城鄉民間養老機構的發展*

陶濤 何敏

民間養老機構是企業、社會團體或組織、公民個人等社會主體以營利或公益為目的，利用非國有資金興建或運營，為老年人提供生活托管、康養照料等服務的機構。我國人口老齡化加速，“留守老人”在農村普遍存在，農村養老問題開始引起社會關注，成為了一種廣泛存在并且急需解決的社會問題。[1]對此，大力發展支持民間養老機構可發揮重要作用。

一、城鄉居民養老現狀

（一）老年人口數量劇增且健康狀況堪憂

據國家統計局公報數據顯示，截至2018 年末，全國總人口數為13.95 億人，其中60 周歲以上人口為2.49億人，占全國總人口的17.9%，比2017年增加0.6個百分點。[2]另據專家預測，我國60歲以上老年人口數在2025 年將突破4 億人，并逐步上升至2050年4.87 億人的峰值；而其中農村人口老齡化水平高于城市，將成我國人口狀況的一個重要特征。[3]隨著身體機能的逐漸衰老，各種老年病及意外嚴重影響老年人身體健康。從2015年的抽樣調查數據上看，我國處于基本健康及其以下水平的老年人，比處于健康水平的老年人數量多，這顯示老年人的健康狀況并不樂觀；且“健康問題在鄉村，還更加嚴峻。[4]

（二）居家及社區養老效能弱化

居家養老方面，老年人的子女專注于提高經濟收入，對居家老齡父母的生活照料及精神慰藉等贍養義務的行動力不足，甚至消極懈怠；尤其在鄉村地區，大量青壯年勞動力常年在外務工，需贍養的父母成了“留守老人”。城市中很多老年人并非與子女同住，工作壓力與居住距離使子女未能對老年父母作常態化的贍養照料，城市的“空巢”及獨居老人不斷增多。社區養老方面，由于普遍缺乏系統的評價體系和有力的監督體系，社區居委會在社區養老服務中超負荷運作，僅能提供有限的、單一的服務內容。

（三）公辦養老機構供不應求

據統計數據顯示：全國各類養老服務機構和設施有15.5 萬個，各類養老床位744.8 萬張，每千名老年人擁有養老床位僅30.9 張。[5]我國當前的養老床位數供給尚無法和老年人口數量相匹配。在城市，公辦養老機構因為價格實惠、服務周到，廣受老年人歡迎，但是床位有限，經常出現入住老年人排隊等待輪候入住的情況，呈現出“一床難求”的局面，想要入住養老院的老年人需要提前預約。[6]城市公辦養老機構的巨大供給缺口，加之鄉村老年人口的龐大基數及養老機構數量的匱乏，給民間養老機構的發展提供了契機。

二、城鄉民間養老機構之發展的基礎

（一）國家政策的大力支持

我國陸續出臺了很多支持養老事業、養老產業發展的政策，其中對非公辦的其他形式的養老機構發展更是給予了很多的優惠鼓勵措施，這正是發展民間養老機構的大好時機；尤其是發掘鄉村養老經濟增長新動能，打造鄉村第三產業新業態，催生全新的養老產業經濟增長點，更具吸引力和可行性。

（二）鄉村生態環境吸引力

環境對老年人身心健康有著重要影響。鄉村地區的生態環境是發展民間養老機構的優勢條件。鄉村環境與城市城區相比，空氣質量更優、噪聲污染更小、視野更加開闊，老年人能夠充分享受鄉村環境的靜謐和田園生活的樂趣，身心得到有效放松。而在“城市病”的影響下，鄉村人口會迎來一定的回流，城市老齡群體大多期望在郊區、鄉村養老，在鄉村綠色環境中享受由民間養老機構提供的健康管理、休閑娛樂、生活照料、醫務療養等服務。此外，機構養老服務屬于第三產業，在鄉村地區發展養老業，對鄉村生態環境的負面影響較小。

（三）老齡人力資源價值

老年人是非常成熟的人力資源，發掘并借助老年人的社會資本，集聚并重視老年人的潛能，有效借助老年人的閱歷、經驗和技能等力量，充分發揮老年人的優勢，可為城鄉的科教文衛及經濟發展提供新動力。[7]利用鄉村的區位、環境、物價優勢，增加鄉村民間養老機構供給，引導城市市區有機構養老需求的老齡人口入住鄉村民間養老機構，可提升老齡人力資源價值和利用率。例如通過政策引導、產業合作等方式充分將老年人的人身閱歷、工作經驗、知識結構、心理素養等柔性人力資源應用到鄉村地區的教育、文化、藝術、集體經濟建設等方面，這樣不僅能夠提振鄉村經濟活力，推進城鄉均衡發展，還能提升鄉村文化軟實力，從而有效推動鄉村振興。

