激活貧困者內生動力：理論視角和政策選擇

林閩鋼

一、研究緣起

貧困是一個全球性、長期性和綜合性的問題，世界各國雖經濟和社會發展的階段性不同，且緩解和消除貧困政策重點也不一樣，但都致力于保障貧困者基本生活的同時，采取積極社會政策，開始把重點放在激活貧困者上，強調“從安全網到助跳板”，a參見World Bank, Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard, Washington, World Bank, 2001.依靠自立自強，走出生存和發展的困境，目前這一改革取向已成為發展的方向。

激活貧困者的政策措施最早可以追溯到英國1601年《伊麗莎白濟貧法》（ElizabEdward Royle, Modern Britain: A Social History 1750-1997, London, Arnold, 1997, p. 178.eth Poor Law）。把貧困對象區分為“值得救助的窮人”（Deserving Poor）和“不值得救助的窮人”（Undeserving Poor）是其重要內容，前者包括孤兒、殘疾人、盲人等無勞動能力的人，后者是指有勞動能力并且不愿意工作的人b。把公共救助的對象限定在“老弱病殘”，也就是完全無法通過自身努力而生存的社會成員，成為了沿革至今的“濟貧法傳統”，而對于有勞動能力的窮人，則被強制工作來換取生活必需品。

1998年，英國布萊爾政府突破“濟貧法傳統”，制定了重建以工作為中心的福利國家制度的任務，開始實施一項大規模的“從福利到工作”計劃，即使那些傳統上被認為無需工作的人，如長期患病者、殘疾人，也不否認他們的就業潛力，而是最大限度地激活其工作潛能，目的在于盡可能促進他們就業，而不是因長期依賴救助而陷入更嚴重的貧困之中，“我們需要對社會福利進行更加徹底的改革……我們需要讓更多的殘疾人士、更多的單身父母以及更多的靠失業救濟金生活的人去工作”。a托尼·布萊爾著，王瑞澤編譯：《布萊爾演說集》，譯林出版社，2013年，第105頁。

2002—2005年間，德國實施了改造整個社會和就業體制的“哈茨改革”，在世界范圍內產生了深遠影響。其中對貧困者的分類救助改革及實施勞動力市場激活一系列措施最為引人注目。2002年10月，施羅德（Gerhard Schroeder）再次當選為總統后，積極倡導社會救助制度改革方案（哈茨IV），在歷經重重困難后于2003年底被聯邦議會批準。b2003年開始，施羅德領導下的政府開始對德國勞動力市場進行名為“2010議程”的改革，其主要目的是使德國僵化的勞動力市場更加靈活。該改革由彼得·哈茨（Peter Hartz）領導的“勞動力市場現代化服務委員會”進行，因此也被稱為“哈茨改革”。哈茨改革分為4個階段進行，分別被稱為哈茨Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ，從2003年開始，至2005年結束。根據哈茨IV方案，《聯邦社會救助法》2005年1月1日起被作為《社會法典》的第12部法律并入該法典。社會救助只為沒有就業能力或就業能力減損以及處于特殊困境的人提供合乎人的尊嚴的最低生活保障。此次改革的核心在于將具有就業能力的失業者的失業救濟金和社會救助金合并為失業金II（Arbeitslosgeld II），作為尋求工作者的基本保障（Hartz IV）由2003年頒布的《社會法典》第2部來調整。特別是通過《現代勞動力市場服務法案》（Acts for Modern Labor Market Services）的頒布，試圖通過勞動市場一系列激活措施，讓有勞動能力的受助者盡快融入勞動力市場，并自力更生。c劉濤：《德國社會救助制度改革對我國低保制度的啟示》，載林閩鋼、劉喜堂：《當代中國社會救助制度》，人民出版社，2012年，第52-67頁。

