多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路

鄭功成

黨的十九大報(bào)告明確提出要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，這一目標(biāo)任務(wù)的核心要義是“全面建成”與“多層次”。因?yàn)閺男】瞪鐣?huì)向現(xiàn)代化國(guó)家邁進(jìn)，必然要以全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系為重要依托，而全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系又以是否建成了合理的多層次保障體系為條件。因此，現(xiàn)階段不僅需要盡快優(yōu)化各項(xiàng)法定保障制度并使之成熟、定型，而且需要加快建設(shè)非法定的其他層次保障體系步伐，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量乃至家庭及個(gè)人的力量，不斷壯大整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。這種結(jié)構(gòu)性改革是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代社會(huì)保障權(quán)責(zé)更加合理配置、發(fā)展更可持續(xù)的基本條件。

一、為什么要構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系

走多層次化的發(fā)展道路是各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的基本取向，發(fā)達(dá)國(guó)家早已進(jìn)入整體布局與實(shí)踐的階段，部分發(fā)展中國(guó)家亦在布局和實(shí)踐之中。多層次化也是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)保障體系的既定目標(biāo)，其中的養(yǎng)老保險(xiǎn)更是早在20世紀(jì)90年代就在有關(guān)政策性文獻(xiàn)中加以明確。然而，我國(guó)迄今仍然是政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定基本保障制度一層獨(dú)大的格局，這種局面既不利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與的積極性，也導(dǎo)致政府責(zé)任與財(cái)政壓力不斷擴(kuò)張，進(jìn)而影響到社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展，從而必須盡快加以改變。

（一）建設(shè)多層次社會(huì)保障體系是世界性趨勢(shì)

在發(fā)達(dá)國(guó)家，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)早已進(jìn)入政府與市場(chǎng)及社會(huì)責(zé)任邊界清晰、社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)層次與功能定位分明、各方積極性得到有效調(diào)動(dòng)的成熟狀態(tài)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系具有重要的借鑒價(jià)值。

德國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度起源國(guó)。早期的德國(guó)社會(huì)保障專指通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法明確規(guī)制的法定社會(huì)保障項(xiàng)目，后來(lái)逐漸發(fā)展成為多層次化體系。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，德國(guó)于1889年通過(guò)專門立法建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在20世紀(jì)末期伴隨人口結(jié)構(gòu)從19世紀(jì)的“金字塔”型變?yōu)椤八蓸洹睜?德國(guó)老年人口在社會(huì)總?cè)丝谥兴急壤眲≡龃?導(dǎo)致法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率持續(xù)上升,養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出不斷增長(zhǎng),現(xiàn)收現(xiàn)付制下的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性遭受巨大沖擊。在此背景下,德國(guó)政府于2001年開始一場(chǎng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)性變革——李斯特改革（以時(shí)任德國(guó)勞動(dòng)部長(zhǎng)的李斯特命名的李斯特方案）。這次改革是在原來(lái)現(xiàn)收現(xiàn)付模式養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上引入基金積累制的企業(yè)年金,將“單一層次”的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p層次”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，再加上由保險(xiǎn)公司舉辦的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系即告形成。在李斯特方案中，對(duì)低收入?yún)⒈Ｕ哌€實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼制，以使更多的勞動(dòng)者能夠擁有處于第二層次的企業(yè)年金。

在美國(guó)，其社會(huì)保障是一個(gè)由政府主導(dǎo)的法定社會(huì)保障、市場(chǎng)主體提供的具有一定福利色彩的商業(yè)保障（因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)異常激烈）和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供的具有公益色彩的社會(huì)保障組成的體系，所呈現(xiàn)的是三足并立的格局。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由建立在稅收基礎(chǔ)上的公共養(yǎng)老金、保險(xiǎn)公司或基金公司等舉辦的企業(yè)年金和純粹的商業(yè)性養(yǎng)老金組成；醫(yī)療保險(xiǎn)則由政府主導(dǎo)的法定醫(yī)療保險(xiǎn)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)（如藍(lán)十字藍(lán)盾）舉辦的公益性醫(yī)療保險(xiǎn)以及商業(yè)保險(xiǎn)公司舉辦的營(yíng)利性健康保險(xiǎn)等組成；其社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)更是充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體與慈善公益組織的力量，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的籌款能力與服務(wù)能力極高，慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)。因此，美國(guó)的社會(huì)保障即是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方協(xié)同的混合型保障體系。

在日本，除養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了多層次目標(biāo)外，其市場(chǎng)主體與慈善組織承擔(dān)了養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利事業(yè)的重大責(zé)任。以日本的養(yǎng)老服務(wù)為例，私人資本是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要投資主體，能夠得到政府財(cái)政支持并可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的、適度的收益目標(biāo)，老年人則可以得到普惠性的養(yǎng)老服務(wù)。再以兒童福利為例，日本的私立幼兒園與公立幼兒園并存，但所有兒童享受的是收費(fèi)平等、服務(wù)質(zhì)量同等的福利性服務(wù)，私立幼兒園通過(guò)政府的相應(yīng)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)。

法國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家亦均建立起了自己的多層次社會(huì)保障體系。

發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障體系的多層次化，有兩個(gè)重要背景：一是伴隨人口老齡化加速發(fā)展，法定社會(huì)保障的財(cái)政壓力不斷上升，原有的單一層次制度安排日益難以承受，可持續(xù)性遇到日益巨大的挑戰(zhàn)，從而需要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與的積極性，并使社會(huì)保障制度的責(zé)任分擔(dān)方式更趨合理化；二是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，單一層次的社會(huì)保障日益難以滿足不同層次的社會(huì)群體的個(gè)性化福利需求，這種多層次需求必定要以多層次的有效供給才能獲得滿足。因?yàn)榉ǘūＵ蠈哟螒?yīng)當(dāng)且只能提供公平的基本保障，超越基本保障之上或政府無(wú)法包辦的福利及服務(wù)需求只能通過(guò)市場(chǎng)主體與社會(huì)組織來(lái)滿足，從而必然要推動(dòng)社會(huì)保障體系向多層次化方向發(fā)展。在上述兩個(gè)主要原因中，前者是基于社會(huì)保障水平必定剛性增長(zhǎng)而政府財(cái)政收入難以剛性增長(zhǎng)的矛盾無(wú)法自動(dòng)化解，后者是基于國(guó)民福利訴求個(gè)性化與選擇權(quán)擴(kuò)張，所代表的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步性與人民福祉的持續(xù)發(fā)展。

從實(shí)踐效果來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家多層次社會(huì)保障體系的構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上是對(duì)原有單一層次法定社會(huì)保障的一場(chǎng)深刻的結(jié)構(gòu)性改革。一方面，它重構(gòu)了社會(huì)保障制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，即將政府、市場(chǎng)、社會(huì)及個(gè)人的責(zé)任通過(guò)在不同層次制度安排中的適當(dāng)調(diào)適，使之更加合理化。另一方面，由于充分調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與的積極性，其能夠不斷壯大整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)而可以更好地滿足人民福利訴求增長(zhǎng)的個(gè)性化需要，確保整個(gè)社會(huì)保障體系能夠可持續(xù)發(fā)展。因此，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)代表了當(dāng)今世界社會(huì)保障改革與發(fā)展的正確取向。

