交易費用視角下中國養老保險流動性損失研究

馬云超

勞動力從農業向非農產業流動是世界上所有國家工業化和城鎮化進程中的普遍規律與趨勢。尤其在中國典型的二元經濟結構模式下，勞動力大規模流動是社會經濟發展不可避免的一種現象。然而,在當前的制度體系下，勞動者流動時，面臨著養老保險關系跨統籌區域和跨養老保險制度轉移不暢的問題。

從公共經濟學的角度來看，養老保險是一種公共產品。養老保險關系的轉移是養老保險這種公共產品的交易。交易的主體是勞動者個人和養老保險管理當局，也就是各級政府。養老保險的流動性損失可以看作是養老保險關系轉移這一交易的成本。本文通過交易費用理論來分析中國勞動力流動中與養老保險相關的交易費用，探析養老保險流動性損失的形成機理，尋找降低交易費用，防范流動性損失，維護勞動者養老保險權益的途徑。

一、基于交易費用的養老保險流動性損失分析框架

（一）交易費用與制度安排

經濟學家們對于交易費用的界定并不完全一致，但交易費用的性質可以總結為如下三點：首先，交易費用是在所有權的交易活動中形成的；其次，交易費用源于使用制度產生的費用；再次，交易費用是無處不在的，因此交易費用不可能消失，只能被降低。a弗魯博頓著，姜建強譯：《新制度經濟學：一個交易費用的分析范式》，上海人民出版社，2006年，第59頁。

制度是一種行為規則，制度安排是最接近于制度的定義。制度安排可定義為管束特定行動模型和關系的一套行為規則。制度經濟學家在使用制度這個術語的時候一般都是指制度安排，制度安排是制度的具體化，其為降低交易費用而生。正是有了制度安排的約束，市場機制才能正常發揮其調節作用，使經濟生活和諧有序。不同制度安排下資源配置的水平是不同的。不同制度安排的選擇會影響到經濟活動的運行效率。制度安排的效率也有高低，高效率制度安排的交易費用更低。因此交易費用實際上就是市場上資源配置的損失。由此可以得出這樣的結論，降低交易費用是制度安排的主要功能。

制度變遷是制度的重置和轉換過程。這是因為制度變遷是一個包含了制度非均衡到制度均衡，又到制度非均衡，再到新的制度均衡的無限往復的過程。從交易費用的角度理解，制度變遷可以看作是交易費用更低的制度對交易費用較高的制度的替代過程。

（二）勞動力流動要求養老保險制度具有可攜性

勞動力流動就業要求養老保險關系能夠攜帶方便，并且順利實現轉移接續，從而維護勞動者的養老保險權益，方便勞動者的流動。養老保險具有繳費和待遇享受的兩個長期性。隨著人類壽命的提高，這兩個長期性還將會繼續延長。兩個長期性要求養老保險應該具備隨著勞動者流動而轉移的特性，并要求養老權益記錄準確、全面，以保障勞動者的養老權益完好無缺。因此，勞動力流動就業過程中要實現養老保險權益就內在地要求養老保險應具有可攜性。如果養老保險不具備可攜性或者可攜性差，那么勞動者就可能遭遇繳費中斷，退休時繳費年限不夠而無法享受養老金或者待遇享受中斷的困境。可攜性對于養老保險權益的獲得至關重要，也會直接影響到勞動力的流動性。養老保險關系可攜性差對勞動力流動造成的影響主要有以下幾個方面。第一，造成勞動者個人養老保險權益損失。養老保險制度可攜性的優劣，決定了勞動者在流動過程中養老保險權益損失的多少。第二，阻礙勞動力合理流動。養老保險流動性損失會造成勞動者養老保險權益受損。為了降低養老保險流動性損失，即便有更好的職位和更高的收入，勞動者也會選擇少流動，甚至不流動。第三，造成勞動力市場活力不足，人力資源配置低效。第四，不利于經濟發展與社會和諧。