近二十多年來，“積極社會政策”成為一種全新的政策理念，即將各種社會項目的重心，從保障民眾免受風險轉向其能力建設，且以更好的方式利用其能力。將過去的消極社會政策轉變為積極社會政策的改革舉措，被稱為“社會激活政策”（Social Activation Policy）或“社會激活項目”（Social Activation Programmes）。圍繞“激活”（Activation）主題，“積極勞動力市場政策（Active Labor Market Policy）、“工作取向”（Work Approach）、“工作福利”（Workfare）、“工作誘因”（Work Incentive）等等成為“熱詞”。至今，不僅發達國家反貧困的范式發生了轉換，相關激活政策體系趨向完善，而且發展中國家也開展了相應的政策實踐，使世界反貧困政策整體上發生了轉型。為此，本文聚焦反貧困理論范式的轉化，對國外激活貧困者的相關路徑和成功的政策措施進行反思，為中國反貧困政策體系的升級提供經驗借鑒。

二、可行能力理論視角和增權路徑選擇

長期以來對貧困有多種解釋，“結構取向”和“文化取向”兩者占有主導地位。在結構取向解釋中，社會力和經濟力的每個方面都會引起和制造貧困。遵循貧困結構取向所開展的反貧困政策設計，就是簡單的查漏補缺思路。長久以往，貧困者領取救助成為一種習慣，失業者不再積極渴望擁有一份謀生的職業，反貧困政策出現“鈍化現象”。結構取向面對種種失敗的反貧困策略已經感到束手無策。于是，人們開始反思發展過程中出現的貧困現象，透過經濟現象從文化視角來解釋。a周怡：《貧困研究：結構解釋與文化解釋的對壘》，《社會學研究》2002年第3期。

貧困解釋的文化取向發端于20世紀60年代初，以劉易斯（Oscar Lewis）的《貧困文化：墨西哥五個家庭實錄》（Five Families∶ Mexican Case Studies in the Culture of Poverty）、哈瑞雪頓（Michael Harrington）的《另類美國》（The Other America∶ Poverty in the United States）和班費爾德（Edward C.Banfield）的《一個落后社會的倫理基礎》（The Moral Basis of a Backward Society）等一批論及貧困文化的著作出版為標志。但相應地，這種文化解釋的理論由于自身的缺陷也遭到了一些學者的指責和批評，認為貧困文化論并不能證明在窮人群體中存在一個與社會上其他文化相區別的貧困文化，這些所謂的“貧困文化”充其量也只能當作是窮人的某些行為特征，貧困文化理論表面上是為窮人辯護，但從實質上來看卻仍然是在“責怪受害者”。b郝亞明：《貧困及其社會學解釋》，《江海縱橫》2011年第7期。

長期以來，被廣泛接受的貧困定義是從“缺乏”角度來定義的，收入是其主要的操作方法。到20世紀80年代，貧困概念被逐漸拓寬，人們逐漸意識到人類福祉的很多方面是無法完全用貨幣來衡量的。貨幣作為度量貧困的一個重要維度，但它并不能完整地反映其他方面的問題，如預期壽命、教育、公共物品的提供、自由與安全等，以貨幣作為衡量貧困尺度的前提是認為貨幣能在市場上購買到一切，然而事實卻并非如此。c林閩鋼：《如何面對貧困和消除貧困：貧困視角及其政策轉換的社會歷程》，《南國學術》2018年第1期。直到可行能力理論的出現，才根本改變了人們僅關注貧困者收入這一重點，轉向了貧困者自身能力這一核心問題。

（一）可行能力視角

森（Amartya Sen）作為可行能力理論的創始人，他長期研究世界饑荒和貧困問題，在大量實證性分析基礎上，森提出了“可行能力”（Capability）的概念，認為所謂“可行能力”是指：一個人“有可能實現的、各種可能的功能性活動組合。可行能力因此是一種自由，是實現各種可能的功能性活動組合的實質自由”。d阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，第62頁。

森認為我們應從一個人所擁有的、享受自己有理由珍視的生活的實質自由角度來判斷他的處境，將發展看作是擴展人們享有的真實自由的一個過程。以人為中心看待發展，其最高價值標準就是自由。而所謂自由就是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力。能力就是一種自由，能過有價值的生活的實質自由。由此，貧困不僅僅是收入低下，更是基本可行能力的剝奪。“貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下，而這卻是現在識別貧困的通行標準”。e阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，第85頁。

在森的可行能力視野中，個人的可行能力不僅僅是發展的目標，同時也是尋求自我價值、實現個人目標的手段和條件；它既意味著個人享有的“機會”，又涉及個人選擇的過程。f阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，序言。最終實現了工具理性和價值理性的有機統一和對傳統發展觀的超越（見圖1）。

