鄉村振興視野下農村生態文明法治建設問題探析

楊仕兵，張闖玉

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。現階段，我國農村生態文明法治建設尚存在較多亟待解決的現實問題，這些問題無不呼吁著我們通過法治的途徑進行解決，將制度化、規范化和程序化貫徹到全面推進農村生態文明建設的全過程。

一、農村生態文明法治建設的意義

通過法治途徑推進農村生態文明建設，既要形成健全的生態文明法律規范體系，也要在全過程中切實貫徹法治治理思維和方式。農村生態文明建設是我們黨和國家全面推進生態文明建設的內在要求，是全面推進生態文明建設和法治建設在農村領域的高度結合[1](P215-216)。現階段，我國農村生態文明法治建設工作尚存在較大的問題，農村生態文明法治建設應當全方位進行，做到構建健全的法律規范體系、高效的法治實施體系和嚴格的法治監督體系。

(一)農村生態文明法治建設是全面建成小康社會的重要內容

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：要用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度[2]。小康社會覆蓋是否全面，生態環境質量是重點。全面推進農村生態文明建設，保障老百姓的飲用水是衛生的，空氣是清新的，食物是放心的，居住環境是安心的，滿足城鄉廣大人民群眾的生態環境需求，是全面建成小康社會的應有之義。全面推進生態文明建設，是一項全民族乃至全人類的共同事業，既需要動員全社會的參與，也同樣期待加強法治的保障和護航，推進生態文明建設法治化。我們只有全面貫徹黨的十八大關于全面推進依法治國的政治主張，善于運用法治思維和法治方式推進農村生態文明建設，才能保障農村生態文明法治建設穩步推進。

(二)農村生態文明法治建設是實現農村生態和諧的重要手段

隨著農村經濟的快速發展，農村生態環境污染和生態破壞也處于逐步加劇的狀態，例如：隨著農村養殖業的快速發展，養殖場產生的糞便和污水隨意排放，基本以向地下滲漏為主，這導致了養殖場附近的地下水中的有害物質嚴重超標，人們的生活用水質量遭到嚴重破壞。另外，農民一味追求農作物高產，對化肥和農藥的依賴性越來越強。化肥的大量使用導致土壤硬化，土地質量遭到嚴重污染和破壞，在經過農田流向地下水造成污染，而農藥通過蒸發，飄浮在空中，繼而通過降水，嚴重污染了水資源。這些嚴重的污染問題長期得不到有效解決，加之農民環境保護意識的薄弱，此類污染問題只會逐漸加劇，保護農村生態環境迫在眉睫。僅僅通過“拉橫幅，放廣播”等宣傳教育途徑很難使污染問題得到解決，這些問題都亟須相應的法律法規進行規范和約束。當前，制度保障和法律支持是農村生態文明建設的薄弱環節，保護農村生態環境、推進農村生態文明建設的重要途徑之一就是完善生態文明法律規范體系。通過完善制度體系，引導農民在農業生產過程中遵循自然規律，注重保護環境，認識到農業發展與環境保護是不矛盾的，逐步建成生態和諧的美好鄉村。

(三)農村生態文明法治建設是推進鄉村振興和實現農村健康發展的關鍵一步

習近平同志在十九大報告中指出：加快生態文明體制改革，建設美麗中國，美麗中國起點和基礎是美麗鄉村[3]。推進鄉村振興的最終目標，是要逐漸提高村民在經濟社會發展中的參與度和受益面，加快推進農村經濟發展和農民就業問題，確保廣大農民群眾長期穩定增收、安居樂業，而產業的發展需要是可持續的，這就要求企業在生產經營過程中注重生態環境保護，要求農民在農業生產過程中減少對環境的破壞。鄉村生態宜居不再是過去簡單的強調村容村貌整潔，而是上升到建設經濟興旺、生態文明、鄉風淳樸、治理有效的現代化美好鄉村。

建設美好鄉村，生態宜居是鄉村振興的基礎，生態文明法治建設是建立生態宜居環境的重要保障。農村生態文明法治建設重點在于從根本上解決快速發展的農村經濟的與嚴重破壞的農村生態環境之間的矛盾，通過制度建設，促進農業生產模式的轉型升級，減少對環境的破壞。另外，農村生態文明法治建設的出發點并不是限制農民權利，而是通過制度建設，保障生態環境的可持續發展，切實維護農民的長久權益。