（二）對(duì)多層次社會(huì)保障體系研究的回顧

在國(guó)際上，對(duì)多層次社會(huì)保障體系的研究主要集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域。這是因?yàn)樵谏鐣?huì)保障制度健全的發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)主體以各種方式提供商業(yè)性養(yǎng)老金、商業(yè)健康保險(xiǎn)、災(zāi)害損失補(bǔ)償和養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)品與政府主導(dǎo)的相關(guān)項(xiàng)目幾乎同步進(jìn)行甚至還要先行介入，其成熟的市場(chǎng)機(jī)制亦可以提供有效支撐，而法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在建立時(shí)通常只有政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的單一層次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其缺少的主要是政策支持并對(duì)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)層次進(jìn)行有效補(bǔ)充的第二層次即企業(yè)年金；同時(shí)，這些國(guó)家以發(fā)達(dá)的慈善公益組織為主體的社會(huì)力量亦有著提供各種補(bǔ)充福利及相關(guān)服務(wù)的悠久傳統(tǒng)，并日益與政府主導(dǎo)的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)有機(jī)融合，進(jìn)而在原有軌道上獲得更好的發(fā)展機(jī)遇。因此，國(guó)外對(duì)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的研究，多聚焦在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充性質(zhì)的職業(yè)或企業(yè)年金上。

當(dāng)時(shí)的背景是20世紀(jì)70年代石油危機(jī)導(dǎo)致西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)不景氣，財(cái)政難以承受日益膨脹的法定養(yǎng)老金支出，各國(guó)開始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，主要包括參數(shù)改革和結(jié)構(gòu)改革兩大類。在這方面，世界銀行、國(guó)際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織均從各自的立場(chǎng)出發(fā)，提出過(guò)明確的建議。其中，世界銀行最先提出建立“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系方案，主張構(gòu)建責(zé)任主體多元化、籌資渠道多樣化、保障水平合理化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。a參見World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, London, Oxford University Press, 1994.這一主張得到了許多國(guó)家響應(yīng)。國(guó)際勞工組織則指出，世界銀行的“三支柱”方案尤其是第二層次繳費(fèi)確定型計(jì)劃并不能為養(yǎng)老金福利提供更大保障，反而會(huì)帶來(lái)更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，特別是在缺乏成熟資本市場(chǎng)和尚未建立有效監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家尤其如此，從而主張養(yǎng)老金改革的更有效的辦法是糾正現(xiàn)有計(jì)劃中的設(shè)計(jì)缺陷和改善不公平情況。aRoger Beattie, Warren McGillivray, "A Risky Strategy: Ref l ections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis," International Social Security Review, 1995, 48(3-4).在此，國(guó)際勞工組織并不反對(duì)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系但更主張夯實(shí)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)并促進(jìn)這一制度的公平。因此，世界銀行2005年又在原來(lái)“三支柱”基礎(chǔ)上提出“五支柱”改革思路，即增加零支柱和第四支柱，分別旨在保障老年弱勢(shì)群體基本權(quán)益和滿足高收入群體對(duì)養(yǎng)老保障的進(jìn)一步需求。b參見Robert Holzmann, Richard Hinz, Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, World Bank, 2005.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在其發(fā)表的《養(yǎng)老金年度報(bào)告2016》中也指出，全球主要經(jīng)濟(jì)體養(yǎng)老金體系正在發(fā)生改變，養(yǎng)老金體系設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步改進(jìn)，如采用固定比例的養(yǎng)老補(bǔ)貼幫助低收入群體，對(duì)年金產(chǎn)品投資提供合理建議并完善其管理制度。c參見OECD, Pensions Outlook 2016, Paris, OECD Publishing, 2016.支撐德國(guó)李斯特年金改革方案的理論不僅是構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的需要，同時(shí)也是通過(guò)補(bǔ)貼低收入群體參加企業(yè)年金來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平的需要。世界銀行原養(yǎng)老金改革負(fù)責(zé)人霍爾茨曼亦認(rèn)為，所有國(guó)家都需要建立多層次或多支柱養(yǎng)老金體系，但必須要先做好第一層次（支柱），在此之上才能產(chǎn)生多樣性的第二、三層次（支柱）。d參見郭晉暉：《多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革尋求突破，“一支獨(dú)大”亟須改變》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2017年11月20日。可見，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是人口老齡化國(guó)際背景下的共識(shí)，而確保法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)即公共養(yǎng)老金成為穩(wěn)固可靠的第一層次，同時(shí)發(fā)展第二、三層次養(yǎng)老金并促進(jìn)第二層次即職業(yè)或企業(yè)年金的公平性，成為各國(guó)養(yǎng)老金制度改革與發(fā)展的重要取向。

國(guó)內(nèi)對(duì)多層次社會(huì)保障體系的研究與政策重點(diǎn)也是聚焦于養(yǎng)老保險(xiǎn)上，其他保障項(xiàng)目的多層次化較少受到關(guān)注。在既有研究文獻(xiàn)中，鄭功成強(qiáng)調(diào)，我國(guó)須加快建成多層次社會(huì)保障體系，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量，并滿足人們多層次的保障需求。e參見鄭功成：《加快建成多層次社會(huì)保障體系》，《光明日?qǐng)?bào)》，2018年6月27日。同時(shí)指出，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)架需借助政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭與個(gè)人等多方力量，合理劃分不同主體的責(zé)任。f鄭功成：《全面理解黨的十九大報(bào)告與中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。林義主張從整合創(chuàng)新第一層次、促進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老計(jì)劃和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，運(yùn)用創(chuàng)新思維、借助大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等措施完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。g林義：《中國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新與路徑優(yōu)化》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3期。董克用等主張建立以普惠制國(guó)民養(yǎng)老金為基礎(chǔ)的零支柱、以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的第一支柱、以職業(yè)年金為基礎(chǔ)的第二支柱和以自愿性個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃為基礎(chǔ)的第三支柱，通過(guò)多支柱間的清晰定位和分工配合，滿足不同群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。h董克用、孫博：《從多層次到多支柱：養(yǎng)老保障體系改革再思考》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第1期。鄭秉文指出，可通過(guò)降低個(gè)人所得稅起征點(diǎn)方式，提升商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)遞延納稅的政策吸引力，尤其是對(duì)于低收入群體而言，其獲得的邊際效用更高。i鄭秉文：《第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)：稅收的作用及其深遠(yuǎn)意義》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。何文炯則從社會(huì)保障的互助共濟(jì)性入手，指出強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)必須明確限定于“保基本”且覆蓋全體人員，同時(shí)還需大力發(fā)展補(bǔ)充性養(yǎng)老保障。a何文炯：《論社會(huì)保障的互助共濟(jì)性》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。盡管主張并不完全一致，但在建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系方面并無(wú)實(shí)質(zhì)分歧。

總體而言，我國(guó)學(xué)界對(duì)多層次社會(huì)保障體系的研究還不足：一是局限于養(yǎng)老保險(xiǎn)而很少關(guān)注其他保障項(xiàng)目，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助等的多層次化鮮有研究成果；二是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化的研究往往缺乏統(tǒng)籌考慮，大多是分割研究（如企業(yè)年金最受關(guān)注），較少關(guān)注不同層次的結(jié)構(gòu)比例以及在整個(gè)養(yǎng)老金體系中的功能定位；三是還存在著一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

（三）需要澄清的幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

對(duì)多層次社會(huì)保障體系的理解客觀上存在著不同看法，這在學(xué)術(shù)研究中是正常現(xiàn)象，但在政策體系構(gòu)建中卻需要加以澄清。