森的可行能力理論為激活貧困者奠定了堅實的理論基礎：（1）可行能力理論帶來了一個全新的理論視角。正如森自己所表明的“它確定了一種一般性的方法，……該方法所具有的廣度和敏感度使它有寬闊的適用范圍，能夠對一系列重要因素給予評價性關注”。aAmartya Sen, "Well-being, Agency and Freedom: The Dewey Lectures 1984," The Journal of Philosophy, 1985, 82(4).單純用收入或資源占有量來衡量個人福利的效用觀存在著缺陷，在能力空間評價個人福利從基本層面突破了傳統福利理論的局限，開辟出一個新的視角，推動了之后全球多維貧困的測量和評估。

圖1 阿馬蒂亞·森的個體能力與外部環境轉化框架

（2）可行能力理論的提出促進了反貧困范式的轉換，成為國際社會制定反貧困政策的一個重要理論依據。受森可行能力理論的影響，今天對貧困的理解已經遠遠超越了物質的概念，更多的是從人性的角度對人的本質進行理解。而后者正是現今反貧困政策的出發點和理論基石。如聯合國開發計劃署（UNDP）認為：我們應該關注的不是人們擁有或缺乏什么，而是他們能夠或不能夠干什么，最基本的收入不是衡量福利的總和，貧困不僅僅是收入不足，而是對人們的最基本發展機會和選擇的否定——壽命、健康、體面的生活標準、自由、社會地位、自尊和他人的尊重。這就是貧困。bUNDP, Human Development Report 1997, New York, Oxford University Press, 1997, p. 5.森以能力來衡量個人福利的理論，則試圖把貧困與能力結合到貧困與反貧困的研究中，可行能力體系不僅是一種規范和經驗相結合的體系，而且還與發展政策和發展實踐緊密關聯。cDavid A. Crocker, "Functioning and Capability: The Foundations of Sen's and Nussbaum's Development Ethic," Political Theory, 1992, 20(4).

總之，可行能力視角把反貧困的理念從收入的不足，也包括物質的匱乏，帶入到貧困者能力這一核心命題中，促進了人們對貧困認識的全面深化。

（二）增權作為減貧路徑

增權（Empowerment），又被譯為“賦權”“培權”“增能”，它既是一種目標，更是一種減貧路徑。增權側重于個人、組織或社區從內部挖掘潛能，或從外界獲得力量的過程，目前成為社會發展過程的一種重要方法。

增權最早作為一種對貧困的激活路徑，可以追溯到所羅門（Barbara Bryant Solomon）于1976年對美國黑人群體研究后所出版的專著——《黑人增權：被壓迫社區的社會工作》（Black Empowerment∶ Social Work in Oppressed Communities）。20世紀90年代以來，增權作為社區減貧路徑，強調把貧困者看作是具有多種能力和潛力的個人、家庭或群體，以貧困對象的特殊能力、資源和需求為前提，支持貧困者使其日常生活更加有報酬性和在與他人的伙伴關系中施加共享的權力。這種伙伴關系的目的是鼓勵貧困對象在追求和鞏固已被提升了的自尊、健康、社區、安全、個人及社會權力等的過程中利用他們自己的長處。a陳樹強：《增權：社會工作理論與實踐的新視角》，《社會學研究》2003年第5期。

增權的實踐模式可以概括為：一是消除貧困者身上的、起源于負面評價的各種消極反映，讓他們看到自己在解決自身面臨問題的過程中可發揮一定的作用；二是發現并消除貧困者的障礙，發現并實施有利于解決問題的支撐性措施。bMalcolm Payne著，何雪松等譯：《現代社會工作理論》，華東理工大學出版社，2005年，第292頁。

在本文看來，把增權作為一種減貧路徑，并非賦予貧困者以權力，而是在于挖掘或激發貧困者的潛能，通過自身的力量來解決問題。第一，反貧困各方建立互相合作的伙伴關系。第二，強調貧困者的能力和資源，并確認貧困者要成為積極的主體，并具有主動性。第三，增權的路徑強調個人有能力、有機會為自己的生活做出決定，并采取行動。使個人從被動的弱者變成主動的強者，這樣他們控制自己生活的能力會得到提高。第四，增權也強調過程中外部力量的推動和促進作用，主張通過外力去激活貧困者，并通過客體與主體互動的不斷循環和建構以達到持續增權的目的。