二、農村生態文明法治建設的現實問題

黨的十九大報告繼續提高了生態文明建設的要求，提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國的新愿景。報告明確指出：我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要[4]。在推進生態文明法治建設的過程中，已經基本形成了包括法律、法規和規章在內的多層級法律體系，初步實現了生態文明建設的“有法可依”。但我國環保工作基本上是圍繞城市環境污染工作開展的，其目的在于緩和電力行業、化工行業等高污染企業造成的城市污染，而針對農村地區鮮有相關法律法規的出臺。所以在農村生態文明建設過程中，我們仍應當清醒地看到存在的諸多問題，例如農民環保意識和法治意識淡薄、相關法律法規處罰力度較差、農村環保法律體系不健全等。

(一)農民環保意識和法治意識淡薄

農民是農村生態文明法治建設最根本的群眾基礎，也是推動農村生態文明法治建設的實踐載體。現階段，農民參與環保工作的積極性不高，不能準確意識到農村環境保護的重要性[5]。另外，大多數農民法治意識較差，對法律法規以及法律責任缺乏認識，在他們看來，環保工作和生態文明建設是國家的事，自己沒有義務也沒有能力參與。這就導致廣大農民在農業生產中不注重環境保護，在出現環境污染問題時缺乏問題意識，不懂得尋求途徑減少污染，解決污染問題。另外，在切身利益受到損害時，維權意識較差，不愿或者不知如何通過正當途徑維護自己的合法權益。例如，2013年5月，廣東省安監部門陸續曝光部分流入市場的重金屬鎘超標大米，產地為湖南益陽、攸縣等，但為何水稻大省湖南遭遇前所未有的大米安全危機，湖南省食品安全監管部門針對反映的有關情況核實了近三個月仍舊沒有給出明確答復。受損的農民、停工的米廠、憂心的公眾，只能在濃重的“鎘霾”中茫然等待，維權難很容易引發農民群眾集體性混亂。再如，福建省龍巖市連城縣冷水坑村農田被重金屬污染后，農民們繼續在被污染的農田種植水稻并將“毒糧食”銷售到市場上，他們希望通過這種方式引起政府部門的重視，迫使政府出面解決問題。很顯然，農民通過這種方式維護自己的權益是明顯不當的，不但解決不了問題，反而會導致新的問題和矛盾產生。

(二)農村生態文明建設法律規范欠缺

法律規范的缺失嚴重阻礙農村生態文明建設的進程。我國環境保護工作基本上是圍繞城市環境污染工作開展的，而針對農村地區環境污染治理的相關法律法規存在嚴重不足。如前文所述，隨著農村經濟的快速發展，傳統的農業生產模式已經成為歷史，新型的現代化農村發展模式亟須配套法律體系的完善予以規范。《環境保護法》作為規范環境保護的基本法針對農村領域的規定還比較籠統，目前涉及農村領域的生態文明建設的法律法規僅僅停留在“喊口號”的階段，尚不能緊跟新型農業技術進步和農業科技發展的步伐。另外，生態法治建設的復雜性和漸進性決定了相當數量的生態法律屬于探索性質和應急性質[6]。加之經濟和科學技術是快速發展的，這就導致了即使出臺了相關生態法治建設的法律法規也需要相當長的時間去適應和修改，生態破壞的速度大于修復的速度。此外，城鎮化的進程在逐步推進，農村經濟的快速發展呼吁著一部針對農村的生態環境保護法律的出臺，以期規范農村越來越嚴重的環境污染問題。

(三)農村生態文明建設執法力度不足

鑒于我國農村人口數量的龐大和法治普及程度的不足，任何法律法規在農村實施的過程中都存在著嚴重的障礙，對農村而言，針對生態文明建設的法律法規相較于刑事犯罪等法律法規更加遙遠和陌生，天然地存在著執法力度不足、執法效果較差等問題。

第一，地方保護主義普遍存在[7]。在經濟快速發展的時代，農村不再是僅僅依靠傳統農業發展經濟，而是通過多種招商引資等途徑解決農村人口的就業問題，拉動地方經濟發展。與此同時，由于地方政府工作人員環保意識較差，往往會不惜一切代價扶持當地企業的發展，隨之產生的就是嚴重的環境污染問題。

第二，環境保護專門執法機構建設不到位。我國基層工作普遍存在內容多、任務重、難開展的問題。在環境保護上，往往都是“重部署、輕落實”，環境保護實際工作由某個部門附帶性的執行。這就導致了農村環境保護工作執法主體力量嚴重不足，環境監管工作得不到有效落實。