（三）養老保險流動性損失是制度的交易費用

養老保險關系轉移制度是因勞動力流動而產生的。但如任何制度一樣，該制度的運行不是平滑的，而是存在摩擦的。這種摩擦可以看作是養老保險關系轉移的成本。在我國當前養老保險制度體系下，由于養老保險可攜性差，勞動力流動面臨著養老保險的流動性困境，導致勞動者在更換工作地點或職業時交易成本過高。這些交易成本綜合起來就是養老保險權益的損失，稱為養老保險流動性損失。勞動者在流動過程中可能承擔的養老保險損失包括以下幾類：第一，信息成本，指搜尋和了解有關養老保險關系轉移的各種政策及情況的成本；第二，談判成本，指針對養老保險關系轉移制度及具體實施方案和流程的各種討價還價的成本；第三，排他成本，指為了排斥其他主體享受養老保險關系轉移收益而產生的成本；第四，防范成本，指在有主體為了自身利益可能采取不利于其他主體行動的情況下，各交易主體為了防范他人采取不利于自身的行動而投入的成本；第五，沉沒成本，指因制度原因所付出的不能收回的各種成本。

（四）養老保險流動性損失體現制度安排的優劣

交易費用的要素基礎是制度，因此交易費用可以看作使用制度要素的代價。養老保險流動性損失就是勞動者所承擔的交易費用，它能夠從交易費用的高低和制度是否均衡來體現制度安排的優劣。從交易費用的角度來看，當勞動者流動就業時，養老保險流動性損失很小，就可視為其支付的交易費用很小，養老保險制度安排為優；反之，養老保險流動性損失過大，甚至已經成為了制約勞動力流動的阻礙因素，則養老保險制度安排為劣。

政府是養老保險這一正式制度安排的主體，可通過制度安排約束參保人的行動和關系。雇主和勞動者作為投保人一方面不得不接受制度安排，另一方面也通過各種方式對制度安排提出新的要求。養老保險各交易主體是有限理性和機會主義的。在利益博弈過程中，會出現均衡與非均衡之分。養老保險制度處于均衡狀態，說明養老保險制度的供給能夠滿足養老保險參與人對制度的需求，符合參與人各方的意愿，使得參與人各方處于相互協調的狀態。各參與人都能夠通過養老保險制度滿足自己的利益訴求。而一旦養老保險制度的供給不能滿足參與人對養老保險的需求，或者使某一參與人的利益受損，均衡狀態就會被打破，養老保險制度也就會處于一種非均衡的狀態。就勞動力流動而言，如果勞動者在流動時的養老保險流動性損失過高，就說明養老保險制度不能滿足勞動者流動的需求，并使勞動者的養老保險權益受損。那么，養老保險制度的均衡狀態就會被打破。

二、養老保險流動性損失的成因與機理

（一）養老保險存在制度間壁壘

2014年以前，我國的養老保險制度與標準并不統一，而是依照企業職工、機關事業單位、農民和城鎮居民劃分出4類人群，對每類人群建立獨立的養老保險制度，包括新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險、城鎮職工基本養老保險和機關事業單位養老保險。2014年2月，新型農村社會養老保險與城鎮居民養老保險合二為一。2015年國務院出臺《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，對機關事業單位養老保險制度進行改革，對我國機關事業單位與企業職工養老保險的“雙軌制”進行破冰。并存的3種制度從覆蓋人群、基本原則、繳費主體、方式到籌資模式與待遇水平，都存在著顯著的差異，如表1所示。b《覆蓋人群最多的社保網》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201710/t20171013_279106.html，2017年10月13日。

表1 我國3種基本養老保險制度對比

資料來源：根據1997年《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、2006年《關于印發＜關于機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法〉的通知》、2014年《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》、2015年《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》整理所得。

從表1可以看出，由于依人群劃分的三種養老保險制度的存在，當勞動者的社會身份或者職業發生改變時，養老保險關系也需要在這三種養老保險制度之間轉移和接續。目前，3種不同制度之間存在著很大差距。雖然現在機關事業單位養老保險和企業職工養老保險已經并軌，但事實上，兩類人群的養老金待遇還是存在實際差異的。由于機關事業單位工作人員有職業年金作為補充，因此老人、中人、新人的養老金待遇均會高于企業職工養老金待遇。在不同制度間轉移的省級經辦規程還未全部出臺的情況下，養老保險關系轉移仍面臨困難。

（二）養老保險存在統籌層次壁壘

養老保險的統籌主要是指包括繳費標準、養老金計發辦法、基金使用等內容在內的整個養老保險制度在一定范圍內的統一設計和統一管理。我國的企業職工基本養老保險是在以各縣市為單位進行基金收支平衡的統籌層次上發展起來的。過低的統籌層次不利于管理，更有悖于保險的“大數法則”。1997年，國務院專門出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，要求對省級以下的養老保險制度進行整合，提高養老保險統籌層次。但截至2018年，真正實現了省級統籌的只有北京、上海、天津、陜西、廣東五地。我國企業職工基本養老保險依然主要是市縣級的低層次統籌，嚴重地區分割的局面并沒有發生實質性改變。