1.單純從政府視角出發(fā)來(lái)理解多層次社會(huì)保障體系，而事實(shí)上應(yīng)當(dāng)是超越政府的整個(gè)社會(huì)資源的合理配置，政府不能也不應(yīng)當(dāng)替代市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等在不同保障層次建設(shè)中的主體職責(zé)與功能。如有的人將政府負(fù)責(zé)的社會(huì)救助列為第一層次即保底層次，將政府主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)列為第二層次即基本保障層次，將政府支持的補(bǔ)充保障如企業(yè)年金列為第三層次即保障提升層次。這種劃分有一定道理，但并不符合多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的本意。因?yàn)闃?gòu)建多層次社會(huì)保障體系的根本出發(fā)點(diǎn)是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)合理調(diào)適社會(huì)保障項(xiàng)目的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，并滿足現(xiàn)實(shí)中不同層次人群的多層次福利訴求，而盡可能地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等非公共部門參與社會(huì)保障體系建設(shè)的積極性與主動(dòng)性則是前提條件。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)主體無(wú)疑應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)則，社會(huì)組織需要遵循社會(huì)領(lǐng)域活動(dòng)慣例，這兩者均有規(guī)可循，并需要充分體現(xiàn)出其主體性，不是政府一方可以完全左右的，從而必須是從整個(gè)社會(huì)的資源配置、不同主體各顯其能、各得其所的角度出發(fā)，才能構(gòu)建好多層次社會(huì)保障體系。同時(shí)，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)必然要落實(shí)到具體的保障項(xiàng)目上，而政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)是權(quán)責(zé)有別、對(duì)象有別的不同保障項(xiàng)目，從而不能視為不同層次。社會(huì)救助由政府承擔(dān)全部責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)歡迎社會(huì)組織參與其中，它可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)入，也可以由社會(huì)組織自主提供補(bǔ)充性救助服務(wù)；社會(huì)保險(xiǎn)由政府、用人單位、勞動(dòng)者分擔(dān)責(zé)任，市場(chǎng)主體介入則需要專門創(chuàng)設(shè)獨(dú)立層次的制度安排；社會(huì)福利更加復(fù)雜，無(wú)論是老年人、兒童、婦女還是殘疾人，均需要有相應(yīng)的福利制度安排和提供相應(yīng)的福利性服務(wù)，其中既有需要政府托底的困難群體，也有只有通過(guò)市場(chǎng)供給才能獲得更好滿足的高收入階層，更有需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)及家庭或個(gè)人形成合力才能全面滿足的中低收入群體；等等。可見，現(xiàn)代社會(huì)保障體系是一個(gè)復(fù)雜的龐大制度體系，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性與主動(dòng)性，并在不同的保障項(xiàng)目中明確不同主體的職責(zé)分工與功能定位，在不同的層次中分別發(fā)揮好相關(guān)主體的作用。

2.將多層次社會(huì)保障體系等同于養(yǎng)老金制度多層次化，而事實(shí)上我國(guó)需要的是促使整個(gè)社會(huì)保障體系多層次化。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)顯然具有特殊性。首先，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾建立過(guò)一套由政府負(fù)責(zé)的單一層次社會(huì)保障體系，近40年的改革均是在原有制度基礎(chǔ)之上的重大變革，它雖然促使原有的國(guó)家-單位（或集體）保障制轉(zhuǎn)化成了國(guó)家-社會(huì)保障制，a參見鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，人民出版社，2008年。也初步構(gòu)建了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，但政府包辦或主導(dǎo)單一層次社會(huì)保障制度的思維慣性與政策路徑依賴依然強(qiáng)勢(shì)，人民群眾對(duì)政府在社會(huì)保障方面的作為仍然抱著很高期望，這使得法定保障層次的責(zé)任難以切實(shí)減輕。在整個(gè)社會(huì)保障體系中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然十分重要但也只是其中一個(gè)構(gòu)成部分，其他還有醫(yī)療保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、住房保障等多個(gè)保障系統(tǒng)，均需要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量才能不斷壯大并持續(xù)發(fā)展。因此，社會(huì)保障體系的多層次化并不只有養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化。與此同時(shí)，我國(guó)的市場(chǎng)體制還未完全成熟，市場(chǎng)主體即使參與社會(huì)保障體系建設(shè)，也往往缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，這導(dǎo)致進(jìn)入社會(huì)保障領(lǐng)域的市場(chǎng)主體在實(shí)踐中容易發(fā)生變異。在社會(huì)力量方面，我國(guó)雖于2016年制定了《慈善法》，但慈善組織數(shù)量極為有限，截至2018年底全國(guó)認(rèn)定為慈善組織的只有5355個(gè)，b高曉兵：《在2018中國(guó)慈善年會(huì)上的致辭》，2019年1月14日。在發(fā)達(dá)國(guó)家充當(dāng)老年人、兒童、婦女、殘疾人福利及相關(guān)服務(wù)供給主力的服務(wù)型慈善公益組織更是少見，這使得日益豐厚的社會(huì)資源（包括物質(zhì)資源與人力資源）并未得到有效調(diào)動(dòng)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)的多層次社會(huì)保障體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是包括養(yǎng)老金和其他多項(xiàng)社會(huì)保障制度在內(nèi)的多層次化，是整個(gè)社會(huì)保障體系的多層次化，也是需要同步調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等積極性的多層次化。

3.將多層次等同于可以平行推進(jìn)的多支柱，而事實(shí)上社會(huì)保障體系多層次化應(yīng)當(dāng)有先后順序，沒有政府主導(dǎo)的第一層次定型，不可能有健康持續(xù)發(fā)展的其他保障層次。就像建設(shè)高樓大廈，沒有穩(wěn)固的地基和堅(jiān)固可靠的第一層，不可能搭建好第二、三層，這是基本常識(shí)。構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系就是建設(shè)社會(huì)保障的高樓大廈，政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定保障即是第一層次，其職責(zé)是給全體人民提供穩(wěn)定可靠的社會(huì)保障安全預(yù)期，沒有這一層次的成熟與定型，不可能有第二、三層次即市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與的清晰空間。我國(guó)社會(huì)保障體系多層次建設(shè)之所以迄今仍然嚴(yán)重滯后的現(xiàn)實(shí)，既不是市場(chǎng)資本與社會(huì)資源薄弱所致，也不是政府部門缺乏相應(yīng)的政策支持所致，根本原因在于第一層次即法定保障尚未成熟、定型。這種局面不僅造成了市場(chǎng)主體、慈善公益組織、用人單位缺乏穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而無(wú)法根據(jù)未來(lái)發(fā)展空間來(lái)規(guī)劃自己的發(fā)展目標(biāo)與方向，而且也給廣大人民群眾帶來(lái)了不確定性和不安全感。因此，先后有序的多層次概念較之可以平行推進(jìn)的多支柱概念更加符合我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況，要構(gòu)建好我國(guó)的多層次社會(huì)保障體系，必須首先全面深化法定保障制度的改革。只有通過(guò)盡快優(yōu)化各項(xiàng)法定保障制度的結(jié)構(gòu)與責(zé)任、堅(jiān)守保基本的基本原則，才能給人民群眾以長(zhǎng)遠(yuǎn)、清晰、理性的預(yù)期，才能真正發(fā)展好第二、三層次的保障項(xiàng)目。當(dāng)然，這不是說(shuō)現(xiàn)階段不能促進(jìn)第二、三層次保障項(xiàng)目的發(fā)展，而是不能指望在第一層次不成熟的條件下就可以建設(shè)好第二、三層次。

