán)境水流污染等案件，需要多方收集證據、等待取證周期，這都給司法實踐帶來了巨大的困難。檢察機關在參與調查環(huán)境等公益案件時相比于其他公益訴訟的原告主體具有天然的優(yōu)勢，其特殊身份及專業(yè)團隊可以通過多重途徑調取案件相關的證據。檢察機關享有調查取證權，是公益訴訟制度與司法實踐的需要，也與其訴訟地位及維護公共利益的職能所契合。

④和解、調解的權利

民事公益訴訟案件中，當事人之間可以自行進行和解，人民法院也可以進行調解，作為提起訴訟的檢察機關也應當享有與對方當事人和解、調解的權利。在許多司法實踐中，案件往往都是以和解、調解的方式來結案的。福建綠家園環(huán)境友好中心起訴蘭文福水污染的案件就是在福建長汀縣法院的調解下成功結案。和解、調解的方式有助于高效率的解決社會糾紛，也大大節(jié)省了司法資源。

除了上述權利之外，檢察機關還應當享有其他與當事人相同的權利，因為作為原告一方當事人，它享有的權利應當貫穿于訴訟的全過程。除了上述提到的權利之外，還應當享有如有權委托代理人，進行辯論，提起上訴，申請執(zhí)行，查閱、復制相關材料和文書等權利。

(2)義務

①依法行使訴訟權利、遵守訴訟秩序的義務

檢察機關作為訴訟的提起者處于當事人的地位，在法庭上同樣需要遵守訴訟秩序，遵守法庭規(guī)則，在訴訟中依法行使訴訟權利，不能因其是我國法律監(jiān)督機關、公權力機關就濫用權利。

②履行判決、裁定和調解書的義務

根據既判力的理論，“民事判決的效力，及于雙方當事人或者具有當事人地位的人和法院”[3]。即在法院的判決發(fā)生效力之后，雙方當事人及其法院都有義務去履行判決所涉及的內容。作為民事公益訴訟的起訴人，檢察機關有義務履行法院的判決、裁定和調解書。如果原告一方即檢察機關最終敗訴，檢察機關是否應當承擔敗訴的風險。首先，在《試點方案》與《實施辦法》中均規(guī)定了，人民檢察院提起公益訴訟，是可以免繳訴訟費用的。其次，各地區(qū)法院司法實踐中的做法，檢察機關也都是不繳納訴訟費用。檢察機關在公益訴訟中不交訴訟費用已經在理論和實踐中成為共識，所以在其敗訴后，也就不存在需要檢察機關承擔的訴訟風險。

(二)檢察機關在支持起訴中的權利義務

1. 檢察機關在支持起訴中的訴訟地位

檢察機關不僅可以提起訴訟，還可以以支持起訴的方式參與民事公益訴訟。對于檢察機關是否應當支持起訴，主要存在兩種觀點，一種觀點認為，這樣會打破原有的訴訟結構，破壞訴訟平衡，將會造成訴訟權利義務的混亂。另一種觀點認為，檢察機關支持起訴是憲法和法律賦予的一項職權，也是給其他提起民事公益訴訟的組織和個人的一種有效的司法救濟，尤其是被告通常都有政府靠山、勢力比較強大，檢察機關支持起訴對于維護社會公共利益、維護司法公正有重大的意義。

檢察機關支持起訴大大增加了原告的力量，作為原告強有力的后盾有效地制衡了被告。但這種參與不應當突破雙方當事人平等的基本原則，不能濫用權利反而使被告處于弱勢的地位，否則會造成訴訟的不公正。原被告雙方的訴訟地位平等，所以，檢察機關作為支持起訴者，沒有獨立的訴訟地位，應當通過輔助原告的方式來實現自身職能。

2. 檢察機關在支持起訴中的權利義務

(1)權利

①支持起訴的權利

我國檢察機關在民事公益訴訟中具有支持起訴的權利，但是支持起訴是有條件的，必須是法律規(guī)定的機關和組織已經提起訴訟的情況下，檢察機關才可以支持起訴。只有在公益訴訟的直接受侵害人不提起私益訴訟以及有關機關和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關才有權利代表國家和社會保護公共利益。