三、激活貧困者政策的國際實踐

在發達國家中，激活貧困者政策實踐主要體現在積極勞動力市場政策上。而在發展中國家，激活貧困者政策實踐以“有條件現金轉移支付”和“格萊珉窮人銀行”的影響最大。

（一）積極勞動力市場政策

發達國家在社會政策領域所出現的“積極化轉向”，著重發展那些致力于“事先預防”而非“事后修復”的社會政策。政策支出以一種積極的“投資性”形式體現，比如家庭和積極勞動力市場政策、教育和培訓，而非消極的“補償性”形式。c參見Rita Nikolai, Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies and Challenges, Bristol, The Policy Press, 2012.回顧積極勞動市場政策的發展，第一階段主要起源于20世紀50年代瑞典所推動的積極勞動市場政策，該政策主要是為了回應勞動市場的變化。第二階段是20世紀60年代，OECD開始推動積極勞動市場政策。第三階段則是從20世紀80年代開始，到20世紀90年代中期，激活的概念受到普遍重視。而這樣的概念也經由國際性組織的推動，例如1992年OECD 就建議各會員國修改社會政策與勞動政策。1997年歐盟盧森堡就業高峰會議建議各國推動積極勞動政策的準則。如今“激活”一詞已成為發達國家的國際用語。dJean-Claude Barbier, "The European Employment Strategy: A Channel for Activating Social Protection?" in Jonathan Zeitlin, ed., The Open Method of Coordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies,Brussels, PIE-Peter Lang, 2005.

本文以德國勞動力市場一系列激活措施改革為例，分析發達國家如何讓有勞動能力的受助者盡快融入勞動力市場。在2003—2005年間，德國國會共通過了4項法案，即《現代勞動力市場服務法案》（哈茨I-IV）。哈茨改革通過一系列積極勞動力市場改革措施來激活失業者。

第一，成立員工服務代理機構（PSA），主要是為失業者提供暫時性的工作機會。員工代理服務機構為失業者（超過6個月）提供就業優惠券。賃此優惠券可幫助失業者委托就業中介幫助尋找工作，而中介服務機構只有在幫助失業者找到工作后才能得到傭金。由于私人勞動力中介更加注重效率，大大增加了失業者重返勞動力市場的可能性。

第二，重新定義“合適工作”，增加勞務派遣。《哈茨I》對“合適的工作”進行了重新定義，增加就業的強制性，采取更為嚴格的懲罰措施，促使失業者積極尋找工作。對于失業期超過一年的失業者，應接受任何合法的工作，不論薪酬高低和工作內容。這明確了失業者無法以新工作不滿意為理由而拒絕，加強了失業政策的強制執行力。此外，德國在勞動力市場領域擴大了勞務派遣適用范圍，使其不適用于由工會主導談判得出的標準職工待遇，尤其是工資和工時，這就使得非常堅固的勞動力市場就業形態得以松動。

第三，提供稅收上的減免，增加靈活就業和鼓勵創業。《哈茨Ⅱ》于2003年1月開始實施，主要側重于利用個人企業和微型工作、小型工作等靈活就業方式進一步活化勞動力市場，幫助失業者重返勞動力市場。具體方式包括：一是為小型企業和低收入者提供稅收上的減免。微型工作和小型工作政策是幫助低技能失業者增加收入的政策。微型企業指月收入低于400歐元的企業，這類企業的員工不用繳納社會保險費用且免除納稅，雇主只需要繳納25%的稅費；小型企業指月收入在400—800歐元的企業，其員工在稅收方面同樣有優惠，且稅收降低是邊際遞減的。aAxel Borsch-Supan, Reinhold Schnabel, "Social Security and Declining Labor-force Participation in Germany," The American Economic Review, 1998, 88(2).二是鼓勵失業者創業，建立“個人企業”，從而變成自我雇傭。

