法國經濟發展與社會保障：以20世紀80年代中期為轉折點

（法）皮埃爾·龔夏爾第

和許多富裕的發達國家一樣，在法國，社會保障制度是勞動者與公民日常生活的一部分。有一個指標可反映這一事實：當前，社會支出大約占國民凈收入的1/3。盡管此前有過一個僅覆蓋部分人口、對法國的經濟結構影響有限的零散殘缺的項目體系，但法國社會保障制度更加系統性和可量化的顯著發展卻主要始于二戰以后。一直到20世紀70年代，社會保障支出的增加都無疑對法國的經濟發展起到了積極的推動作用。這一時期的經濟增長率達到了前所未有的（高）水平，社會支出的增加與經濟的蓬勃發展幾乎并行不悖。社會保障的發展與規范的雇傭合同的建立一起構成了勞資之間社會妥協的一部分，這種社會妥協成功緩解了市場力量對收入平等和人民福祉的內生性不利影響。在法國，社會保障的發展還極大地促進了工業勞動場所的人性化和勞動力市場總體狀況的改善。在一個整合的框架內，勞動者的去商品化及其與社會保障制度日益緊密的聯系是這一時期的關鍵特征。

第一次石油價格危機及其對經濟主體的直接與間接影響，“擾亂了”這種妥協。勞動收入占國民凈收入的比重在1973至1982年間大幅度地增加，但卻在這之后以更大的幅度下降，并于20世紀80年代末達到了前所未有的低水平。盡管20世紀70年代的這種增長在很大程度上是對驚人的經濟增長的一個技術性反應，但它隨后的下降卻主要是因為相對于資本而言，勞動者的地位開始逐漸式微。

這種情形至今依舊。與此同時，政府開始放松對金融領域的管制，進而催生出一種經濟體制。在這種體制中，金融機構的主導地位是理解法國社會經濟發展的一個關鍵特點。個人責任、社會權利碎片化及社會保障市場化是這個時期的一些重要特征，而緩慢的經濟增長同樣也是這個時期的特征。

本文對這些發展進行了更加詳細的分析。第一部分描述了法國社會保障制度的歷史經驗。該部分對社會保障支出的宏觀經濟趨勢及其對人口覆蓋率和社會福利待遇給付水平的相關影響進行了一個總體概述；重點關注養老金計劃、醫療保障體系和失業計劃。第二部分則涉及法國社會保障制度目前面臨的主要挑戰。這些挑戰包括人口老齡化、社會保障籌資的相關問題以及失業與未適當就業的發展情況。最后，第三部分探討了成功應對這些挑戰的一些可選項，即通過改進社會保障制度使之適應被金融機構利益主導的全球化世界經濟的新特征。

一、歷史經驗

同許多其他國家一樣，19世紀的工業革命對法國社會的發展產生了深遠的影響。在人類歷史進程中生產率第一次穩定且快速地提高；在此背景之下，分配問題迅速升至社會政治議程前列。社會保障權利及其相關待遇的確立，同增加工資報酬和減少工作時間的斗爭一道，成為對生產力進步成果再分配的又一重要工具。

除經濟的劇變之外，還發生了其他結構性變化。隨著日益壯大的工人階級的出現——這個階級脫離了傳統的和以農村社區為主的支持形式（通過家庭、行業協會或宗教）——對和現代工業發展相關的職業風險保障的需要也在日益增加，而在現代工業發展的初期，工傷事故保護并未得到很大重視。

19世紀末與20世紀初相交之際，社會救助制度開始發展，但僅惠及一小部分人口。盡管在20世紀的頭幾十年里有過一些建立強制性社會保障制度的嘗試，但卻只有在二戰之后，隨著1945年社會保障計劃的實施，現有的法國社會保障制度才開始發展起來。1945年制定了總體方案（General Scheme/Régime Général），旨在迅速覆蓋整個人口。然而，從早前的計劃中受益的雇員（礦工、公務員、鐵路工人、正規部門中的其他雇員）卻不愿因參加一項單獨的、統一的計劃而失去其既得利益。自雇傭勞動者也拒絕與工薪階層同列，并擔心一個綜合（普遍的）制度的潛在成本。因此，總體方案開始僅針對私營部門雇員而發展，法國的社會保障制度是以職業為基礎組織起來的。養老金和失業津貼至今仍是這樣的情況，而家庭津貼和醫療保險現在則普遍覆蓋且惠及全民。本文重點關注總體方案，這一方案是當前的主要制度，將近3/4的法國社會保障總支出由其產生和分配。

（一）社會保障的宏觀動態

2015年，貨幣型與實物型的社會保障（SP）待遇在國民凈收入（NNI）a國民凈收入（NNI）被定義為國內生產總值（GDP）加上來自國外的工資、薪水及財產所得的凈收入，減去因損耗與報廢而導致的固定資本資產（住宅、建筑、機器、運輸設備和實體基礎設施）折舊。參見OECD, Net National Income, https://data.oecd.org/natincome/net-national-income.htm, Paris, Organisation for Economic Co-operation and Development, 2016.中的占比略微超過1/3，大約為1950年的占比水平的3倍（圖1）。然而，社會保障的擴張并不是線性的。此外，在分析時，將國民收入動態的特定時期和社會保障支出動態均考慮在內，有助于更好地理解占比的變化。這種方法使我們能夠區分過去3個不同時期（圖2）。

圖1 社會保護轉移占國民凈收入的百分比（%）

圖2 貨幣型社會轉移與國民凈收入的平均實際增長率

· 1940—1973：在此期間，經濟增長率相當高而平穩。除兩個時期（1949—1953和1961—1968）外，社會支出增長率與這一趨勢相一致。這些短暫的社會保障支出“過度增長”時期，基本解釋了這一時期社會支出占比的長期增加。

· 1973—1993：經濟增長放緩，并且經濟變得更具周期性。在向新增長體制轉變期間，社會福利待遇的增長率逐漸接近經濟增長率。1973年之后，社保轉移與國民凈收入比值的增加集中在經濟衰退期；換言之，這些（占比）增加是（經濟）增長乏力的結果。