4.突出強(qiáng)調(diào)政府在多層次社會(huì)保障體系建設(shè)中的責(zé)任和夸大市場(chǎng)作用，而事實(shí)上市場(chǎng)主體、社會(huì)組織均有自己的運(yùn)行規(guī)律。一方面，在發(fā)展第二、三層次保障項(xiàng)目時(shí)，存在著突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任和以財(cái)稅、土地政策扶持作為先決條件的傾向，忽略了激發(fā)市場(chǎng)主體與社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力。例如，我國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，個(gè)人商業(yè)性養(yǎng)老金的發(fā)展不是基于激發(fā)保險(xiǎn)公司與基金公司等市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力，而是將稅收優(yōu)惠置于首位；保險(xiǎn)公司缺乏自主開發(fā)、發(fā)展商業(yè)性健康保險(xiǎn)的動(dòng)力，而是將承辦屬于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)視為己任；在災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中，保險(xiǎn)公司關(guān)注的重點(diǎn)亦是政府的支持力度，總是期望通過(guò)強(qiáng)制參保方式或者舉辦政府補(bǔ)貼的政策保險(xiǎn)為重要目標(biāo)；在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中也往往以政府提供土地優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等為條件。這與發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)主體首先自主定位市場(chǎng)并在內(nèi)生動(dòng)力支撐下努力開拓相應(yīng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，于后才在財(cái)稅政策支持下獲得更好的發(fā)展，顯然具有明顯的差異性。在現(xiàn)實(shí)中可以看到，過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府對(duì)非法定保障項(xiàng)目發(fā)展的責(zé)任而不注重激發(fā)市場(chǎng)主體的自主性與積極性，結(jié)果必然是事倍功半，既會(huì)造成補(bǔ)充保障作用不足，也會(huì)影響市場(chǎng)化的保障項(xiàng)目發(fā)育成長(zhǎng)。我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)號(hào)稱世界第二大保險(xiǎn)市場(chǎng)，卻在商業(yè)性養(yǎng)老金供給方面幾乎可以忽略不計(jì)，在重大自然災(zāi)害損失補(bǔ)償中幾乎可以忽略不計(jì)，所揭示的只能是一種異化了的發(fā)展態(tài)勢(shì)。這種狀況如果不加以改變，作為多層次社會(huì)保障體系建設(shè)重要力量的保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體必然不能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。

另一方面，一部分人過(guò)分夸大市場(chǎng)的作用，客觀上存在著拜市場(chǎng)教，其忽略了市場(chǎng)主體的逐利本性，甚至追求法定社會(huì)保障項(xiàng)目市場(chǎng)化、私有化，這種取向經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)并不成功。如將社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，實(shí)際上只是基本醫(yī)療保險(xiǎn)之后的第二次報(bào)銷，它事實(shí)上已經(jīng)成為影響真正意義上的商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展的重大制約因素。因?yàn)樗晒Φ貙⒈ｋU(xiǎn)公司的注意力吸引到了大病保險(xiǎn)，進(jìn)而忘卻自己應(yīng)當(dāng)開發(fā)的商業(yè)健康保險(xiǎn)市場(chǎng)，再進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)商業(yè)健康保險(xiǎn)市場(chǎng)的不成熟、不發(fā)達(dá)，最終必然會(huì)影響到一部分人特別是高收入群體的健康保險(xiǎn)需要無(wú)法得到滿足。再如，許多市場(chǎng)主體進(jìn)軍養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，實(shí)踐中卻異化成變相的房地產(chǎn)開發(fā)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率一直居高不下，而許多急需床位的失能、半失能老人與空巢高齡老人卻得不到滿足，這表明政策引導(dǎo)并不精準(zhǔn)。還有住房保障的大規(guī)模私有化不僅造成了房?jī)r(jià)（包括房租）居高不下，還導(dǎo)致了空置率居高不下的浪費(fèi)現(xiàn)象；而幼兒事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化致使兒童入園甚至比成年人上大學(xué)還要付出更高代價(jià)；公立醫(yī)院的所謂改制亦使其公益性日益喪失，進(jìn)而影響到法定醫(yī)療保障制度的健康發(fā)展。這些現(xiàn)象深刻地揭示了在社會(huì)保障領(lǐng)域既不能不利用市場(chǎng)機(jī)制，更不能泛市場(chǎng)化甚至拜市場(chǎng)教。還有社會(huì)組織、個(gè)人及家庭均需調(diào)動(dòng)起來(lái)，但同樣缺乏精準(zhǔn)的政策引導(dǎo)。因此，構(gòu)建我國(guó)多層次社會(huì)保障體系迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃，設(shè)計(jì)合理的政策體系精準(zhǔn)引導(dǎo)，并盡可能協(xié)同推進(jìn)，最終才能實(shí)現(xiàn)不同主體各揚(yáng)其長(zhǎng)、各顯其能、各盡其責(zé)、各得其所。

二、對(duì)我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀的基本評(píng)價(jià)

要完成全面建成多層次社會(huì)保障體系的目標(biāo)任務(wù)，必須以客觀總結(jié)、科學(xué)評(píng)估我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)。

自20世紀(jì)90年代開始確立構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系起，20多年來(lái)國(guó)家做出了許多努力，制定或出臺(tái)的法律法規(guī)與政策性文件也已不少，但多層次社會(huì)保障體系只開始呈現(xiàn)出并不規(guī)則的輪廓。基于我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，總體評(píng)價(jià)有四：一是改革目標(biāo)已經(jīng)明確，發(fā)展理念依然模糊；二是相關(guān)政策漸成體系，實(shí)踐效果仍不理想；三是總體上第一層次獨(dú)大且不成熟，二、三層次保障發(fā)展嚴(yán)重滯后；四是市場(chǎng)主體缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和社會(huì)組織發(fā)育不良影響了多層次社會(huì)保障體系的正常發(fā)展。

（一）改革目標(biāo)已經(jīng)明確，發(fā)展理念依然模糊

建成多層次社會(huì)保障體系經(jīng)黨的十九大報(bào)告再次明確，屬于十分清晰的既定改革目標(biāo)，這使得我國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)與主攻方向也日益明朗化。然而，改革目標(biāo)既定并不意味著發(fā)展理念已經(jīng)清晰，更不能等同于具體路徑與策略、方式正確。

一方面，在理論層面，迄今還未對(duì)不同保障層次在整個(gè)社會(huì)保障體系中的結(jié)構(gòu)地位與功能定位進(jìn)行過(guò)深入的研究，多數(shù)文獻(xiàn)表現(xiàn)為不是從整體上謀劃包括法定保障在內(nèi)的多層次社會(huì)保障體系建設(shè)，而是有意無(wú)意地忽略法定保障層次的必要性、重要性或者信奉利己主義取向，孤立地看待非法定保障層次，有的甚至追隨資本腳步起舞，熱衷于炒作企業(yè)年金或者為資本進(jìn)入社會(huì)保障領(lǐng)域如投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等競(jìng)相爭(zhēng)取政策扶持。這種在第一層次還不成熟的條件下對(duì)非法定保障的追捧客觀上既影響了法定保障層次的優(yōu)化定型與健康發(fā)展，也不可能真正帶來(lái)非法定保障層次的健康發(fā)展。這種理論上的不成熟必然導(dǎo)致多層次社會(huì)保障體系發(fā)展理念的不成熟，有時(shí)甚至誤導(dǎo)政府決策，造成政策混亂或者失當(dāng)。