第四，改造公共就業服務機構（PES），提高勞動力市場服務的效能。 2004年1月，《哈茨Ⅲ》正式實施，旨在推動公共就業服務機構的改革。哈茨改革所建立的新機構包括一個首席執行官以及任期5年的管理部門，原有三方委員會轉型成為監督部門。新機構將原本科層化嚴重的公共就業服務機構體系轉變成更為商業化運作的勞動力市場服務提供者。聯邦就業機構中，更多工作人員的職責是為失業者提供就業咨詢和就業安置。

因此，德國作為重返勞動力市場型代表國家，在激活失業者中強調權利與義務并重這一原則。失業者的角色被重新定義，被要求積極地尋找工作，提升就業能力。德國在貫徹政策改革方面存在這樣一種清晰的指向：激勵失業者通過“自身負責”的方式來主動改變當前的不利境況。此外，德國積極勞動力市場政策更強調失業者重返勞動力市場，提升失業者與勞動力市場直接接觸和融合的機會，而不是采用職業培訓這類將失業者“排除”在勞動市場之外的政策。b林閩鋼、李緣：《福利國家積極勞動力市場政策的類型化及其改革取向》，《勞動經濟研究》2016年第4期。

（二）有條件現金轉移支付

有條件的現金轉移支付（Conditional Cash Transfers，CCT）是在發展中國家廣泛使用的多維減貧方法，至今取得了廣泛和積極的成果。CCT是指對貧困群體提供帶有一定附加條件的現金補貼，這種支持提供的前提是接受補貼的家庭必須將扶助資金用于子女在健康和教育等方面的人力資本水平的提升或其他社會服務。

第一代CCT計劃誕生于20世紀90年代的拉丁美洲，進入21世紀以來逐步擴展到非洲和南亞等發展中國家。自從1997年墨西哥第一個引入CCT項目以來，CCT計劃至今已有20多年的發展歷程。根據世界銀行出版的《社會安全網報告（2018）》，全球實施CCT計劃的國家有64個，全球覆蓋人數最多的5個CCT計劃分別為：孟加拉國（Stipend for Primary Students項目，7870萬人）、墨西哥（Prospera項目，6168萬人）、印度尼西亞（Keluarga Harapan項目，6000萬人）、巴西（Bolsa Familia項目，4181萬人）、菲律賓（Pantawid項目，4400萬人）。aWorld Bank, The State of Social Safety Nets 2018, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29115.

CCT與一般減貧項目不同，其關鍵是激發起家庭脫貧的共同責任。有條件的現金轉移支付的突出特點就在其受益條件規定上，受益條件通常是圍繞能夠促進人力資本提高的教育、健康和營養三個方面來設置（表1）。比如受益家庭要保證其兒童的上學出勤率達到一定程度，受益人口必須要定期參加體檢或者關于健康知識的講座等。這種條件的設置使得補貼資金的使用有了針對性和目標性，有嚴格使用指向性的補貼資金能夠保證家庭將資金優先用于項目所要求的行為，而不會被家庭其他必要支出所替代，促使政策目標更好地實現。如在巴西，作為接受補助金的條件，這些家庭應滿足其成員在受教育和健康方面的要求，如入學、出勤率、疫苗接種、產前產后的護理等。以出勤率為例，該項目要求受益家庭的兒童出勤率達到85%以上，并建立了一套從市政當局延伸到聯邦政府的監督體系，從而使政府在發現限制條件未被執行時做出處理。b吳忠：《有條件現金轉移支付、公共服務與減貧》，中國農業出版社，2010年，第157頁。該項目的創新之處在于通過現金轉移支付達到短期減貧的效果，并通過設定限制條件引導家庭投資人力資本。