· 1993—2015：從1993年至2008年（全球金融）危機，社會支出的年增長率相當穩定，平均為2%左右，目前該數值被認為是經濟的長期可持續實際增長率。因此，社保轉移與國民凈收入比值趨于穩定，而變化主要反映了經濟的波動。自2008年以來，經濟一直停滯不前，這解釋了自那時起社保轉移與國民凈收入比值的增加。

一直到第一次石油價格危機之前，社會保障的發展始終與經濟增長同步。政策制定者的共識是，社會保障是對生產力增長成果進行再分配以確保均衡和公平共享的經濟發展的一種方式。社會保障還是一個反（經濟）周期的工具，是政府為避免嚴重的經濟危機而推行的凱恩斯主義干預政策的一部分。

第一次石油價格危機之后，失業率升高，大部分社會需求也隨之升高。這導致社會支出的急劇增加。與此同時，工資仍滯留在過去的生產率增長趨勢上。這兩個因素——失業增加和工資協定的慣性——同第二次石油價格危機的壓縮效應一起，減少了初次收入中的利潤占比，這個比重在1982年下降到一個低水平。

1982年之后社會黨政府所實施的政策旨在恢復利潤。工資限制與社會支出控制導致了20世紀80年代勞動收入占比的急劇下降。與此同時，一個新的范式出現：失業的致因并不在于國內和國際的需求不足，而是源于“過高的”勞動成本。供給側政策開始在隨后幾十年里占據主導地位，荼毒至今。這對社會保障籌資、設計及社會保障制度的目標均產生影響。

（二）籌資、覆蓋率及福利待遇的主要趨勢

由勞資雙方共擔的、與收入相關聯的社會繳費，一直以來都是法國社會保障籌資的主要來源。2015年，這些繳費在全部收入中的比重仍然超過60%（圖3）。然而，隨著取代這些社會繳費的一部分的一種新型稅收（CSG——Contribution Social Généralisée）的出現，這一比重在20世紀90年代初開始下降；這一進程在20世紀90年代后期加速。同時，在20世紀90年代實行對“低工資”的雇主社會保障繳費的豁免。這一舉措旨在降低勞動成本以促進就業。由于這些豁免的一部分是由稅收資助的，這項政策還導致了社會保障資源總量中社會繳費的減少。這一變化背后的主要驅動力是雇主社會繳費的減少。自20世紀70年代中期以來，所有社會繳費在社會保障籌資當中的占比下降了15個百分點，雇主社會繳費的占比也下降了。

圖3 社會繳費在社會保護籌資中的比重

社會保障籌資的變化通常反映了社會保障目標的變化。如前所述，這些變化可概括為從團結和再分配向責任和個體化的轉變。例如，直到20世紀80年代，一些最低收入項目是由針對私營（企業）職工的總體方案資助的。a針對成年殘障人士（1976—1983）和單親家長（1976—1999）。1979至1984年間，還存在一個針對臨時及長期失業勞動者的單項失業計劃。該計劃由社會繳費和政府補貼共同籌資，前者負擔2/3，后者1/3。當時，總體方案的目標仍然是將全體人口整合到一個共同的框架內。

20世紀80年代及之后發生的變化逐漸改變了這種邏輯。最低收入計劃開始完全由財政資助，并根據失業時長將失業計劃一分為二。在養老金計劃中，所謂的“非繳費型”福利不再由社會繳費提供資金（1993年），并且在20世紀90年代推出了針對低工資勞動者的在職福利。隨著社會權利的日益分割，以及實際待遇價值從總體上來看降低，當前社會保障制度比30年前的異質性大得多。盡管難以描繪出這些定性變化和總體不平等及貧困指標之間的統計相關性，但毫無疑問，它們逆轉了此前不平等和貧困減少的趨勢（圖4）。

圖4 過去50年間的不平等和貧困

（三）社會保障與經濟：政策和范式

可以通過考慮兩個主要議題來對社會保障與經濟之間的關系進行分析。第一個議題是關于社會保障對勞動力和資本市場運行的潛在（理論的）影響或實際（經驗的）影響。問題是，社會保障是否會（或不會）改善這些市場的運行，并因此對整個經濟產生積極或消極的影響。第二個議題涉及社會保障對人口經濟福祉的影響，這最終是任何經濟活動的目標。這個議題又引出了兩個問題：社會保障的再分配效應是否顯著地減少了不平等及其相關社會成本？社會保障是不是滿足社會需求的有效途徑，而這些需求是否本可以通過市場機制（更好地）被滿足？在此部分，筆者會針對主要的社會保障項目來探討這些問題，并在可能的情況下，就法國的經驗提供一些證據。討論的重點是養老金、醫療、失業津貼和社會救助。

1.養老金

直至20世紀70年代，對退休計劃的主要關注點是這些計劃的覆蓋面和福利待遇的充足性。1962年發布的一份報告a參見Pierre Laroque, Rapport de la Commission d'étude des Problèmes de la Vieillesse, Paris, L'Harmattan, 1962.就養老金的低水平發出了警告，20世紀70年代兩本有影響力的著作b參見René Lenoir, Les Exclus, Paris, Seuil, 1974; Lionel Stoleru, Vaincre la Pauvreté dans les Pays Riches, Collection Champs, Paris, Flammarion, 1977.也指出了法國社會尤其是老年人群的高貧困率。20世紀70—80年代初所實施的養老金改革試圖通過以下措施來解決這個問題，包括：擴大養老金計劃（1972年）的覆蓋面，提高待遇水平和老年人最低收入保障水平（20世紀70年代和80年代初），以及將法定退休年齡降至60歲（1983年）等。結果，老年人口貧困率從1970年的32%急劇下降到1984年的8%。毫無疑問，在當時，養老金政策極大地提升了老年人的經濟安全，并增強了他們在財務上和實踐中的自主權。