另一方面，在政策層面，國(guó)家層級(jí)（指全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院）或主管部門層級(jí)雖然出臺(tái)過(guò)多項(xiàng)與多層次社會(huì)保障體系建設(shè)相關(guān)的法律、法規(guī)與政策，卻仍然處于結(jié)構(gòu)與功能定位模糊狀態(tài)。如法定保障保基本的原則在一定程度已經(jīng)發(fā)生變化，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金替代率偏高還在延續(xù)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)比例亦呈現(xiàn)出政府與用人單位負(fù)擔(dān)加重和個(gè)人責(zé)任相對(duì)下降、待遇持續(xù)提升的局面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展層次不明，災(zāi)害補(bǔ)償仍然是政府承擔(dān)著災(zāi)后生活救助與災(zāi)后重建的重大責(zé)任，屬于社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)交由商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦，等等。所有這些，均表明政策體系的發(fā)展理念并不清晰。

理論上的不成熟和政策體系層次結(jié)構(gòu)與功能定位模糊，必然影響到多層次社會(huì)保障體系的整體有序與協(xié)同推進(jìn)，進(jìn)而直接影響到不同層次的具體實(shí)踐效果。現(xiàn)實(shí)中，不同層次保障項(xiàng)目在實(shí)踐中發(fā)生差序紊亂與效果對(duì)沖的現(xiàn)象并不罕見。

（二）相關(guān)政策漸成體系，實(shí)踐效果并不理想

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，國(guó)家日益重視構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系，并出臺(tái)了多項(xiàng)法律法規(guī)與政策性文件，但這種重視并未帶來(lái)多層次社會(huì)保障體系的正常發(fā)展。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2004年當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保障部就制定了《企業(yè)年金試行辦法》，2014年財(cái)政部與人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合制定了《職業(yè)年金辦法》，2017年財(cái)政部與人力資源社會(huì)保障部又聯(lián)合出臺(tái)新的《企業(yè)年金辦法》等規(guī)章，對(duì)企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策也已經(jīng)完全明朗化。2018年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、人力資源社會(huì)保障部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，并在上海市、福建省和蘇州工業(yè)園區(qū)開展試點(diǎn)。這表明國(guó)家對(duì)第二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策工具日趨完備。然而，實(shí)踐效果卻很不理想，除依靠政府財(cái)政支撐的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金進(jìn)展較快外，企業(yè)年金仍然只有極少數(shù)企業(yè)與個(gè)人參與。

由表1可見，我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展速度緩慢，從2007年到2015年企業(yè)年金參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的比重從4.61%增加到6.55%，2016年占比呈下降趨勢(shì)，2017年下降到5.82%。同時(shí)，企業(yè)年金的替代率僅為5%。a《我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀如何？》，中國(guó)工商銀行官網(wǎng)：http://www.icbc.com.mx/icbc/企業(yè)年金/年金學(xué)苑/常見問題解答/宏觀制度篇/我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展現(xiàn)狀如何.htm，2015年3月19日。不僅如此，參加企業(yè)年金的用人單位與個(gè)人幾乎是國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，民營(yíng)企業(yè)鮮有參與，低收入勞動(dòng)者更是無(wú)緣。若任由這種局面長(zhǎng)期持續(xù)，將拉大中小微企業(yè)與國(guó)企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的差距，從而造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度新的不公平和新的碎片化，不僅不利于城鎮(zhèn)低收入群體多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)，同時(shí)也不利于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和可持續(xù)發(fā)展。

表1 2007—2017年中國(guó)企業(yè)年金與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況對(duì)比

在醫(yī)療保障方面，只有鼓勵(lì)商業(yè)性健康保險(xiǎn)發(fā)展的政策宣示，而將社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的大病保險(xiǎn)交商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，明顯地牽引了保險(xiǎn)市場(chǎng)主體的注意力，真正意義上的商業(yè)性醫(yī)療或健康保險(xiǎn)并未得到發(fā)展。

在其他社會(huì)保障領(lǐng)域也是如此局面。以養(yǎng)老服務(wù)為例，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，對(duì)政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提出了較為完整的指導(dǎo)性意見，并將任務(wù)明確分解到相關(guān)部委，幾乎各個(gè)部委均單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布過(guò)相關(guān)支持性政策文件；民政部、國(guó)家發(fā)改委等十部門還聯(lián)合發(fā)布過(guò)專門的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》；2016年全國(guó)人大制定《慈善法》，明確了慈善事業(yè)的寬廣范圍，并將慈善服務(wù)單獨(dú)列章，旨在促進(jìn)慈善事業(yè)全面加快發(fā)展；民政部更是制定了多項(xiàng)政策。這些信號(hào)是明確且日益具體的。然而，實(shí)際情形卻很不如人意。民間資本雖然有意投身養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的日益增多，但從已經(jīng)投入者的實(shí)踐來(lái)看，有興趣興建高檔養(yǎng)老公寓者偏多，而滿足中等收入及以下老年人居家養(yǎng)老或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要的嚴(yán)重偏少，從而形成了有需要者無(wú)法獲得滿足而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率居高不下的巨大落差。慈善組織仍然維持著傳統(tǒng)的、非常有限的籌款救助階段，在老年福利、兒童福利、殘疾人福利及相關(guān)服務(wù)供給方面的作為極端有限。所有這些，均表明實(shí)踐發(fā)展與政策期望相距甚遠(yuǎn)。

由此可見，我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的相關(guān)政策漸成體系，民間資本日益雄厚，社會(huì)財(cái)富在快速積累，而市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的實(shí)際參與卻極其有限，整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障供給因缺乏對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的有效利用而處于無(wú)法持續(xù)壯大的境地。這既不利于經(jīng)濟(jì)保障持續(xù)發(fā)展，更無(wú)法滿足人民群眾日益高漲、多層次的社會(huì)保障服務(wù)需求。

（三）總體上第一層次獨(dú)大且不成熟，二、三層次保障發(fā)展嚴(yán)重滯后

前已述及，我國(guó)在促進(jìn)企業(yè)或職業(yè)年金、市場(chǎng)主體與社會(huì)力量參與社會(huì)保障體系建設(shè)方面的政策漸成體系。這些在發(fā)達(dá)國(guó)家能夠帶來(lái)良好實(shí)踐效果的政策總體上卻未在我國(guó)產(chǎn)生同樣的積極效應(yīng)，根本原因在于第一層次即法定保障一層獨(dú)大且尚未成熟、定型。它導(dǎo)致了第二、三層次保障項(xiàng)目的發(fā)展空間受到嚴(yán)重限制、發(fā)展方向模糊，也造成了市場(chǎng)主體、慈善公益組織、用人單位乃至個(gè)人難以真正發(fā)力。因此，加快第一層次即法定保障項(xiàng)目的定型已經(jīng)迫在眉睫，即只有盡快建成主體責(zé)任邊界清晰、保障水平適度、能夠給全體人民以穩(wěn)定安全預(yù)期的法定保障制度，才能在發(fā)展空間清晰的條件下通過(guò)有效的政策支持發(fā)展好第二、三層次保障項(xiàng)目。