表1 拉美各國有條件現金轉移支付計劃的條件設置

資料來源：吳孫沛璟、趙雪梅：《多維視角下的拉美貧困及扶貧政策》，《拉丁美洲研究》2016年第3期。

從激發貧困者內生動力來看，實現了責任性、有條件性以及協同性。與傳統現金轉移支付的社會保障項目相比，CCT項目的最大創新之處在于，這種扶貧政策不是單方面由政府向貧困群體提供援助，還要求受益群體履行相應的義務。它將扶貧工作的單一化主體——政府，轉變為政府和扶貧家庭兩方共同參與，強化共同責任，將減貧與激發貧困家庭自我發展能力聯系在一起，并潛在地培養貧困家庭的社會資本和人力資本。有條件性則是對責任性的補充和具體化，受益人有義務履行政府提出的相應條件，若未完成對應的義務，則會有相應的懲處措施。有條件現金轉移支付計劃還尋求不同領域、不同層面的協同作用，主要涉及教育和健康兩方面的內容，這兩方面的政策是同時開始生效實施的，都旨在增強受益群體的個人能力和人力資本。教育和健康兩方面共同提升、相互作用。不同層面計劃面向的群體是多層次的，獲得幫助的兒童不僅包括在校兒童，也包括年齡較小的嬰幼兒。根據拉美經委會發布的評估結果來看，大部分國家的計劃在人力資本形成、消除貧困和不平等、給窮人創造機會等方面都取得了積極的效果。a吳孫沛璟、趙雪梅：《多維視角下的拉美貧困及扶貧政策》，《拉丁美洲研究》2016年第3期。

（三）格萊珉（Grameen Bank）窮人銀行b孟加拉語“格萊珉”意為“鄉村的”。1972年，留學美國并獲經濟學博士學位的尤努斯，在美國田納西州立大學經濟學系任教兩年后回到孟加拉國，擔任吉大港大學經濟系主任。他面對無法用經濟學理論向學生解釋的貧窮現實，拋棄理論教科書，去研究揭示每天都在窮苦人現實生活中出現的經濟學問題。1976年，在一次鄉村調查中，他把27美元借給了42位貧困的村民，以支付他們用以制作竹凳的微薄成本，免受高利貸的盤剝。1979年，他在國有商業銀行體系內部創立了格萊珉，開始為貧困的孟加拉婦女提供小額貸款業務。1983年10月2日，格萊珉銀行正式獨立，其向貧困人口發放貸款的方式自成一體，被稱為“格萊珉模式”。尤努斯曾表達說：“貧困不屬于文明的人類社會，我們要將貧困送進博物館”。

2006年，諾貝爾和平獎頒給了孟加拉鄉村銀行的創建者穆罕曼德·尤努斯（Muhammad Yunus），表彰尤努斯“從社會底層推動經濟和社會發展的努力”。通過三十多年的努力，截至2016年2月，格萊珉銀行共發放了貸款186.7億美元，還款率達到98.52%，服務于881.9萬個家庭，覆蓋81392個村莊。c格萊珉中國培訓中心：《格萊珉銀行簡介（內部資料）》2017年第3期。作為世界上最受關注的普惠金融實踐，格萊珉銀行的信貸模式已經被100多個國家復制，成為全球減貧的重要政策之一。

格萊珉銀行在外界一直被看成是一種小額金融互助貸款項目，在本文看來，格萊珉銀行在本質上更是一個社會企業。a2017年7月28日，在云南大理參加“2017河仁公益慈善高峰論壇”后，我們一行受格萊珉（中國）總裁兼執行官高戰先生邀請，參觀了在大理市太邑鄉太邑村開展的富滇-格萊珉扶貧貸款項目。格萊珉銀行堅持獨特的哲學觀，比如：信貸是一種人權；消除貧困是可行的；每個人都有無限的潛能，每個人都有可能成為企業家；擺脫貧困，才能實現和平；底層人民的發展才意味著真正的發展；信貸計劃不是為了盈利，而是為了促進自我雇傭和增加收入等等。

尤努斯所創辦的格萊珉銀行顛覆了幾百年銀行業的法典，它依據貧困者的特性，從貧困者的社會生活出發，在格萊珉銀行運作方面有如下突出特點（圖2）：

1.專門服務貧困人群。傳統商業銀行通常不愿意給窮人貸款，這主要是由于向窮人貸款面臨著信息不對稱、服務成本高以及風險補償能力弱等現實約束，對銀行的信貸技術、盈利水平以及風控能力提出了很大的挑戰。正是這些約束性限制，始終有一部分人群不能獲得金融服務，他們大多是邊遠山區的農民或者社會弱勢群體，而金融服務的缺失又會引致各種形式的權力剝奪，使其陷入貧困的惡性循環。