1983年降低法定退休年齡的舉措遭到了批評，理由是它會強制性地把老年勞動者擠出勞動力市場。但經驗證據表明，情況并非如此。老年人勞動力市場參與率降低的趨勢早在20世紀70年代中期便開始了。cDidier Blanchet, Jean-Alain Monfort, L'age et la Durée de Retraite Depuis 50 Ans, Insee Première, Paris, French National Institute of Statistics and Economic Studies, 1996, No. 448.事實上，在20世紀70—80年代，養老金政策還是解決大規模失業的政府政策的一部分。20世紀70年代和80年代初，在兩次石油價格危機的背景下，這場大規模失業在法國出現。提前退休計劃在20世紀70年代初開始發展，并且養老金政策被視為緩解失業狀況的一個途徑。這些政策為老年勞動者提供了必要的經濟支持（通過失業津貼和親屬的一些支持）。

因此，在20世紀80年代中期，養老金計劃在全國范圍內相當成功地達到了其目標，即為老年人提供充足的收入，讓他們能過上體面的生活。與此同時，公職人員和各級政府——無論是由社會黨還是保守黨執政——均開始對（由）日益增長的老年人口（造成的）所謂的經濟負擔表示擔憂。換言之，公共養老金不再被視作為老年人提供經濟支持的一個問題解決方案，而被當作了一個問題。這引發了一系列旨在削減老年福利待遇的“改革”。結果，這些改革目前的實際趨勢是降低了養老金制度的相對慷慨度。未來若不進行制衡的改革，老年人的相對處境將會進一步顯著惡化，并退回到20世紀70年代中期的水平（圖5）。

圖5 養老金制度的“慷慨度”（平均養老金/人均國內生產總值）

另一項改革大大降低了退休者通過有償勞動來補充其養老金的可能性。由于目前養老金待遇可能（至少部分地）被視作僅補貼未獲得充足養老金者和需要額外收入的退休者的有償就業，這可能改變了社會轉移的理念。這一改革還可能加劇了就業市場上勞動者之間的競爭，進而給工資造成下行的壓力。

除對勞動力參與率的經濟影響外，養老金計劃還可能影響資本市場的運轉。這取決于所使用的待遇給付方式。經濟學理論認為，如果養老金計劃的籌資方式是現收現付制，即用當期的社會繳費來支付當期的養老金，則可能會降低私人家庭的儲蓄率，并因此減少投資，最終降低經濟增長率。這一觀點被用于法國的辯論中以向公眾兜售基金積累制的養老金方案。然而，到目前為止，法國并不存在大規模的基金制計劃，盡管這些儲蓄計劃的比重正隨著時間的推移而增加。a參見DREES, Les Retraités et Les Retraites, Paris, Direction de la Recherche, des études, de l'évaluation et des Statistiques, 2015.當前，法國絕大多數的養老金（計劃）仍然采用現收現付的籌資方式。無論是基本養老金還是在私營企業職工的養老金收入中占比很大（約40%）的補充養老金均是如此。盡管存在這種“非典型的”養老金籌資方式，但法國的家庭儲蓄率是歐盟中最高的之一。bLucy ap Roberts, Pierre Concialdi, "Pension Reform and Personal Provision of Retirement Income in France," in Jim Stewart, Gerard Hughes (eds.), Personal Provision of Retirement Income: Meeting the Needs of Older People? Cheltenham, Edward Elgar, 2009.因此，在法國案例中不存在擠出效應。c德國等其他國家同樣如此。事實上，這個問題所涉甚廣，無法在本報告中進行討論。例如，與廣為接受的（錯誤的）認知基本相反，銀行并不需要任何儲蓄來為投資提供資金，而諸如“投資基金”等其他金融中介則需要。

2008年的金融危機也凸顯出通過社會繳費來為養老金籌資的一些積極作用。在危機期間及之后，基金積累制養老金計劃損失了近20%的價值，并且相對于所作出的給付承諾而言，許多養老基金的資金目前仍非常不足。根據最近的一項研究，美國和英國的大部分養老金計劃資金不足，總赤字率為18%。d參見Citigroup, The Coming Pensions Crisis: Recommendations for Keeping the Global Pensions System Af l oat, New York, Citi Global Perspectives & Solutions, 2016.這對養老金領取者來說是一個真正的威脅，并且可以說，真正的養老金定時炸彈并非人口方面的，而是財務方面的。在法國的制度體系下，養老金領取者沒有受到金融危機的毀滅性影響。但這并不意味著法國的養老金籌資沒有問題，因為經濟衰退影響到就業，并減少了社會繳費的征收額。但是，應對這種情形所需的調整可以由政府監督，并且最脆弱的老年人遭受的損失少于普通的養老金領取者。這凸顯了現收現付制養老金計劃相較于基金制而言更大的靈活性。

最后，其他研究也指出，對養老金領取者的公共轉移不僅提高了他們的經濟自主權和經濟安全，而且還為傳統形態的家庭內部團結提供了新的支持。換言之，在公共轉移與家庭內部的私人轉移之間并不存在擠出效應。相反，這些研究最可靠的結論是，在公共轉移與私人轉移之間存在著某種形式的互補，以至于老年人生活水平的提高也會惠及他們最年幼的親屬，而且可能緩和了失業率上升對最年輕世代的劇烈影響。

2.醫療保健

法國的醫療服務由醫院（公立的和私立的都有）與私人執業者（醫生及其他醫療專家和醫療輔助人員）提供。目前這些服務在衛生總費用中的比重略超過70%（表1）。一直到20世紀80年代初，醫療費用上漲背后的主要驅動力是醫院支出增加。自那時以后，床位數大幅度減少：公共部門撤除了近1/4的床位，私營部門則將近1/5。結果是，醫院支出份額從1980年的54%下降到2010年的46.4%（表2）。