②協助調查取證權

在民事公益訴訟中，被支持起訴人往往處于一種弱勢的地位，無論從社會背景還是專業(yè)性來看，都處于一種天然的弱勢地位。這種地位的差別會當然的導致被支持起訴人在訴訟中的調查取證困難等情形，而這里的支持起訴人正是彌補這一缺陷。作為支持起訴人的檢察機關，在面對強大的被告時具有背景和專業(yè)知識上的優(yōu)勢，可以以自己的名義進行協助調查取證，從而平衡原被告之間在調查取證上的不平衡，達到制衡被告的訴訟效果。

③發(fā)表支持起訴意見并質證的權利

檢察機關對于予以支持起訴的案件，應當在庭審前制作《支持起訴意見書》。并且在舉證期限內，將該《支持起訴意見書》與以自己的名義進行調查取證的證據，一并提交給法院。檢察機關在庭審的過程中，法庭辯論終結前可以發(fā)表宣讀自己的支持起訴意見，法庭對此可以參考。在法庭進行舉證質證的過程中，檢察機關可以就以自己的名義進行調查取證的證據進行舉證，接受法庭和被告方的質證。

(2)義務

①提供法律咨詢的義務

檢察機關相對于被支持起訴人具有豐富的專業(yè)知識和實踐經驗，而且作為檢察監(jiān)督機關，有義務向被支持起訴人提供法律意見和幫助。檢察機關沒有獨立的訴訟地位，是處于輔助當事人的地位而不是代理人身份，一切實體和程序權利都應當由當事人本人來實施。所以檢察機關可以提供法律知識和常識來幫助被支持起訴人，不應當以直接提供法律文書或者直接代理某些訴訟的程序的方式來幫助被支持起訴人。

②遵守訴訟秩序，不得濫用訴訟權利的義務

在支持起訴中，檢察機關沒有獨立的訴訟地位，所處的是輔助原告的地位。因此，在訴訟中，檢察機關應當充分發(fā)揮自己的輔助職能，遵守訴訟秩序，不能濫用訴訟權利，不可過多的干涉當事人的權利。檢察機關輔助當事人行使權利有助于訴訟雙方的平衡和促進訴訟進程，但其過多干涉的話，會再次導致訴訟雙方的失衡，不利于司法公正。

三、檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務存在的問題

(一)檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務立法不明

對于檢察機關的訴訟權利義務，我國目前在立法層面上的缺少依據。首先，我國《民事訴訟法》第五十五條，其中“法律規(guī)定的機關和有關組織”的含義不明。沒有列舉具體哪些機關和組織，這給司法實踐帶來了很多困難。并且還可以得知，我國檢察機關并不是可以任意提起公益訴訟，而是具有兜底性和補充性。根據《實施辦法》及《若干解釋》的規(guī)定，國家賦予檢察機關“公益訴訟起訴人”的身份，這一身份目前只是一種稱謂，具有一種過渡性質，并不能明確指出檢察機關是否享有如當事人一般的起訴權，是否與當事人處于相同的訴訟地位。

檢察機關訴訟地位和權利義務立法不明以及起訴的兜底性、補充性等情況，在司法實踐中經常會出現，檢察機關自身在提起訴訟前需要對自己的訴訟資格和權利義務進行確認，大大浪費了訴訟時間，使訴訟久拖不決。這不但影響了訴訟的效率，也使檢察機關無法充分行使自己的“公益訴訟起訴人”這一職能。

(二)檢察機關的調查取證權限范圍不明

檢察機關在具體案件中，為了調查取證可以向提請行政部門進行配合調取相關證據，案件涉及一些專業(yè)的評估鑒定時，如環(huán)保鑒定，檢察機關可以選擇有資質的環(huán)境評估組織進行鑒定。在訴訟中，檢察機關具有的調查取證權只能作為一項普通的訴訟權利行使，而不能作為檢察機關的特殊權力，否則會導致公權力敢于私權，違反民事訴訟的構造。與此同時，在檢察機關調查取證期間，侵權主體通常為了自身利益各種不配合甚至阻撓，怎樣才能使我國檢察機關在公益訴訟中的調查取證更加順利。《實施辦法》中只規(guī)定了行政機關、其他相關單位和個人應當積極主動配合調查的義務，卻沒有規(guī)定檢察機關究竟具有多大的調查取證權限，以及這些主體不配合調查取證過程中檢察機關的工作時，檢察機關能否采取強制性的調查措施。