2.無需抵押品貸款。格萊珉窮人銀行從“每一個貸款者都是誠實的”這樣的假設出發，實行無擔保抵押物、法律文件、團體擔保或連帶責任。借貸者與貸款者之間沒有司法工具，不嘗試用法庭解決償付問題，而是盡力幫助客戶取得成功，并且建立了一個基于互信、責任、參與和創造力的銀行系統，使得該行在幫助弱勢群體獲得資金支持的同時，實現了機構自身的可持續發展。

3.小額信貸+頻繁還款。與傳統銀行背道而馳，創立了每周還款模式，每周借貸人只需償還非常小數額的貸款，在日積月累中，就會不知不覺完成還款。

4.小組+中心伙伴組織組成小社區。5人一個小組，每周和項目員工見面并償還部分貸款，每8個小組就近結盟成為一個“中心”。這就是一個小社區，在這個社區中，人與人除了創業經營方面是朋友，同時在生活方面也是親密的朋友，在社區里面提供金融服務，而不是通過金融服務來建立社區。

圖2 格萊珉銀行作為社會企業的減貧路徑

反思格萊珉窮人銀行作為一種成功減貧模式，其獨特之處在于：

第一，不僅在于它發現了窮人有誠信的真理，而且充分激發了貧困者的潛力，從“每個窮人都是一個企業家”出發，格萊珉銀行發放現金貸款，從不考慮首先提供技能培訓。只有當人們積極尋求并愿意為其付出代價或費用的情況下，才提供適合的培訓。格萊珉銀行堅信所有人都有一種與生俱來的能力——生存技能，他們非常具有創造力，知道如何為生活而改善生活。他們之所以窮，并非因為沒有經過培訓或者沒有文化，其根源在于無法得到他們的勞動報酬，無力控制資本才會使得人們難以擺脫貧窮。培訓可能會使得被培訓者渺小、無能、毫無用處，甚至會毀了他們天生的才能。所以，格萊珉銀行所要做的就是最大限度地利用他們已有的技能，發放貸款和資本，這是一把使他們實踐自己能力并探索自己潛能的鑰匙。

第二，他們要求每個申請人都加入一個由相同經濟與社會背景、具有相似目的的人組成的小組，而格萊珉銀行則建立起一些激勵機制，鼓勵那些貸款者在各自的營生中互相幫助取得成功。小組成員的身份不僅建立起相互的支持和保護，還舒緩了單個成員不穩定的行為方式，使每一個貸款人在這一過程中更為可靠。來自平等伙伴之間的微妙而更直接的壓力，使每一個組員時時與貸款項目的大目標保持一致；小組內與小組之間的競爭意識也激勵著每一個成員都要有所作為。將初始監管的任務移交給小組，不僅減少了銀行的工作，還增強了每個貸款人的自立能力。由于每一組員的貸款請求都要由小組批準，小組就為每一筆貸款擔負起了道義上的責任。當小組的任何成員遇到麻煩時，小組其他成員通常都會來幫助。

第三，對窮人社會資本有深刻的把握。通過借款人必須出席參加項目的承諾，使他們出席中心會議。會議上他們還可以見到其他會員，分享經歷、學習寶貴的經驗等，這一切最終都能賦予他們社會尊嚴和越來越強的自尊心，擴展社群、建立連接、創造社會資本。

第四，與改變他們的經濟行為相比，格萊珉窮人銀行更注重改革他們的社會行為。通常在貸款之前，會要求貧困的借款人牢記和遵守《六條公約》。而公約內容不過是使用衛生廁所，保證家庭內外環境整潔；讓孩子得到好的教育；每年參加一次體檢等這些與金融毫無關系的內容。

四、結論與啟示

進入20世紀90年代后期，社會政策改革路徑從保障型轉向增權型，激活貧困者成為增權改革的核心。目前激活貧困者內生動力不僅是世界性難題，也是中國現在和今后反貧困所要面對的突出問題。通過以上分析，可得到如下結論：

第一，比解決收入貧困更重要的是要面對貧困者可行能力的剝奪問題，已形成的最大共識是：解決貧困問題關鍵是發揮個體的主體性和主動性。因此，增權是激發貧困者潛能的路徑，通過自身的力量來解決問題。