表1 衛生支出結構（占總支出的百分比）

表2 衛生支出年均增長率（%）

自20世紀70年代中期以來，為遏制醫療費用的上漲并平衡醫療保險基金賬戶，各種方案被付諸實施。首批方案試圖通過提高來自患者的籌資（通過社會繳費）和患者的醫療支出來實現這些目標。自20世紀90年代以來，也實行其他改革措施以收緊對公共醫療衛生支出的控制。這些改革措施進一步增加了患者的自費支付a自費支付可能包括直接支付（對不在保險報銷范圍內的藥品和服務的付費），共同支付（參保患者需要承擔一部分治療費用和藥品費用），以及對優待的非正式支付。，并在公共醫療衛生系統中推行了結構性變革。在醫院中尤為如此（Tarification à L'activité, T2A）。大約從2005年起，公立醫院和私立醫院中所有醫療、外科及產科服務都是按服務付費。與許多其他歐洲國家一樣，這一改革旨在將內部市場或準市場引入醫療服務的供給中。這為多種形式的外包做好了準備，包括長期外包合同，通常被稱為公私合作模式（PPPs）。b公私合作模式可以采取多種形式。例如，醫院建筑和技術設備的籌資及租賃，維修服務的提供，以及公立醫院的民營化管理。

所有這些變化一方面影響到患者的醫療服務費用，另一方面也影響了這些服務的質量。就醫療服務的財務成本來看，法國的醫療保險制度是一個雙層構架。第一層通過各種強制計劃提供基本的保險項目。第二層由“互助”（非營利）保險公司或純私有的（營利）保險公司提供的補充保險項目構成。

被強制醫療保險計劃覆蓋的人口比重從1960年的76%左右上升到1980年的99.2%。據估計，現在有99.9%的人口被覆蓋。公共支出在總支出中的比重增加（表3）的確部分地反映了這種覆蓋率的提高。從那時起，絕大部分人口得到了覆蓋，且這個比例是（衡量）強制醫療保險計劃“慷慨度”的一個良好指標。

由表3可知，過去30年間公共醫療衛生支出的占比有所下降，且對于非醫院支出（私人執業者）來說，這種下降相當顯著。平均來看，這種下降被低估了。自本世紀初以來，長期疾病計劃（Long-Term Sickness Scheme，ALD）開始實施，使越來越多參保者能夠從醫療衛生支出的全額報銷中受益。c對于某些疾病，長期疾病計劃允許對由社會保障（疾病保險）部分支付的醫療服務費用進行全額報銷。因此，平均比重沒有反映出大多數未能從該計劃中受益者的情況，并且對這些人來說，公共支出占比更低。例如，在總體方案中，藥品的平均報銷比例從1995年的70.6%提高到2011年的77.7%。 然而，這一上升主要是由長期疾病計劃受益者比重的增加所驅動的。對于沒有從這一專項計劃中受益的普通勞動者來說，報銷率則低得多，從2000年的60%降至2011年的57%。

表3 各類公共醫療衛生支出在總支出中的百分比（%）

由于醫療服務費用的攀升，越來越多的人在獲得醫療服務方面受到了限制，尤其在未參加任何補充保障項目的情況下。這導致一個特殊的家計調查式計劃，“全民醫療保險”（CMU，以下簡稱“全民醫保”）在2000年建立。該計劃給最貧困人口提供基本保險項目（基本“全民醫保”）和免費的補充保險項目（補充“全民醫保”）。由于“全民醫保”所規定的參保者最高收入（上限）非常低，因此在2005年推出了另一項福利待遇，對不符合“全民醫保”參保條件但收入又未超過“全民醫保”收入上限135%的人員購買補充醫療保險進行補貼。最終，在2013年一項集體協議得以簽署，以向所有雇員普及這些補充醫療保險計劃，并且法律規定從2016年1月1日起所有企業都必須強制執行。

總之，當前法國的醫療保險制度由兩個強制層次構成。第一層次是公辦的，而第二層次，即補充層，則由私營保險公司提供。在這個全局性的、復雜的系統中，存在著各種各樣的有關醫療保障制度與經濟發展相互關聯的問題。在此，筆者主要關注以下方面：

醫療服務的公共覆蓋與可及性。醫療服務費用的增加的確會對其可及性產生明顯的影響，并因此而影響到人口的健康狀況。定期調查顯示，由于經濟原因，越來越多的人決定不尋求治療。aNicolas Célant, et al., Enquête sur la Santé et la Protection Sociale 2012, Les rapports de l'IRDES, Paris, Institut de recherche et documentation en économie de la santé, 2014, No. 556.這種現象在非穩定就業勞動者中更加明顯。bCatherine Chauveaud, et al., Le "Non-recours" Aux Soins des Actifs Précaires, Document de Travail de l'ODENORE,Grenoble, Observatory on Non-take-up of Social Rights and Public Services, 2010, No. 2.這種就診延遲往往會反映在健康狀況的衰退和病癥的惡化中，而這最終會讓社會付出更加昂貴的代價。資源和門診服務的匱乏還會導致最貧困的家庭到醫院的急診部門進行治療。而如果他們在門診進行治療的話，費用原本會便宜很多。最終，所有這些因素都對人口健康和醫療費用產生了不利影響。另一個日益嚴重的問題則與醫療服務可及性中的區域不平等有關。cLaure Com-Ruelle, et al., Recours Aux Soins Ambulatoires et Distances Parcourues par les Patients: Des différences Importantes Selon L'accessibilité Territoriale Aux Soins, IRDES, Questions D'économie de la Santé, Paris, Institut de recherche et documentation en économie de la santé, 2016, No. 219.