在養(yǎng)老金方面，雖然建立起了社會(huì)化的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制。在這種特殊的機(jī)制下，國(guó)家財(cái)政事實(shí)上不僅承擔(dān)著社會(huì)統(tǒng)籌基金的兜底責(zé)任，而且須承擔(dān)個(gè)人賬戶下退休人員長(zhǎng)壽的支付責(zé)任。而近10多年連年提高養(yǎng)老金水平雖有對(duì)過(guò)去養(yǎng)老金水平過(guò)低的補(bǔ)償性意義，但也顯示了退休人員對(duì)第一層次的法定養(yǎng)老金期望偏高，進(jìn)而導(dǎo)致很難對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革。在OECD國(guó)家中，2013年自愿性職業(yè)養(yǎng)老金、私人自愿養(yǎng)老金的覆蓋率平均分別為20%、23%（見表2），我國(guó)在2017年僅為3%；OECD國(guó)家2011年的公共養(yǎng)老金、私營(yíng)養(yǎng)老金替代率平均為42.2%、30.4%，而我國(guó)企業(yè)年金的替代率僅為5%。a在“鄭功成與霍爾茨曼對(duì)話實(shí)錄”中，世界銀行前養(yǎng)老金改革負(fù)責(zé)人霍爾茨曼曾提到美國(guó)過(guò)去40年間企業(yè)年金發(fā)展很好，1970年時(shí)美國(guó)的企業(yè)年金占整個(gè)養(yǎng)老金給付的比例小于5%，2014年卻超過(guò)了50%。參見《尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革共識(shí)——鄭功成與霍爾茨曼對(duì)話實(shí)錄》，《財(cái)經(jīng)（年刊）》2017年。在養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累規(guī)模占整個(gè)養(yǎng)老基金（含職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)基金4項(xiàng)）的70%以上。2016年我國(guó)領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金的人數(shù)達(dá)2.6億人，同時(shí)能夠領(lǐng)取企業(yè)年金的人數(shù)卻只有105.5萬(wàn)人。b鄭功成：《全面理解黨的十九大報(bào)告與中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。

表2 2013年OECD國(guó)家的自愿性職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金的覆蓋率（%）

在醫(yī)療保障中，用人單位與政府承擔(dān)了巨大責(zé)任。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)用人單位繳費(fèi)與個(gè)人繳費(fèi)之比為3∶1甚至4∶1以上，不僅個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，用人單位繳費(fèi)亦有30%記入個(gè)人賬戶。居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)占比從最初的2∶1逐漸演變成3∶1、4∶1，有的地方甚至達(dá)到了8∶1；個(gè)別地方還為參保居民建立個(gè)人賬戶，湖南省甚至出臺(tái)政策從2019年起將政府對(duì)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中的30%劃歸參保人個(gè)人賬戶。這種局面表明政策層面與社會(huì)各界的注意力均聚焦在政府主導(dǎo)的法定醫(yī)療保障上。在多層次醫(yī)療保障體系中，被社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋的人數(shù)穩(wěn)定在95%以上，達(dá)13億多人。而參加補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)（包括職工大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)）者為2.9億人，其中真正自主參保者僅有205萬(wàn)人。a參見人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告（2016）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2017年。真正商業(yè)意義的健康保險(xiǎn)更是參保者寡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015、2016年全國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)的健康險(xiǎn)總保費(fèi)分別為 2410億元和4204億元，但該數(shù)據(jù)包含了部分被包裝成健康險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上卻是中短存續(xù)期的產(chǎn)品；在2016 年全國(guó)衛(wèi)生支出中，健康險(xiǎn)賠付僅1000 億元，只占當(dāng)年總衛(wèi)生支出的 2.16%。b《2017年中國(guó)健康險(xiǎn)行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析》，中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)： http://www.chyxx.com/industry/201804/626656.html，2018年4月3日。可見，由市場(chǎng)主導(dǎo)的醫(yī)療與健康保險(xiǎn)雖經(jīng)20多年的發(fā)展，仍然如此乏力，這與越來(lái)越多的高收入者的需求形成巨大的反差，使得高收入階層即使有更高的需求并具備相應(yīng)的支付能力也不可能購(gòu)買到令人滿意的醫(yī)療與健康保障服務(wù)。

在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)中，來(lái)自保險(xiǎn)公司的賠款要占整個(gè)災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家甚至高達(dá)80%以上，而我國(guó)因商業(yè)保險(xiǎn)作用微小，救災(zāi)陷入政府包辦的困境。如1998年中國(guó)發(fā)生特大洪災(zāi)，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2551億元，而保險(xiǎn)公司的賠款為33.5億元，僅占洪災(zāi)損失的1.3%；2008年初，中國(guó)南方冰雪災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為1516.5億元，保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償不足20億元，僅占冰雪災(zāi)害損失的1.3%；同年“5·12”汶川特大地震發(fā)生后，所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8523.09億元，而保險(xiǎn)公司的補(bǔ)償不到2%；這種局面迄今仍未有所改變。a許飛瓊：《中國(guó)新型災(zāi)害損失補(bǔ)償制度的合理取向——從政府包辦救災(zāi)走向以保險(xiǎn)為主體的多維救災(zāi)機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。再以慈善事業(yè)為例，雖然已經(jīng)制定了《慈善法》，有能力舉辦慈善事業(yè)者越來(lái)越多，但2018年全國(guó)共接收社會(huì)捐贈(zèng)款僅1070億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）之比只有0.12%強(qiáng)，只能算是剛剛起步。

需要指出的是，住房保障是一個(gè)反向案例，即過(guò)分重視市場(chǎng)化，房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度繁榮，而政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的保障性住房卻占比極低，人民群眾因缺乏基本預(yù)期，只能爭(zhēng)先恐后地購(gòu)買房屋甚至囤積住宅作為投資或投機(jī)品。市場(chǎng)機(jī)制的濫用不僅導(dǎo)致了商品房與城市房租價(jià)格長(zhǎng)期居高不下，也造成了普遍性的房屋空置現(xiàn)象。在兒童福利方面也是如此，即政府法定的兒童福利事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，致使私立幼兒園成了托幼服務(wù)供給的主體，其服務(wù)價(jià)格較接受高等教育還要高，形成了畸形的倒掛現(xiàn)象。處于第一層次的法定住房保障與法定兒童福利事業(yè)的供給不足，使得城鄉(xiāng)居民的負(fù)擔(dān)無(wú)形擴(kuò)大化，直接影響到了許多人生活質(zhì)量的提升。

綜上，雖然市場(chǎng)主體開始涉足社會(huì)保障領(lǐng)域，以慈善組織為代表的社會(huì)力量也開始介入社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)，但總體而言，目前仍是政府主導(dǎo)的法定社會(huì)保障處于一層獨(dú)大的局面，公益性的社會(huì)慈善機(jī)制、政策性的保險(xiǎn)機(jī)制與職業(yè)福利機(jī)制以及市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制均未得到應(yīng)有的發(fā)展。而住房保障、兒童托養(yǎng)事業(yè)則是恰恰相反。

（四）市場(chǎng)主體缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算和社會(huì)組織發(fā)育不良，影響了多層次社會(huì)保障體系的正常發(fā)展