(三)檢察機關和解、調解權利規(guī)定不夠詳細

根據上述立法上的規(guī)定，可以得知，關于民事公益訴訟的和解、調解的規(guī)定并不夠詳盡具體，這一制度構建不夠完善[4]。《民訴解釋》中只規(guī)定了可以進行和解、調解，制作和解、調解協議書，以及和解、調解協議書應當公告三十天。對于應當適用的訴訟階段；和解、調解的處分權如何賦予作為公共利益代表而起訴的組織、個人和作為公益訴訟起訴人的檢察機關；對于公告應當采取的方式、地點、形式等都沒有做詳盡的規(guī)定。

(四)檢察機關支持起訴權行使范圍、方式不明

雖然我國民訴法規(guī)定了檢察機關可以支持起訴，但是對于支持起訴能夠參與到什么程度，以什么方式支持，我國法律、司法解釋沒有明確的說明，司法實踐中也爭議很大。民事訴訟的當事人都享有處分原則，可以自由處分自己的訴訟權利。而檢察機關的支持起訴，某種程度上是國家對當事人訴訟權利的一種干涉，是公權力干預私權的一種表現[5]。公益訴訟的原告方通常只是社會團體或者組織，被告方通常為當地企業(yè)，有政府作為后盾支持，原被告雙方實力懸殊。在檢察機關的干涉下，會對原告的訴訟有很大程度的支持，起到制衡被告的作用。但檢察機關應當干涉到何種程度，實踐中不同的檢察機關的做法也不同，過分干涉往往會造成當事人雙方力量反向不平衡，甚至可能會出現檢察機關濫用干涉權等情況。

檢察機關的支持起訴范圍究竟可以貫穿于公益訴訟的哪些階段，我國現行規(guī)定只有《環(huán)境案件解釋》中有所規(guī)定，“提供法律咨詢、提交書面意見、協助調査取證等方式”。這一條文用列舉的方式將支持起訴的內容詳細化的規(guī)定，但是該條文用“等”字兜底，說明了還有其他的支持方式，這中兜底性規(guī)定會給司法實踐造成法律適用的困難，同時也需要將法律盡可能地完善。

四、完善檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務

(一)立法上明確檢察機關在民事公益訴訟中的權利義務

對于我國民訴法第五十五條，我認為應當由我國立法機關重新進行修改，進一步將其細化，消除該條規(guī)定中一些不明確的定義，與相關的司法解釋更好的銜接。將“法律規(guī)定的機關”明確解釋為“檢察機關”，從而使法律與相關司法解釋相互統(tǒng)一。《若干解釋》賦予的檢察機關“公益訴訟起訴人”的這一稱謂，可以繼續(xù)沿用，但這一解釋的位階性較低，在司法實踐中操作性不強，應當在民事訴訟法的修改中得以體現，或者可以授權全國人大常委會進行立法解釋[6]，確認“公益訴訟起訴人”這一稱謂的訴訟地位是一種特殊當事人的地位以及應當詳細列舉其享有的具體訴訟權利義務。

(二)明確檢察機關的調查取證權限

應當賦予檢察機關提出檢察建議、糾正違法通知等權利，以督促相關的機關、企業(yè)單位積極配合檢察機關的調查取證。檢察機關開展公益訴訟試點期間，司法實踐中均存在使用檢察建議等方式，糾正有關單位和組織不配合甚至阻撓調查的行為，都取得了較好的效果。

對于調查取證的對象即包括企業(yè)和個人等，應當詳細規(guī)定，如果其不配合檢察機關的調查取證工作，對他們可以采取行政處罰等懲罰措施[7]。如果有惡意串通、偽造證據等虛假訴訟行為，構成犯罪的，應當交由公安機關立案偵查，依法追究刑事責任。對于尚未構成犯罪的，可以將其納入專門的征信管理系統(tǒng)，檢察機關可以采取網上、報紙公告的形式向社會公開其行為。

筆者認為不應當賦予我國檢察機關在民事公益訴訟中的強制調查權。首先，民事訴訟中的調查取證權本身是當事人都有的一種平等的權利。這一平等的訴訟權利不應當被賦予強制性的意義。其次，《憲法》已經賦予檢察機關法律監(jiān)督權，這一權力本身就帶有強制性色彩，不需要再另外賦予強制調查取證權。如果檢察機關可以進行強制性調查，那就意味著檢察機關將享有法律監(jiān)督權和強制調查權這兩個強制性的權力，這樣顯然會沖擊訴訟的平衡，其訴訟權利的邊界會陷入模糊不清的情況，這也不利于司法公正。