(四)農村生態文明建設法治監管體制落后

基層政府環境問題責任追究機制不完善。現階段，我國環境責任追究對象以公民和組織為主，對行政主體的問責尚存在嚴重的不足，規范和約束行政機關及其工作人員行為的法律規范存在嚴重的缺位和執行力度的嚴重不足。在遇到生態環境問題時，追責時不單從責任出發，而是要顧及責任人的職位和領導職務，權力的設租尋租問題屢禁不絕。另外，現存的法治監督規范嚴重缺乏針對基層政府履行職責和問題追責的細化規定，例如：《環境保護法》第六條的規定過于原則性①，沒有詳細規定基層政府該如何落實政策，出現違法違規問題該承擔何種責任等。

政府信息公開工作落實不到位。在政府信息公開工作實施過程中，由于《政府信息公開條例》屬于行政法規，層級比《保密法》要低，下級行政機關在落實生態環境保護的信息公開工作時，往往會出現以各種理由推遲公開、拒絕公開的現象，導致嚴重降低群眾參與監督工作的積極性。生態環境保護問題是公眾關注度較高的領域，行政機關理應做好相關政府信息的公開工作，擴大公開的范圍，切實做到除涉及國家秘密和符合一定情形下的商業秘密、個人隱私之外的文件全部公開，讓群眾及時掌握生態環境保護問題的政府信息，加強群眾對生態環境保護工作的監督。

三、解決農村生態文明法治建設問題的對策

(一)著力提高農民環保意識，加強農村環境保護資金支持

農村生態文明法治建設必須調動廣大農民參與的積極性，引導農民為制定農村環境保護工作相關法律法規貢獻寶貴意見，擴大農民參與環境保護工作的范圍，為生態農村建設打下堅實的群眾基礎。

深入開展生態文明法治宣傳教育工作，貫徹落實農村普法工作，幫助農民深入了解農村生態文明建設和環境保護的重要性，在維權意識和法律意識上強化農民的認識，樹立自覺守法、遇事找法的法治理念，將生態農村建設轉化成農民主動維護，堅定踐行的自覺行動。貫徹落實“新型職業農民培養工程”。通過邀請環境保護專家等途徑對農業生產進行針對性指導，引導農民在農業生產過程中注重環境保護工作，培育具有較強的生態法治理念、環境保護技能和生態文化素質的新型職業農民。

國家財政部門應針對農村環境保護工作資金投入不足的問題設立農村污染治理的專項資金，改變農村傳統落后的生產方式，減少其對農村環境的污染[8]。例如：對使用新能源的家庭擴大補貼力度，減少碳燃燒等污染物的排放；加大垃圾集中處理站點建設，引導居民將農業生產和家庭生活產生的垃圾集中到垃圾處理站點；增加農村環境監測站的建設，實時監控生態環境的污染情況，掌握第一手的環境污染資料，及時對環境污染問題進行有效處理。另外，我國基層普遍存在著農民對基層干部不放心的現狀，普遍認為上級撥付的環境治理專項基金會被基層干部挪作他用，所以基層政府在落實農村環境保護專項資金的使用上，應當做好政府信息公開工作，及時將專項資金的具體使用情況進行有效公式，讓廣大農民朋友意識到國家開展農村生態文明建設的堅定決心。

(二)強化立法工作，建立完備的農村生態文明法律規范體系

全面建成環境友好型鄉村，必須發揮相關法律法規的監督和引導作用。《決定》指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。隨著2018年《憲法修正案》將生態文明寫入憲法，大力推行生態文明建設在憲法中的地位得以明確和鞏固，加快完善農村生態文明法治建設、完善法律規范體系工作亟待落實。

著力提高農村生態文明建設法律規范的立法質量，堅決維護法律權威。農村生態文明法律體系建設要與農民需求和農村經濟發展相適應，及時發現法律漏洞和立法空白，做好法律修改和完善工作，擴大立法覆蓋面，做到立法工作與時俱進。另外，要及時總結農村生態文明建設過程中的問題和經驗，善于學習生態文明建設較突出的典型鄉村的各種經驗，及時把可復制、易推廣的成功經驗上升到法律規范層面，在全社會予以學習和推廣。

積極推進農村生態保護立法工作的聽證制度。生態保護是廣大人民群眾關注度很高的社會事業，生態保護的立法工作要通過多種方式傾聽群眾意見，對于重要的法律法規制定工作，可以適時通過召開聽證會的形式收集群眾意見。我們要清楚地認識到，真正生活在農村生態環境中的農民最了解生態環境破壞的現狀和導致生態環境破壞的污染源，絕不可用有色的眼光看待農民，真正做到虛心聽取他們的意見將會在很大程度上提高立法工作的效率。