在實(shí)踐中，市場(chǎng)主體參與社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)象日益普遍，但呈現(xiàn)出來(lái)的是虛假的繁榮。保險(xiǎn)公司不姓“保”的現(xiàn)象普遍，一些壽險(xiǎn)公司熱衷于開發(fā)短中期理財(cái)產(chǎn)品以便實(shí)現(xiàn)巨額融資的目的，而不是以長(zhǎng)期性質(zhì)的養(yǎng)老金業(yè)務(wù)為主攻方向；一些基金公司熱衷于短期資本運(yùn)作，以追求短期暴利為目標(biāo)；產(chǎn)險(xiǎn)公司長(zhǎng)期以來(lái)均是車險(xiǎn)一業(yè)獨(dú)大，或者寄希望于擴(kuò)大強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與發(fā)展“旱澇保收”的政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，喪失開拓新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)生動(dòng)力。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，參與的市場(chǎng)主體雖日益增多，但始終未形成有效的服務(wù)供給能力，一些民間資本不是以建成基業(yè)長(zhǎng)青的養(yǎng)老服務(wù)品牌（如立足社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)連鎖店等）為追求目標(biāo)，而是熱衷于通過(guò)圈地開發(fā)來(lái)謀取短期利益，致使投資雖熱、服務(wù)供給卻很有限，與老年人需求脫節(jié)的現(xiàn)象具有普遍性。在兒童福利領(lǐng)域，公立幼兒園供給有限，私立幼兒園占比偏高，而有質(zhì)量保障的偏少且收費(fèi)偏貴，事實(shí)上已經(jīng)成為影響人們生育意愿的重要原因。慈善事業(yè)雖有《慈善法》提供法律依據(jù)，但仍然局限于籌集款物、忽視服務(wù)供給的狀態(tài)，監(jiān)管過(guò)嚴(yán)與內(nèi)部治理不良現(xiàn)象并存，等等。在這種局面下，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)顯然難以如愿。

三、構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的基本思路與重點(diǎn)任務(wù)

基于我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的落后現(xiàn)狀，有必要理清全面建成多層次社會(huì)保障體系的政策思路，同時(shí)明確現(xiàn)階段需要努力完成的重點(diǎn)任務(wù)。

（一）構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的基本思路

針對(duì)現(xiàn)行政策的不足和實(shí)踐中暴露的問題，提出如下基本思路：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)。現(xiàn)代社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整并有自身規(guī)律的社會(huì)系統(tǒng)，不同保障項(xiàng)目肩負(fù)著不同的社會(huì)保障責(zé)任，不同層次的保障項(xiàng)目滿足著不同層次的需要。只有在體系結(jié)構(gòu)規(guī)劃完整、不同層次系統(tǒng)設(shè)計(jì)的條件下，才能讓不同主體明了自己的責(zé)任與收益，才能讓不同保障項(xiàng)目及其不同層次充分發(fā)揮出有效功能，因此，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)需要統(tǒng)籌規(guī)劃。從發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障體系建設(shè)發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，往往是急用先立、逐步發(fā)展，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期才形成日益完備的社會(huì)保障體系，并能夠與人口老齡化進(jìn)程保持基本同步。我國(guó)則是在已經(jīng)建立一套與計(jì)劃體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度的背景下，通過(guò)制度變革再建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型社會(huì)保障體系，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要與人口老齡化的快速發(fā)展，使得我國(guó)不可能像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣從容建制，而是需要在短期內(nèi)完成對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度的深刻變革并構(gòu)建起合理的多層次保障體系。在這樣的背景下，如果繼續(xù)沿著分割考慮、單項(xiàng)推進(jìn)的改革與發(fā)展策略，新型社會(huì)保障體系建設(shè)勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)顧此失彼或者厚此薄彼的局面，并形成失衡的利益格局，此后再行調(diào)整絕非易事。以往改革中出現(xiàn)的利益失衡導(dǎo)致現(xiàn)階段深化改革特別艱難的事實(shí)，即是一面絕好的鏡子。因此，在構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系中，必須將統(tǒng)籌規(guī)劃置于首位，并做好頂層設(shè)計(jì)。一是將社會(huì)保障體系的總體設(shè)計(jì)納入中央全面深化改革和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的總體設(shè)計(jì)中，科學(xué)定位社會(huì)保障體系及其功能。只有站在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的角度來(lái)完整地看待社會(huì)保障體系，才能明確這一制度的建制初衷與發(fā)展目標(biāo)，并厘清制度發(fā)展的方向與路徑。a鄭功成：《社會(huì)保障與國(guó)家治理的歷史邏輯及未來(lái)選擇》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第1期。這方面的設(shè)計(jì)需要處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)及家庭的關(guān)系，國(guó)家財(cái)政與主體各方責(zé)任分擔(dān)的關(guān)系，同時(shí)解決好社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大基本制度體系的統(tǒng)籌安排與合理定位。二是解決好不同社會(huì)保障類別或主要項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、功能定位與資源配置方式，以及與相關(guān)制度安排的關(guān)系。包括醫(yī)療保障體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其與公共衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)藥供應(yīng)之間的協(xié)同推進(jìn)，老年保障體系中經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與協(xié)同推進(jìn)，社會(huì)救助與扶貧開發(fā)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與協(xié)同推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)與企（職）業(yè)年金及人壽保險(xiǎn)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與協(xié)同推進(jìn)，法制建設(shè)、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新的協(xié)同推進(jìn)等。三是細(xì)化具體保障項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)同樣是優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，合理分配責(zé)任，保證制度公正、有效且可持續(xù)。

2.分層分類、協(xié)同推進(jìn)。中國(guó)特色的多層次社會(huì)保障體系，可將傳統(tǒng)的家庭保障作為基礎(chǔ)，以政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定保障為第一層次，以政策支持并集市場(chǎng)、社會(huì)各方之力的政策性或公益性保障為第二層次，以市場(chǎng)主導(dǎo)并由市場(chǎng)主體提供的商業(yè)性保障為第三層次。這樣分層的意義在于既維護(hù)了我國(guó)家庭保障的優(yōu)良傳統(tǒng)，又明確了政府責(zé)任與市場(chǎng)及社會(huì)的發(fā)展空間。在分層的基礎(chǔ)上，還有必要進(jìn)行分類。以企業(yè)年金為例，正規(guī)就業(yè)與靈活就業(yè)所需要的政策支持會(huì)有不同；再以養(yǎng)老服務(wù)為例，同一收入層次的老年人也因低齡與高齡、健康與失能、空巢與非空巢而有著不同的養(yǎng)老服務(wù)需要，如果政策上不加區(qū)別，就不可能精準(zhǔn)引導(dǎo)。在分層分類的基礎(chǔ)上，還要協(xié)同推進(jìn)不同層次保障項(xiàng)目的發(fā)展，層次建設(shè)雖有先后，但法定保障制度的優(yōu)化亦需要其他層次的保障項(xiàng)目同步跟進(jìn)或隨后跟進(jìn)，兩者之間在一定程度上存在著互為條件的關(guān)系。如法定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率要降下來(lái)，必定要有企業(yè)年金或職業(yè)年金等跟上去，否則，法定養(yǎng)老金水平下降必然直接影響到老年人的晚年生活水準(zhǔn)，進(jìn)而引發(fā)巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在中央深化改革委員會(huì)有必要成立社會(huì)保障組專司多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的宏觀設(shè)計(jì)之責(zé)，具體可由國(guó)家發(fā)改委牽頭，各主管部門參與其間，統(tǒng)籌規(guī)劃新型社會(huì)保障體系建設(shè)和協(xié)同推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系發(fā)展。