醫療服務和保險的提供。強制性補充私人健康保險的推行的確使保險成本明顯增加。私人自愿健康保險的管理成本比強制性的公共醫療高出5倍以上。就醫療服務提供而言，引入T2A似乎并未達到其目標。一些研究者指出，醫院之間競爭的加劇已經對醫療服務質量產生了不利的影響。其他研究則表明，這項政策極大地損害了該行業從業者的工作條件，尤其是護士和大部分資歷低的醫院職工。dSamia Benallah, Jean-Paul Domin, "Réforme de L'h?pital: Quels Enjeux en Termes de Travail et de Santé des Personnels?" Revue de l'IRES, 2016, No. 91-92.而這又反過來影響了所提供的服務的質量和這些員工的健康狀況。

失業、工作條件與健康。在過去的20年中，許多企業經歷了工作場所的重構。諸如崗位輪換、管理層級精簡、自我指導的工作團隊和即時全面質量管理等新的工作方法被采用。一些研究調查了這些做法對工傷和心理壓力的影響。結果表明，對勞動者而言，這些做法與更高的工傷風險及更多的心理不適相關，因此意味著它們可能會對工作條件造成不利影響。ePhilippe Askenazy, et al., "New Organizational Practices and Working Conditions: Evidence from France in the 1990s,"Recherches économiques de Louvain, 2002, 68(1).結果便是，這可能會導致曠工并影響員工的工作滿意度，而這又可能反過來給勞動生產率造成消極影響。

最后，必須提及失業與工作不安全對健康的影響。許多國家的流行病學研究表明，失業對人們的健康狀況有不利影響。例如，長期失業與更高的自殺率有關。aAllison Milner, et al., "Long-term Unemployment and Suicide: A Systematic Review and Meta-analysis," Plos One, 2013, 8(1).更普遍地來看，失業與死亡風險的增加有關，尤其是對那些處于職業生涯早期或中期的人來說。bDavid J. Roelfs, et al., "Losing Life and Livelihood: A Systematic Review and Meta-analysis of Unemployment and Allcause Mortality," Social Science & Medicine, 2011, 72(6).工作不安全和失業還構成了抑郁癥狀加劇的重大風險。cTae Jun Kim, Olaf von dem Knesebeck, "Perceived Job Insecurity, Unemployment and Depressive Symptoms: A Systematic Review and Meta-analysis of Prospective Observational Studies," International Archives of Occupational and Environmental Health, 2016, 89(4).這在法國有據可查。據估計，與2007年末的失業狀況相比，2008—2010年間失業率的上升可能是造成自殺事件增加近600起的原因。dMoussa Laanani, et al., "Association Entre Taux de Ch?mage et Suicide, Par Sexe et Classe D'age, en France Métropolitaine, 2000-2010," Bulletin épidémiologique, 2015, No. 1-2.然而，如果將所伴隨的更大的死亡風險考慮在內，則失業對健康的影響大得多。按照目前的失業率，估計每年有14000例死亡與失業有關。ePierre Meneton, et al., "Le Ch?mage: Un Problème de Santé Publique Majeur," Revue de l'IRES, 2017, No. 91-92.因此，失業成為一個重大公共衛生問題。

3.失業與社會救助制度

社會救助制度包括各種各樣的給付項目，大多在地方一級運作。在這一節中，重點是各種類型的最低收入保障計劃。

第一道安全網的保障對象為老年人。戰前養老金制度的崩潰促使一項針對老年勞動者的家計調查式福利項目在20世紀40年代誕生。1956年，這道安全網被加以改革完善；在20世紀70年代至80年代初，其待遇水平進行了大幅調整。從20世紀50年代至60年代，老年人最低收入保障制度發揮了重要的作用：20世紀50年代末，有3/4的退休者獲得了最低收入保障（而現在則不到8%）。1957年建立了一個針對低于法定退休年齡的殘障人士的專項計劃。

隨著失業率的上升，1982—1984年，社會黨政府對失業制度的規定進行了更改，以減少失業津貼方面的公共支出。因此，一個由國家財政資助的專項最低收入保障項目（ASS）被制定出臺，為那些參加了失業保險制度但待遇領取資格已用盡的失業者提供救助。然而，由于大部分失業者未獲得任何失業津貼g目前，約一半的失業者沒有獲得任何失業津貼。，大規模失業引發了人們對未獲得任何支持的退休年齡以下的成年失業者的“新貧困”問題的擔憂。因此，1988年，一項取得了廣泛政治共識的針對所有25歲以上成年人的一般最低收入保障計劃（RMI）被制定出臺。最后，隨著“就業團結收入”（RSA）取代了RMI，以及針對單身父母的最低收入保障項目（API）與RSA的合并，一項重大的變革于2009年發生了。

目前，約有410萬人獲得各類最低收入保障中的一項，并且有將近11%的人口（包括伴侶和子女）靠著這些最低保障待遇來維持生計。對這些安全網的公共支出合計達GDP的1.1%。RSA的受助者在這些待遇領取者中占46%。第二大群體（25%）則為殘障人士。創建于20世紀80年代的最低收入保障計劃（ASS和RMI）的待遇水平比其他現存的最低收入保障計劃低得多。這解釋了為何自20世紀80年代中期以來平均最低保障收入有所下降（圖6）。

20世紀90年代末，大量官方報告就RMI的潛在反向激勵作用發出了警告。這導致了2009年“就業團結收入”（Revenu de Solidarité Active, RSA）的誕生。RSA取代了RMI，并意在增強就業激勵。然而，到目前為止，幾乎沒有任何研究能夠支持有關這種反向激勵效應的假設。根據對基本福利待遇領取者的一項調查，有72%的人在積極地尋找工作。aBelleville-Pla, A., "Les Trajectoires Professionnelles des Bénéficiaires de Minima Sociaux," études et Résultats, 2004,No. 320.而在那28%的未求職者中，40%的人提到了健康問題，僅0.5%的人表示“從經濟利益的角度來看，工作反而是不劃算的”。這些結果與此前對RMI領取者的一項調查結果一致，該調查對這些待遇領取者在過去18個月的活動軌跡進行了研究。bDanièle Guillemot, et al., "Trappe à Ch?mage ou Trappe à Pauvreté: Quel est le Sort des Allocataires du RMI?" Revue économique, 2002, 53(6).主要研究結果如下：首先，接受救助的失業者在求職方面非常積極，很少拒絕工作，更不用說出于經濟原因（拒絕工作）。他們更可能面臨勞動力需求不足。其次，在接受了工作的受助者中，約1/3的人并不獲得經濟上的收益。但是，對他們中的大部分人來說，就業增進了福利。對RMI的領取者而言，更多是掉入貧困陷阱的風險，而非掉入失業陷阱的風險。事實上，他們往往從事的是“劣質工作”并始終被困在次要部門，流動到由“優質工作”組成的主要部門的可能性非常低。c此外，在對再就業困難進行解釋時，其他問題（健康、交通、育兒、資質欠缺等）在許多情況下比經濟激勵更加重要。