三、城鄉民間養老機構之發展的瓶頸

（一）法律規制體系瓶頸

養老機構是保障入住老年人安全、健康、照料舒適的重要載體，其設置、運營管理和監督都需進行相應規制，以實現其治理規范化，而這必須借助法律規范才能實現。

在法律規范層面，目前我國對養老機構的設置、運營標準作出相應規范的法律僅有一部《老年人權益保障法》，且其內容多為原則性、綱領性規定。而就法律位階來說，缺失行政法規層級的專門性規范，當前僅有《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》兩部部門規章，其雖然規定了養老機構設置條件和程序、許可管理、服務內容、監督檢查等事項，但在行業監管、服務與職業標準、醫養結合、設施配置、用地規劃、民間投資引導等方面尚缺乏具體的可操作性規定。此外，根據上述法律和部門規章的規定，國務院及其相關部門雖出臺了多部政策性規范文件，但這些政策文件落地落實還比較難。[8]總體上看，老年保障事務仍然是立法薄弱領域，其在很大程度上還在依賴國務院門規章、指導意見及地方政府規章運行，政策“碎片化”現象嚴重，[9]養老行業法律規制體系有待厘清和完善。

（二）資源配置供給瓶頸

1.養老機構融資困難。

在國家機關之外的社會組織或公民個人利用非國有資金投資鄉村地區民間養老機構的過程中，其不論是營利目的還是非營利目的，亦不論是利用廢舊設施改建的養老機構還是新建標準化養老機構，均存在融資困境。養老機構具有高投入、回收期長、低收費、低效益的營運特點，這便造成民間資本想進入而又不敢進入的局面。[10]面對巨大的建設運營投入，投資者的投資態度十分謹慎，銀行貸款條件也非常嚴苛。據財政部及國家開發銀行的有關規定，政策性銀行貸款對養老機構的融資支持需要先由民政部門提出意見，且須具備“符合國家政策和養老服務業發展方向”等前提條件，此外辦理程序亦復雜且條件要求高，以至于個人投資興辦的民間養老機構很難獲得政策性融資支持。

2.養老專業人才匱乏。

養老業屬于服務型+技能型產業，機構養老中對老年人的日常照料，需要護理人員運用專業技能對其進行類別化、精細化護理。發展城鄉民間養老機構的重心應放在機構養老水平原本就較為薄弱的鄉村地區，然而，養老產業發展所需的職業管理者、護理照料人員、醫務人員等專業性人才十分匱乏。

3.硬件設施欠佳。

養老機構的硬件內容包括地理區位、醫療護理設施設備、道路交通、休閑娛樂設施等，其好壞對老年人的入住意愿有著重要影響。位于城市主城區的民間養老機構因具備先天區位優勢而硬件條件普遍較優，而鄉村地區因受制于其經濟水平、人口數量等因素，農村民間養老機構的餐飲設施、住宿床位、休閑娛樂設施，以及重要的養老醫療設施配備明顯不足。特別在醫療設施方面，農村很多地方由于經濟發展水平低、基本公共服務欠缺，令農村老年人生活欠佳狀況與城市相比更加突出，在處理農村老年人的養老與醫療照料問題并不容易。[11]

四、城鄉民間養老服務機構之發展的路徑

（一）建立健全機構養老法律規制體系

國家在規范養老機構運行方面需制定專門性法律，對我國機構養老的配置標準、養老服務及產業等一系列事項進行有效規制，增強養老機構法律規范的系統性。首先，立法機關應盡快制定《養老法》及《民辦養老機構促進法》等專門法律，將其作為規制我國機構養老業的基本遵循。其次，盡快厘清設立養老機構的行政許可取消后監管上的“空白地帶”，補足制度層面的短板和漏缺，以專門性法律為基礎，制定配套的法規規章規范性文件等，形成不同效力層級有序銜接的法律規范體系，實現有法可依，為老年人的機構養老保障提供全方位、多層次、立體化的法律規制系統支持。再次，以現有的國家相關標準（如《養老機構服務質量基本規范》《養老設施建筑設計規范》等規定）為基礎，細化并完善養老機構管理和服務標準的內容，同時應培養嚴格執行標準的行業意識，促進行業規范化運作。最后，政府部門應探索建立養老機構違法失信的清退制度。在支持民間養老機構發展的過程中，迫切需要解決的問題是創新政府管理機制，消除政府部門之間存在的行政壁壘。[12]政府應在民間養老機構設立及運營中提高行政服務效率，大力優化民間養老服務機構發展的資源配置，積極引導各類社會主體參與民間養老服務機構建設。

（二）均衡配置城鄉民間養老服務資源

1.增加資金供給。

一方面，各級政府可探索設立養老服務專項基金，探索國有資本及民間資本共同出資設立并運營的民間養老機構投資模式，成立多方持股的養老機構，待經營到一定期限后，由私人出資者受讓國有出資份額，充分激發私主體的營運管理效能，以創新社會公共服務供給模式，減輕政府負擔。另一方面，降低私主體開辦民間養老機構的金融貸款利率，放寬政策性銀行貸款支持條件，使私人社會主體更易獲得金融機構的優惠貸款。另外，政府部門可根據養老機構的年度財務會計狀況，給予其適當的財政補貼及稅收優惠，以能維持民間養老機構基本運轉為基本目的，以免出現高負債或虧損現象。