完善農村生態文明建設法律法規體系要打破城鄉二元結構的矛盾，在農村生態環境保護工作的重視程度上對基層人民政府提出更高要求。上級政府出臺了相關法律法規，基層政府要及時做好法律法規的細化落實工作，可通過制定相關規范性文件進行細化落實，在法律法規允許的范圍內，結合本地區的現狀落實相關法律法規的可操作性。另外，基層政府絕不可擅自進行立法工作，所有關于農村生態文明建設的法律規范必須通過合法的程序進行制定和修改。

(三)破除環境保護執法障礙，深化農村環境保護執法

法律的生命力在于實施，生態文明法律法規的落實程度，是農村生態文明法治建設的關鍵指標，堅決破除一切障礙，加快建成有效、高效的生態文明法治實施體系。

首先，要克服地方保護主義，增強大局意識和責任意識。基層政府的領導干部應當認識到，經濟發展和環境保護是不矛盾的，不能以犧牲生態環境為代價換取經濟的發展，要貫徹落實生態保護法治理念，切實做到經濟的可持續發展。在進行環境污染治理時，遇到問題要堅決克服地方保護主義，嚴格依照法律規定執法，在追責問題上，只要生態環境事件發生，不論責任人是誰，不管其職務多高，在農村生態環境保護問題上，必須嚴肅追責，必須做到不偏不倚，絕不徇私枉法，切實做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。

其次，我國要加快建設完備的農村環境執法機構，考慮在鄉鎮一級設立生態環境保護監管部門，可以由縣、區級環境保護局派駐專門負責農村環保問題的工作人員，依法對農村生態環境問題進行管理[9]，堅決治理以往“重部署、輕落實”的問題。

最后，為確保農村環境保護執法工作的落實，通過建立農村環境質量負責制，對行政機關及其工作人員的懶政、怠政行為進行規范和約束，提高行政機關工作人員與村民對農村環境保護問題的重視程度，保障農民環境權。具體而言，一要引入生態保護工作績效考核機制，在行政機關和工作人員的考核指標中加入“生態成績”，切實做到經濟發展的可持續性。二要建立生態保護獎懲機制。對在保護生態環境工作上表現優秀的單位和個人予以獎勵，對放任環境污染的單位和個人予以嚴懲。三要落實政府信息公開工作。陽光是最好的防腐劑，基層政府對環境保護的落實情況和對相關責任人員的獎懲情況務必及時向社會公布，接受廣大人民群眾的監督。

四、結語

2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《憲法修正案》)，增加建設生態文明和美麗中國的內容，這是本次《憲法修正案》中的一個突出亮點[10]。生態文明建設寫入憲法，表明了國家治理生態環境的堅定決心。改革開放以來，我國農村經濟快速發展，取得了令世界矚目的成績，但是在經濟發展的過程中也付出了沉重的代價，主要包括環境的嚴重破壞和資源的嚴重浪費，加之農村環保設施的嚴重匱乏和環保執法機構執法力度的欠缺，導致農村生態環境的破壞長期存在，即使地方各級人民政府在抓緊治理，但生態環境的修復是一個非常漫長的過程，遠不及對生態環境的破壞來得迅速，所以農村生態環境的破壞存在逐漸擴大的趨勢。

當前，我國生態文明建設水平仍然遠不及經濟的快速發展水平，尤其是農村生態文明建設的水平仍然較低，農村生態文明建設處于負重前行的關鍵期。只有在農村生態文明建設的全過程中貫徹法治的思維和方式，不斷完善農村生態文明建設法律規范體系，通過多種途徑提高農民的環保意識，對農村環保資金加大投入，做好農村生態文明法治建設的立法、執法、司法工作，才能切實做到貫徹落實農村生態文明法治建設目標，建成青山綠水、詩意棲居的美好鄉村。只有用法治思維和法治方式提高治理農村生態問題能力，用法治眼光正視經濟發展中的生態保護問題、用法治理念厘清經濟和生態發展思路、用法治方式解決經濟和生態發展問題，這既是解決農村生態文明法治建設問題可行的對策，也是提高基層政府生態環境問題治理能力的重要舉措。

注釋：

① 第六條一切單位和個人都有保護環境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務。