對于全國而言，省級統籌就等于將全國的企業職工基本養老保險劃分為三十多個統籌區域分疆而治。而各統籌區域在人口老齡化程度、經濟發展水平、養老保險基金結余狀況、養老保險替代率等方面都存在很大差異，導致各地區設置的養老保險費率有高有低，進而使勞動者跨統籌區域流動就業時養老保險關系及其權益記錄難以轉移接續，影響勞動力的自由流動并阻礙勞動力市場的統一。

（三）養老保險制度壁壘的形成機理：利益主體間的非合作博弈

從交易費用理論視角來看，我國現行基本養老保險制度存在的依人群設計和地區分割、畫地為牢問題之所以會存在，其根源在于交易主體之間存在利益沖突。不同利益集團在博弈過程中存在著勢力和地位的差異，導致博弈成為非合作博弈，博弈結果非均衡，交易中處于最弱勢地位的勞動者養老保險權益受損。

制度間壁壘的形成源于不同人群在追求自身養老保險權益最大化的過程中產生的利益沖突。由于不同人群在博弈中的地位不同，機關事業單位覆蓋人群在博弈中處于強勢地位，而企業職工及農民、無業居民在博弈中處于弱勢地位，博弈的結果自然是不利于弱勢群體，導致博弈非均衡。統籌層次壁壘的形成源于中央政府、地方政府、雇主和勞動者在養老保險中的利益訴求不統一。由于機會主義和有限理性的存在，即便是政府也會在制度安排時考慮到自身利益最大化，由此導致政府成為與勞動者進行利益博弈的一方。無論是中央政府還是地方政府，其在利益博弈中都占有絕對優勢，雇主出于自身利益最大化的考慮，不會采取有利于勞動者的策略，處于劣勢地位的勞動者無疑會在非均衡的博弈結果下承擔巨大的交易費用。就不同養老保險制度間轉移政策而言，雖然現存制度的待遇顯著偏離公平性，但機關事業單位養老保險制度改革仍然舉步維艱，主要是由于占據優勢的既得利益人群缺乏建立銜接制度的動力。因為覆蓋他們的制度具有相當大的優越性，他們本身對于養老保險可攜性的需求不高。就各省制定的城鎮企業職工養老保險關系轉移接續政策而言，各省為了維護地方利益，在養老保險關系轉移政策中設置了限制性的條款，以阻礙勞動力的流入或流出，目的在于防范可能帶來的經濟損失。

（四）制度壁壘下勞動者交易費用分析

制度壁壘的存在使得勞動者在紛繁復雜的養老保險關系轉移政策下流動就業，無疑會承擔高昂的交易成本。一是沉沒成本。首先，勞動者流動時，統籌基金轉移工資的12%，其余統籌基金會留在原參保地，這對于參保人員而言就是一種權益的損失。其次，按照國家政策，男性年滿50周歲、女性年滿40周歲的采用臨時繳費賬戶的人員，當其跨省就業或達到新參保地的養老金領取條件時，要將全部繳費本息轉移歸集到原參保地或待遇領取地。但是，海南省規定只歸集個人賬戶儲存額及單位繳費部分的本金，利息部分要留在海南，而不予轉移。a《海南省人民政府關于印發海南省城鎮從業人員基本養老保險關系轉移接續實施暫行辦法的通知》，http://xxgk.hainan.gov.cn/hi/HI0101/201009/t20100921_65756.htm，2010年7月29日。最后，參保人可能在某個經濟發達的省份有不足10年的繳費，預期的養老保險待遇也較高，但由于政策規定除戶籍地外，將繳費滿10年的地方確定為待遇領取地，這就使得參保人在發達省份的繳費年限相對應的養老保險待遇成為損失。參保人短期繳費的地方政府沒有按照比例承擔參保人的養老待遇支付責任，其養老保險權益未能實現最大化。

二是談判成本。勞動者作為弱勢群體，在流動時，往往只能被動地接受中央政府和地方政府制定的政策，在遭遇不公正的待遇時，缺乏暢通的申訴渠道與談判的平臺。他們若想改變政策法令，需承擔巨大的時間成本與人力、物力成本，面對非常高的談判成本，只能被動地接受各省自行規定的政策，或者放棄流動。