圖6 平均最低收入保障占平均生活水平的比率（%）

二、社會保障制度的當前主要問題

社會保障正面臨著各種各樣的挑戰，這些挑戰是許多國家共同面臨的。筆者僅簡要地提出這些問題并對業已實施的應對這些挑戰的政策進行討論，重點強調這些政策所存在的某些局限或缺陷。

（一）人口老齡化

人口老齡化數十年來都是社會政策議題中的一個關鍵詞。然而，在法國的情形下，這種趨勢主要是由預期壽命增加趨勢所驅動的（表4）。不同于大多數歐洲國家，法國的生育率一直以來都相當高（處在更替水平）。因此，法國老年人口比重增加的速度將慢于歐盟整體。人口老齡化被認為對養老金支出和醫療衛生支出均有影響。

表4 關鍵的人口統計學指標

1.老齡化與養老金

所有歐盟國家業已實施的養老保險制度變革已經導致——并將繼續導致——養老金的大幅度削減。將歐盟國家作為一個整體來看，覆蓋率和待遇水平的下降將“填補”未來50年里人口老齡化所造成的新增公共支出的80%左右（見表5）。aEU, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2013-2060), European Economy, Brussels, European Commission, 2015, No. 3.少數幾個國家的覆蓋率和待遇水平的下降將超過人口老齡化帶來的壓力（超出幅度為20%左右），法國是其中之一。

新接班不久就遇到了一個很特殊的學生—小睿。說他特殊一點也不過分：用板凳打同學；拿尖尖的鉛筆扎同學的腦袋；咬人；往別人脖子領子里塞沙子；解小便常常排在別人身上……“斑斑劣跡”使小睿在班里沒有一個朋友，更得不到同學們的喜歡。而最讓人頭疼的是小睿偷偷拿別人的東西，他這種行為已經引起了公憤。

表5 2013—2060年公共養老金支出和變化的主要致因

從經濟學的角度來看，養老金削減的必要性遭到了質疑。遵循舒爾茨所提出的觀點，一些研究者認為，未來的人口變化應該不會導致勞動年齡人口經濟負擔的增加。b參見James H. Schulz, The Economics of Aging, Dover, Auburn House, 1988; Pierre Concialdi, Demography, Employment and the Future of Social Security Financing, Financing Social Protection in Europe, Helsinki, Ministry of Social Affairs and Health, 1999.原因就在于，在任何時候，勞動人口都必須從經濟上供養年老與年幼的人口。此外，失業者和非經濟活動人口也必須由勞動人口來供養。因此，經常被用來為削減公共養老金支出辯護的老年撫養比，并不是一個評估未來人口變化結果的恰當經濟指標。如表6所示，在未來50年里，經濟撫養比幾乎不會增大，并且，即使把年輕人和老年人的總體成本差異考慮在內，這一結果仍然成立。aPierre Concialdi, "Demography, the Cost of Pensions and the Move to Pension Funds," Review of Political Economy,2006, 18(3).

表6 法國和歐盟28國的撫養比

這些表格闡明了一個事實，即主要問題不是一個有關勞動者向“非勞動者”的轉移水平的經濟問題：它主要涉及的是這些轉移的組織以及支持經濟依賴人口所需要的公共轉移與私人轉移的相應比重。對養老金領取者的轉移通常采取強制繳費的形式，而絕大多數對年輕人的轉移則是以私人現金和實物支出的形式在家庭內部進行。這在經濟資源分配方式上存在本質差異，且引起了一個政治問題。

如果考慮替代方案的后果，這種選擇的政治維度也是相當清楚的。事實上，我們不太可能看到，目前正在進行的轉變將減少依賴人口的供養成本，尤其是養老金的成本。正如國際貨幣基金組織及世界銀行公布的許多研究所記載的那樣bPeter Orszag, Joseph Eugene Stiglitz, "Rethinking Pension Reform: Ten Myths about Social Security Systems," in Robert Holzmann, Joseph Eugene Stiglitz (eds.), New Ideas about Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century, Washington, D. C., World Bank, 2001.，向私有化養老金轉變并不一定會降低養老金的總成本。相反，這意味著轉制成本、增加的行政成本和更多的財政補貼，這會導致勞動者養老金成本的全盤增長。因此，幾乎沒有任何經濟上的理由支持從公立養老金制度轉變為私有化的養老金制度。而這也的確是過去20年里法國及其他所有歐盟成員國所做的選擇，對老年貧困產生巨大的和可能意想不到的后果。

2.老齡化和醫療支出

正如多項研究所載且和一些傳統觀念相反的是，人口老齡化不會對醫療支出產生重要影響。如果通過將人口統計預測應用到按年齡分組的醫療衛生支出觀察情況中來簡單地模擬未來的醫療衛生支出，就會有這種情況。但是這個方法沒有考慮到，按年齡組觀察到的醫療衛生支出情況隨著時間的推移而快速變化。法國的情況也證實了這一點。研究表明，老齡化只解釋了醫療衛生支出增長的很一小部分，主要的驅動因素是實踐中的變化，最重要的是所謂的技術變革。cMichel Grignon, Les Conséquences du Vieillissement de la Population sur les Dépenses de Santé, IRDES, Questions D'économie de la santé, Paris, Institut de Recherche et Documentation en Economie de la Santé, 2003, No. 66; Brigitte Dormont, et al., "Health Expenditure Growth: Reassessing the Threat of Ageing," Health Economics, 2006, 15(9).歐盟委員會的預測也得出同樣的結論。aEU, The 2015 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the 28 EU Member States (2013-2060), European Economy, Brussels, European Commission, 2015, No. 3.