2.創新人才利用模式。

民間養老機構應積極與開設老年人護理專業課程的中高等院校合作，定向培養或吸收聘用具備護理照料技能的專業人才；建立不同屬性、區域、規模的養老機構互相考察學習交流機制，通過開展理論學習、實操練習、專項培訓、護理技巧比賽等方式，提升養老照料護理人員的專業水準。借鑒日本的《長期照護保險法》創設的老年人分級護理評估方法，根據老年人的身體狀況形成相應的照護方案，[13]增強對老年人護理照料的職業化、專業化，實現養老機構運行管理的有效性與科學性。同時，大力支持醫生、護士等專業性醫務工作者投身機構養老業，引導城市醫務人員定期、定向輪流下沉至鄉村民間養老機構提供醫療服務。

3.改善醫療條件。

大力開展城鄉協同的機構養老醫養結合試點及推廣工作，匹配并增強民間養老機構的醫療康養功能，增強醫療衛生服務對養老機構的支撐幫助作用，統籌利用醫療服務與養老服務資源，推動醫院與養老機構之間的轉診合作。[14]城鄉民間養老機構建設選址，應遵循就近原則，靠近原有的醫院、衛生院等。重點增加鄉村醫務室及養老機構的醫療設備數量及急診室、休息室、醫護車輛的配置，積極利用互聯網將鄉村地區的養老機構與高水平醫院進行有效對接，探索建立養老機構老年人的網絡在線診斷機制。

4.優化基礎設施。

政府在構建城鄉民間養老服務機構協同發展過程中，需要重點推進城鄉網絡通訊及交通一體化發展。迅捷便利的通訊與交通是為老年人提供高效服務及有效應對突發疾病的基礎，老年人在養老機構與子女通信、網絡在線診療等亦需要依賴網絡通訊的支持。而良好的鄉村交通則有利于老年人城鄉之間、家庭與養老機構之間的往來，推進城鄉之間養老機構的交流互鑒和人員的雙向流動。此外，養老機構內部還需配備老年體育鍛煉、休閑娛樂等設施，及個性化配備書畫舞蹈、棋牌等功能場所，為滿足老年人的身心健康需求提供實體條件。

（三）多元主體參與形成養老發展合力

1.企業組織參與。

企業能充分激發社會經濟活力，企業參與設立民間養老機構，特別是在鄉村地區設立民間養老機構，能夠幫助緩解政府的社會福利供給壓力，打造新型鄉村產業，增強鄉村經濟活力。在民間養老產業走向設計上，可通過政策鼓勵房地產開發企業、餐飲服務企業、民營醫院等社會主體申請設立營利性民間養老機構，同時支持貸款擔保、金融租賃及投資保險等行業企業開發新型民間養老金融支持產品，將業務范圍擴展至民間機構養老服務領域，積極助推養老轉型升級。

2.慈善機構融入。

當前主要針對老年人進行幫扶的慈善機構有中華老齡慈善聯合會、中華慈善總會頤達養老愛心基金、中國老齡事業發展基金會等具有官方背景的慈善機構，但很少有關注于養老事業發展的民間慈善機構。有學者建議“建立公益慈善性養老機構認定機制，允許民辦養老機構申請慈善組織認定，成為‘養老慈善機構’并獲得相應的國家補貼和稅收優惠”，[15]但是，具有慈善屬性的養老機構應為非營利性質。目前我國慈善機構對養老問題的關注度不足，很多慈善機構的資金主要用于教育、自然災害、疾病等領域，卻鮮有用于捐建養老機構、捐助老齡群體。養老同教育一樣，均有社會公益屬性，有迫切養老照料需求的城鄉老年人群體有必要得到慈善機構關注。政府部門、社會傳媒等應當積極引導各類慈善組織關注我國人口老齡化及養老問題，借助慈善力量助推我國養老業的城鄉全域均衡發展。

3.代際策略實踐。

“代際策略”指達到良好代際關系目標的方案集合，包括完善教育體系、增強社區凝聚力及有效地傳承文化、提高生活質量和家庭照料能力等目標。[16]機構養老服務不可避免地要觸及代際之間的相互配合，通過將不同代的人有目的地聯結在一起進行經教文衛體交往等互惠性代際實踐行為，增強相互間的理解與尊重，增進社區和諧，[17]通過引入青少年志愿者及社工、大中小學學生時常對城鄉不同區域入住民間養老機構的老年人進行探訪，開展教育學習、健康養生、休閑娛樂、文藝創作等代際交流項目，可促進老中青少不同代人的相互了解與學習，豐富老年人的生活趣味并達到解悶、解惑的目的，參與項目的年輕人同時亦能從中汲取知識和經驗，實現不同代際人群之間的互惠。