三是由于視同繳費年限不能認定和退保帶來的成本。視同繳費年限不能認定對于勞動者而言，意味著繳費年限的減少，遠期養老保險權益的減少。退保意味著之前繳納的養老保險統籌部分的權益完全喪失，繳費年限完全作廢。

三、降低中國養老保險流動性損失的路徑選擇

（一）權宜之計：建立銜接制度

要解決制度“碎片化”造成的養老保險流動性損失問題，以維護勞動者的養老保險權益，降低勞動者的交易費用，就必須在制度間建立銜接通道，減少制度摩擦引起的交易費用，從而降低勞動者在流動中的養老保險權益損失。

要在縮小不同制度間養老保險待遇差異的基礎上，建立制度間的銜接轉移制度，從而降低勞動者跨制度流動性損失；通過合理劃分中央與地方政府間的責任，降低勞動者的信息成本和談判成本，從而降低勞動者跨區域流動性損失。最關鍵的就是通過科學的計算方法，降低勞動者跨制度和跨統籌區域流動的養老保險權益損失。

通過借鑒歐盟分段計算的經驗，參考席恒關于兩岸四地養老保險制度比較及可攜性研究的成果，可實施“工作地繳費、分段記錄與計算、養老地結算、基礎養老金調劑、退休地發放”a參見席恒等：《兩岸四地養老保險制度比較及可攜性研究》，中國社會科學出版社，2014年。的計算方法。如何進行分段記錄與計算非常關鍵，因為計算方法直接決定了勞動者是否能夠從他所工作并繳費的養老保險統籌區域獲得公平的養老金替代率。跨統籌區域流動勞動者積累的基礎養老金水平計算公示如下。

其中，a為制度A中的繳費年限；b為制度B中的繳費年限；c為制度C中的繳費年限；A表示制度A的轉移時點的基礎養老金水平；B表示制度B的轉移時點的基礎養老金水平；C表示制度C的轉移時點的基礎養老金水平。b席恒、翟紹果：《養老保險可攜性研究：現狀、問題與趨勢》，《社會保障研究（京）》2013年第1期。

“分段計算”通過科學的獨立精算制度計算出各地支付養老金的權重和比例，讓地方政府只承擔勞動者在其統籌區域內工作時段的養老金支付責任。這對于地方政府而言是相對公平的，能夠有效地削弱地方政府間的利益博弈。退休地領取是指勞動者在其最后退休的地方提交領取養老金待遇的申請，由退休地社保經辦機構負責受理勞動者的申請，匯總勞動者所有工作地及養老保險參保繳費信息，并根據這些信息計算出各地應當支付的養老金數額，最后將這些信息遞送給所有應當承擔養老待遇支付責任的地方政府經辦機構。為了平衡勞動者工作地、退休地和居住地的利益，還要在全國范圍建立養老保險調劑基金，用于調劑、彌補貧困地區社會保險基金的不足。

（二）制度整合：建立理想的養老保險制度

養老保險流動性損失問題的徹底解決必須要打破兩個壁壘：一個是不同人群間的制度壁壘，一個是由各地方政府設置的區域統籌層次壁壘。而這兩個壁壘的徹底打破又有賴于建立一個理想的養老保險制度體系。只有通過頂層設計實現基本養老保險制度的全國統籌，不同職業的勞動者之間、不同區域的地方政府之間的利益才能夠得到平衡，勞動者流動中各種阻礙的根源才能得到徹底消除。

理想的養老保險制度體系包括一攬子制度。首先是實施基本養老保險全國統籌，其參保對象是中華人民共和國的全體公民，其模式是基礎養老金加個人賬戶，基礎養老金部分可作為統一的國民基礎年金制度，其費率均一。中央財政收入和個人養老保險稅可以作為基礎養老金的基金來源，采用現收現付的資金籌集方式，實行基礎養老金經辦與發放中央垂直管理，由經辦機構按照統一的金額支付給勞動者。其次是建立由雇主提供的職業年金制度。第三是建立體現地方政府福利的地方附加養老金制度。最后還有個人養老保險儲蓄制度。通過這些制度，勞動者被覆蓋在多層次的養老保障安全網下，無論如何流動，也不會損害其在退休后的生活水平。這一制度體系可在最大程度上維護勞動者的養老保險權益，使勞動者流動的交易費用趨于最小化。