(三)完善和解、調解權利

對于和解、調解應當適用的階段，存在許多觀點。有的認為，在民事公益訴訟中和解、調解程序要放在審前程序，這樣有利于節(jié)約司法資源，而且可以更高效的解決糾紛，比如，在環(huán)境污染案件中能使生態(tài)早一點修復[8]。也有的認為應當在舉證質證、查清事實之后進行調解。這樣有助于司法的公正，同時也能使雙方當事人對案件事實有詳細的了解，有助于更好地履行和解、調解協議。筆者贊同后者，公益訴訟案件通常利益關系比較復雜，如果沒有經過舉證質證環(huán)節(jié)，很難查清案件事實，缺少證據的支撐，應當經過事實確認，作為公共利益的代表，對社會公眾有一個交代，才能進行和解、調解。

公益訴訟維護的是社會公共利益，原告無論是社會組織或者檢察機關只是社會公眾的代表，不能隨意對公眾的權利進行處分。檢察機關在進行和解、調解的決定前，應當充分了解公眾的意見，可以多方征集公眾的意見，如主動走訪、網絡平臺互動、問卷調查等方式。這樣才符合和解、調解的自愿原則，也能提高公眾對于和解、調解協議的認可，提高司法機關的權威。

對于和解、調解協議的公告方式和地點，不能再采用過去只在法院的公告欄公告這樣單一的方式[9]。現在社會，網絡社交媒體迅速發(fā)達，公告也應當與時俱進。可以將和解、調解協議發(fā)布在法院的官方網站、當地人民法院報上，也可以在官方微信公眾號、微博等賬號上進行公告。這樣能夠使調解協議保障社會公眾的知情權，使和解、調解達到應有的司法效果和社會效果。

(四)明確檢察機關支持起訴權行使范圍、方式

對于檢察機關支持起訴的參與范圍和方式，主要有兩種觀點：一、檢察機關可以參與庭審。在支持起訴中，檢察機關不單單只是在精神上或者物質上的支持，而是應當用自己的權利進行幫助被支持人調査取證以及提供被支持人需要的其他法律幫助。并且在庭審過程中與被支持人一同進行法庭調査、辯論[10]。二、檢察機關要保持本身“謙抑性”，特別是不能參與實質的法庭調査和辯論，但可以在庭審時發(fā)表自己的意見。

我國《環(huán)境案件解釋》中規(guī)定了提供法律咨詢、提交書面意見、協助調査取證這三種法律幫助的方式。該司法解釋就說明了檢察機關已經參與了訴訟程序中的一些環(huán)節(jié)，雖然其沒有明確規(guī)定提供的這些支持限制在哪些環(huán)節(jié)，如果檢察機關只提供咨詢、協助調査取證，而不參與證據的舉證質證，那么調査就不能充分發(fā)揮作用。筆者更贊同觀點一，檢察機關支持起訴應當參與訴訟全過程，并且提供實質性的法律幫助。至于支持起訴的方式，可以有多種，法律可以在《環(huán)境案件解釋》基礎上以概括列舉的方式加以增加修改，如在訴訟前進行調查取證、出庭發(fā)表支持起訴意見、對自身提交的法庭證據進行質證、提供法律咨詢、建議法院緩收、減收或者免收訴訟費用等等。

小結

十八大之后，檢察機關作為訴訟主體提起民事公益訴訟的試點方案取得了很大的成效。首先，我國公益訴訟制度的規(guī)劃還不夠完善，法律和相關法規(guī)對公共利益有所保護，但其保護力度不足。其次，司法實踐證明，公益訴訟具有當事人雙方實力懸殊、舉證困難等特點，侵害的行為也具有復雜性和多樣性。個人和社會組織的力量在公益訴訟面前是非常有限的，現實中經常會出現主體不適格或者案件案由不合適等，致使法院不予受理的情況。檢察機關應當肩負起保護社會公共利益的責任，它具有專業(yè)的團隊和技術，可以克服公益訴訟中舉證難和取證難等問題；同時也是我國法律監(jiān)督機關，可以有效地防止訴訟中一些地方保護主義。因此，我國檢察機關參與民事公益訴訟具有重大意義，應當在此基礎上加大立法和司法的投入，使這一項制度逐步完善。