（二）社會保障籌資

伴隨著持續的經濟危機和大規模失業，社會保障籌資議題一直都是個關鍵問題，特別是在法國的情形中，社會支出的資金來源中有很大一部分仍來源于社會繳費。從社會繳費向稅收的轉變以及雇主社會繳費豁免的推行，都旨在促進就業并減少失業。當前一個越來越普遍的共識是，這些政策并沒有成功地減少失業。多項研究表明，這些政策反而增加了貧困，并導致越來越多的勞動者囿于沒有出路的工作，因而使被困在低工資陷阱中的勞動者對社會保障的需求增加。這可能是過去20年里所實施政策的另一個“意料之外”的效應。

從宏觀層面來看，2008年的金融危機助推了關于社會保障籌資的討論。和所有歐洲國家一樣，在法國，公共赤字增加，而政府強調削減社會開支是減少公共債務的必要條件。然而，這些觀點可能會在以下兩個方面受到挑戰。

首先，在大多數歐洲國家，公共債務不來源于社會保障管理部門的任何債務（表7）。盡管在大多數國家社會保障待遇的確是公共支出的最大一部分，但幾乎所有國家的社會保障行政管理機構在公共債務總額中的比重都是零或是非常低。在這種背景下，削減社會保障待遇對減少公共債務幾乎沒有任何影響。

表7 2015年社會保障行政管理機構債務在公共債務和公共支出中的比重（%）

資料來源：歐盟統計局（Eurostat）。

其次，從經濟學的角度來看，人們可以批評“削減社會支出會對經濟增長產生積極影響”這一假設。事實上，這一假設支持的政策得到了國際貨幣基金組織及其他國際組織的提倡，并對一些國家的人口健康產生了巨大的影響，比如希臘。aNoelle Burgi, "Le Démantèlement Méthodique et Tragique des Institutions Grecques de Santé Publique," Revue de l'IRES,2017, No. 91-92.然而，數年前，國際貨幣基金組織的首席經濟學家承認，財政整頓對經濟增長的影響與低于預期的增長率相關，因為“財政乘數明顯高于預測者所默認假設的”。b參見Olivier Blanchard, Daniel Leigh, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, IMF Working Paper, Washington, D. C., International Monetary Fund, 2013.

另一個補充性的并且可能更加有趣的解釋是，不同類型的公共支出存在著顯著的異質性：財政乘數從國防（支出）的-9.8到衛生（支出）的+4.3不等（見圖 7）。cAaron Reeves, et al., "Does Investment in the Health Sector Promote or Inhibit Economic Growth?" Globalization and Health, 2013, 9(43).用作者的話來說：“國內經濟對政府支出的吸收程度的不同似乎可以解釋這些差異。國防與顯著擴大的貿易逆差有關，而衛生和教育則對貿易逆差沒有影響。”

圖7 各類政府支出的財政乘數

（三）失業、就業不足、低工資及其他形式的未適當就業a譯者注：在多數情形下， “underemployment”和“inadequate employment”被作為可互換的同義詞。然而，作者在文中對這兩個概念的使用卻暗示二者之間或許存在一些差別。結合原文語境，譯者將此處及下文中的“underemployment”和“inadequate employment”分別譯作“不充分就業”與“未適當就業”。

對所有的社會保障制度來說，失業都是個顯而易見的巨大挑戰，因為它在侵蝕制度資源的同時使人們對社會保障的需求增加。然而，單獨一個數字并不能全面反映勞動者所面臨的各種就業問題。非典型就業（短期合同、臨時工作、有補貼的短期工作）在20世紀80年代及90年代的大部分時間里急劇增加。在1982—1997年間，新增工作崗位中有九成是非典型的工作。

就業不足，以及更籠統地說，各種形式的未適當就業也急劇增加。按照國際勞工組織的定義，可以區分“定量”就業不足（或“非自愿兼職”勞動者；即愿意工作更多的勞動者）和“定性”就業不足（指那些不得不從事低于他們的技能或經驗水平的工作的勞動者）。

過去30年間，定量就業不足急劇增加。自20世紀90年代早期以來的有關就業不足的數據可通過歐盟統計局歷年的勞動力調查（Labour Force Surveys）獲得。盡管有一些方法和概念上的變化b就業不足定義的最新變化發生在2009年，由此導致了約250000人從統計數據中“消失”。，但可以估計的是，自20世紀90年代初以來，就業不足者的數量翻了一番以上，增加了100萬。換言之，非但失業沒有減少，就業不足也大量增加。

法國統計局沒有報告定性就業不足。然而，一個法國非政府組織所進行的研究獲得的數據表明，2003—2010年，這種形式的失業非常迅速地增加（增幅為30%）。所從事工作遠低于其技能或經驗水平的勞動者人數從240萬增加到315萬。這種現象似乎主要集中于年輕勞動者群體，并且這也是未適當就業的主要推動力（表8）。

表8 2003—2010年法國的失業和未適當就業（千人）

過去20年來法國實施的旨在抗擊失業的政策顯然沒有到達其目標。更普遍的是，大部分已實施的就業政策對勞動力市場產生了不利影響。隨著低工資工作的增加，勞動者被困在這種工作崗位的風險也明顯增加aPierre Concialdi, Sophie Ponthieux, "Low Pay and Poor Workers: A Comparative Study of France and the USA," Transfer, 2000, 6(4).——至少在短期內。與此同時，失業與低工資工作之間的轉換也變得愈加頻繁。bPierre Concialdi, "Employment at All Costs? Limits and Shortfalls of French Employment Policies," in Marc Humbert,Yoshimichi Sato (eds.), Social Exclusion: Perspectives from France and Japan, Melbourne, Trans Pacific Press, 2012.而且似乎不存在任何明顯的跳板效應（Springboard Effect），把這些從事劣質工作的勞動者引到某種正規的工作崗位上。cPauline Givord, Lionel Wilner, Les Contrats Temporaires: Trappe ou Marchepied vers L'emploi Stable? INSEE, Documents de Travail, Paris, French National Institute of Statistics and Economic Studies, 2009, No. 4.