第二，在發達國家，針對貧困的失業者，采取積極勞動力市場政策，強調權利與義務并重，激勵失業者通過“自身負責”的方式來主動改變自身的不利境況。

第三，在發展中國家，激活貧困者政策的有效性取決于政策實施上的連帶作用，即把轉移支付與貧困家庭的教育、醫療衛生等方面改進連帶起來；把金融活動與社區參與連帶起來，最終通過提升人力資本和社會資本，走向自立自強發展道路。

基于以上結論，今后中國推動反貧困政策的升級，激活貧困者內生動力要成為反貧困政策制定的出發點，結合我國城鄉貧困的差異，政策建議如下：

第一，任何激活貧困者的政策設計，都要以貧困者為核心。一是要從收入為核心的反貧困政策，轉向以能力建設為核心的反貧困政策，通過貧困對象的分類管理，對有勞動能力的貧困對象，避免現金和實物的直接給付，強調權利與義務并重。二是以激活貧困者為核心實施反貧困政策，需從以幫扶人員為中心的反貧困政策，轉向以貧困者為中心的反貧困政策。反貧困政策不是單方面由政府向貧困群體提供幫扶，還要求受益群體履行相應的義務。從單向到雙向的改變更能保證貧困對象不斷積累人力資本和社會資本，在根本上提升他們擺脫貧困的可能性。

第二，在城市貧困治理中，開展積極社會救助。推動貧困對象的分類管理，針對有勞動能力及有勞動條件的貧困者，首先確保基本生活得到暫時的過渡性保障，并提供“一人一策”的“就業脫保”激活方案，要求每一位有勞動能力的貧困對象，簽訂自愿就業承諾書，積極主動地接受培訓和自愿接受就業。完善貧困對象的動態管理激勵制度，對已就業的貧困對象，設立就業后的緩沖期，實行“收入豁免”，或者通過就業補貼等方式每月給予一定的基本生活費用抵扣，支持他們自主就業。其次，城市貧困者激活政策體系目標不能僅局限于保障基本生存需要，還要重視治本脫貧與發揮人的潛能。面對貧困群體，激活貧困對象更需要理解和尊重，不僅幫助其獲得經濟生活上的自立，而且重視實現人格的自立，特別是精神上的非依賴性。借鑒日本社會救助服務改革經驗，通過政府購買服務方式，積極推動專業社工進入城市貧困家庭開展服務。在有條件的地方，圍繞自立自強目標建立貧困家庭“陪伴”支援制度，讓每一個貧困家庭都有一個專業社會組織或專業社會工作者與其“結對子”，從助力就業開始，到助力貧困家庭各個方面，幫助貧困家庭走出困境。

第三，在鄉村振興中，實現貧困治理從被動到主動，從低效到高效的轉變。多年來，我國貧困治理主體一直是政府及其相關部門，“政府主導型”的貧困治理形成了以政府為主的自上而下的動員結構和運行機制，這一結構和機制在多年的扶貧工作中發揮了重要作用，但也產生了一系列問題，如忽略了貧困群體自身的責任與能動性，出現了“包辦式”與“保姆式”扶貧現象，一方面是國家的主動給予導致過度的貧困治理，另一方面卻是貧困群體的被動接受走向積極索取。這種主動與被動、給予與索取的模式很容易導致貧困群眾將個人問題社會化和國家化，導致扶貧效率低下、貧困人口內生動力不足等問題。

因此，農村反貧困治理，要根本改變貧困群體被動參與、象征參與或無參與的現狀。借鑒我國歷史上“以工代賑”a康鎮、林閩鋼：《“以工代賑”作為國家治理工具的歷史考察》，《理論探討》2017年第3期。及有條件現金轉移支付和格萊珉銀行的成功經驗，積極鼓勵貧困對象主動參與到貧困治理中，將脫貧的主動權交還給貧困對象，引導貧困對象從目前的“被動接受”政府的給予，轉向共責連帶參與，使貧困人口在幫扶中充分行使知情權、主動權、管理權和受益權的反貧困政策更能激發貧困者。建議在今后的鄉村振興中，基于農村社區發展新格局，特別要拓寬貧困對象參與發展活動的權利范圍，在社區共同體中提高農民和基層社區的發展意識和反貧困能力，形成一種反貧困的長效機制。