三、如何成功應對當前的挑戰

過去30年里，對法國社會保障制度所做的改變已逐漸地——但無疑也實質性地——改變了制度的基本理念。無論是社會黨還是保守黨（執政），政府推行的成本控制政策，同樣地削減了社會保障制度的覆蓋面和待遇水平。為“調整”社會保障制度以使其適應全球化的新制約和所謂的數字化時代而年復一年作出的政策決斷導致了結構性的變化。

這一結果是不是政策制定者的有意為之，仍將會在長時間內難以得出定論。不管答案是什么，事實上這些政策并沒有達到他們所提倡的目標。因此，人們就再次改革的必要性達成了某種程度的共識。然而，社會參與者、政策制定者和研究者對這些改革內容的理解和認知差異甚大。一般來說，研究者們形成了兩種相互對立的主要觀點，兩者爭論不休。dAnthony Barnes Atkinson, "The Economics of the Welfare State: An Incomplete Debate," in The Welfare State in Europe: Challenges and Reforms, European Economy, Luxembourg, Official Publications of the European Communities,1997, No. 4; Assar Lindbeck, "Welfare State Dynamics," in The Welfare State in Europe: Challenges and Reforms, European Economy, Cheltenham, Edward Elgar, 1997, No. 4.

所謂的傳統觀點強調在市場條件下社會保障對經濟正常運行的潛在不利影響。然而，很難在經濟學文獻中找到這個觀點的有力經驗支持。另一方面，研究者們強調，當代經濟學主流理論并未提供一個良好的框架來分析這個問題，并因此對社會保障制度的實際積極影響視而不見。

拋開并超越任何經濟學的辯論，還需要在更廣泛的框架內設計社會保障，包括通過監管來馴服市場的措施。按照波蘭尼的觀點，社會保障首先是一種旨在保護勞動者免受市場力量影響的社會反應；在此基礎上，則可以認為，在放松對勞動力市場和金融市場管制的同時，不僅沒有加強社會保障，反而通過愈發糟糕的安全網的恢復性政策去削弱它，這無異于抱薪救火。e參見Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Boston, Beacon Press, 2001.困難在于，力爭進一步放松市場管制的呼聲很難為歷史（實證）經驗所反駁。“由于社會總是從市場自我調節的全面實驗中抽身而退，其理論家們總是可以聲稱，任何失敗都不是由于政策設計，而是由于實施中缺乏政治意愿。因此，市場自我調節的信條無法被歷史經驗抹殺”。f參見Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Boston, Beacon Press, 2001.

最后，必須通過考慮社會保障的目標（即其社會可持續性）來分析社會保障制度所面臨的挑戰和應對這些問題所需要的可能解決方案，從而給人們提供充足的覆蓋和福利待遇。

上文中的第一和第二部分表明，社會保障制度呈加速下行的趨勢。如果不進行改革，未來幾十年，盡管整個社會會變得前所未有的富裕，但社會保障制度提供的福利待遇將會更差，不平等和貧困將會增加。為了解決這個問題，我們可以借鑒阿特金森的提議。他的這本著作是基于幾十年的經驗和研究。a參見Anthony Barnes Atkinson, Inequality: What Can be Done? Cambridge, Harvard University Press, 2015.

第一套提議涉及到經濟運行。在此，筆者僅簡要介紹與勞動力市場運行直接相關的提議。由于對大多數人來說，工資是唯一的收入來源，因此給勞動者提供公平和充足的工資以使他們無需依賴社會救助待遇來維持生計就顯得非常關鍵。第一個提議與失業問題有關，即政府應當確定預防與減少失業的明確目標，并相應向有意愿者按最低工資標準提供公共就業保障。考慮到當前法國大規模的失業，人們也可以質疑延長法定退休年齡的趨勢。延長法定退休年齡將增加勞動力供給。

第二個重要的提議是，應該有一個全國性的薪酬政策，涵蓋按生存工資設定的法定最低工資等事項。在法國的情形下，這種生存工資意味著目前的最低工資增加40%左右。最低工資并非通常所定義的社會保障體系的正式組成部分，但它是所有社會政策的基礎，因為它決定了所有低收入工作者的生活條件。

另一條行動路線則是扭轉社會權利的分割趨勢，實現社會保障制度某種類型的全覆蓋。就短期而言，第一步是要提高現有的安全網和福利待遇的最低標準。在法國的情形下，這顯然已成為當務之急。根據法國國家貧困及社會排斥觀察所（ONPES）近期的一項研究，約40%的人口未獲得過上體面生活所需的充足資源。b參見ONPES, Reference Budgets: Assessing the Needs to be Met for an Effective Participation in Society, 2014-2015 Report,Paris, French National Observatory on Poverty and Social Exclusion, 2015.

當然，這些變化需要增加社會支出。阿特金森的書中對這個問題進行了討論，并且他指出這些改革從財務上來看是可持續的，故在此筆者不會就這一定量問題展開詳細的論述。另一個問題則涉及到社會保障制度的籌資渠道。這是一個因國家而異的具體問題。在法國的情形下，爭論焦點仍然是社會繳費和稅收之間的區別。然而，正如有研究表明的那樣，每個國家的稅收制度都取決于不同的政治體制，而這些體制均發端于特定的歷史。c參見Sven Steinmo, Taxation and Democracy: Swedish, British and American Approaches to Financing the Modern State, New Haven, Yale University Press, 1993.因此，對于如何在中國的情境下解決這個問題，如果沒有基于該國社會政策文獻的完善健全的評估，基本不可能得出任何確切的結論。