3.盡快優(yōu)化并實(shí)現(xiàn)法定保障制度定型且全面覆蓋。一方面，主體各方責(zé)任邊界清晰并合理分擔(dān)責(zé)任是法定社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的根本，一個(gè)成熟、優(yōu)良的社會(huì)保障制度必定是主體各方責(zé)任邊界清晰并能夠有機(jī)協(xié)同的體系。然而，從我國(guó)現(xiàn)行制度安排的實(shí)踐出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)，作為社會(huì)保障責(zé)任主體的政府（含中央政府與地方各級(jí)政府）、企業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人及家庭的責(zé)任邊界并不是很清晰，甚至還出現(xiàn)了相互錯(cuò)位、效果對(duì)沖的現(xiàn)象。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，雖然由用人單位與參保者個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)，但單位繳費(fèi)相當(dāng)于個(gè)人繳費(fèi)的2倍以上，政府承擔(dān)的也不是相對(duì)穩(wěn)定的比例分擔(dān)責(zé)任而是難以預(yù)計(jì)的兜底責(zé)任與長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于地區(qū)分割狀態(tài)，不同地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率因人口年齡結(jié)構(gòu)不同而不同，使得作為國(guó)家利益的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)淪為地方利益，其權(quán)責(zé)關(guān)系變得混亂無(wú)序。在居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，也是政府責(zé)任愈來(lái)愈重，個(gè)人責(zé)任愈來(lái)愈輕，責(zé)任失衡的現(xiàn)象還在持續(xù)加劇。在社會(huì)救助方面，低保制度以中央財(cái)政為主要支撐，地方政府承擔(dān)何種責(zé)任及多大責(zé)任并無(wú)規(guī)制；災(zāi)害救助更是缺乏公正的規(guī)制，形成了有災(zāi)找政府、下級(jí)找上級(jí)、全國(guó)找中央的政府救災(zāi)格局，虛報(bào)自然災(zāi)害災(zāi)情成了常態(tài)。在養(yǎng)老服務(wù)方面，公共投入主要依靠有限的福利彩票公益金，且主要用于公辦養(yǎng)老院或敬老院，總量供給不足與結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的格局是一種普遍現(xiàn)象。可見，我國(guó)社會(huì)保障制度的主體各方責(zé)任邊界是模糊的，進(jìn)而造成責(zé)任失衡、結(jié)構(gòu)失衡和受益主體權(quán)益失衡，這種局面如果不加快改變，必定損害整個(gè)制度的健康持續(xù)發(fā)展。

另一方面，互助共濟(jì)是社會(huì)保障制度的本質(zhì)特征與最卓越的功能，也是整個(gè)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定基石。然而，由于過(guò)去一度奉行效率優(yōu)先和個(gè)人主義、利己主義取向，現(xiàn)行社會(huì)保障制度安排明顯地存在著互助共濟(jì)性不足的問題，進(jìn)而造成制度風(fēng)險(xiǎn)偏大，既損害了社會(huì)保障制度的公平，也影響了制度運(yùn)行的效率。如在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)改革中，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)模式，凡個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)均記入歸私人所有的個(gè)人賬戶，個(gè)人繳納的全部醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和用人單位繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)中的30%均記入私人所有的個(gè)人賬戶，使參保人之間完全喪失了互助共濟(jì)的功能，不僅強(qiáng)化了利己主義傾向，而且衍生出一系列難以克服的發(fā)展障礙，導(dǎo)致個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與群體風(fēng)險(xiǎn)同步增長(zhǎng)。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，個(gè)人賬戶基金為私人所有屬性，現(xiàn)行法律不僅規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須承擔(dān)因參保人長(zhǎng)壽帶來(lái)的超額基金支付風(fēng)險(xiǎn)（即超過(guò)個(gè)人賬戶基金支付年限的長(zhǎng)壽者的延續(xù)支付責(zé)任），而且規(guī)定未達(dá)到法定支付年限的參保人去世后所結(jié)余的個(gè)人賬戶基金作為參保人的遺產(chǎn)由其法定繼承人繼承，這使得養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金出現(xiàn)的超額支付風(fēng)險(xiǎn)成了這一制度的財(cái)務(wù)凈風(fēng)險(xiǎn)。再以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，全國(guó)目前醫(yī)療保險(xiǎn)基金結(jié)余超過(guò)2萬(wàn)億元，相當(dāng)一部分屬于私人所有性質(zhì)的個(gè)人賬戶基金，它十分嚴(yán)重地侵蝕了整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)基金，在實(shí)踐中還普遍性地存在著低效率現(xiàn)象（許多地區(qū)這筆基金被用于非疾病醫(yī)療行為），從而直接放大了整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度發(fā)展中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可見，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)中設(shè)置個(gè)人賬戶，是導(dǎo)致互助共濟(jì)性嚴(yán)重不足的根本原因，也是助長(zhǎng)利己主義、個(gè)人主義的制度根源，它違背了社會(huì)保障制度的基本規(guī)律，是重大的制度性缺陷。同時(shí)，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低也直接限制了區(qū)域之間的互助共濟(jì)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在許多地區(qū)還停留在地市級(jí)統(tǒng)籌層次，基本醫(yī)療保險(xiǎn)在許多地區(qū)還停留在縣級(jí)統(tǒng)籌層次，社會(huì)救助雖然中央財(cái)政承擔(dān)了主要責(zé)任卻是以縣級(jí)為本位，社會(huì)福利事業(yè)更是受地區(qū)分割與行政層級(jí)的直接影響并以適用當(dāng)?shù)貞艏丝跒榛疽罁?jù)，這使得現(xiàn)行社會(huì)保障制度喪失了區(qū)域之間的互助共濟(jì)功能，亦從根本上限制了基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，也動(dòng)搖了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)公平的基石。正是由于個(gè)人賬戶的存在和地區(qū)“承包制”色彩，直接限制了社會(huì)保障制度風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的廣度與力度，還帶來(lái)了社會(huì)保障權(quán)益不公與待遇差異，亦使整個(gè)制度的運(yùn)行成本倍增，基金不足與基金浪費(fèi)現(xiàn)象并存。因此，優(yōu)化我國(guó)法定社會(huì)保障制度的關(guān)鍵，是盡快明晰主體各方的權(quán)責(zé)關(guān)系與責(zé)任邊界，同時(shí)強(qiáng)化互助共濟(jì)功能。

第一，明晰主體各方權(quán)責(zé)關(guān)系，關(guān)鍵是要明確各級(jí)政府責(zé)任邊界（包括中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系）和均衡各方責(zé)任負(fù)擔(dān)。其中，政府負(fù)責(zé)的社會(huì)保障項(xiàng)目如社會(huì)救助、法定福利和對(duì)弱勢(shì)群體的相關(guān)服務(wù)，重在切實(shí)織密織牢兜底保障網(wǎng)，讓所有人免除生存危機(jī)并享有底線保障，即任何人不因任何原因而陷入生活絕境。政府主導(dǎo)的社會(huì)保障項(xiàng)目如社會(huì)保險(xiǎn)與面向不同群體的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)，重在提供基本保障，它需要調(diào)動(dòng)用人單位、個(gè)人及家庭分擔(dān)責(zé)任的積極性與主動(dòng)性，保基本是合理的政策取向。對(duì)于參與社會(huì)保障的主體責(zé)任分擔(dān)，亦應(yīng)當(dāng)逐步從失衡狀態(tài)走向相對(duì)均衡，如法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)責(zé)任就宜在用人單位與參保者個(gè)人之間保持均衡性，繳費(fèi)各半應(yīng)當(dāng)成為制度定型并確保其持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)。

第二，必須遵循共建共享原則，強(qiáng)化互助共濟(jì)。一是需要摒棄個(gè)人賬戶。由于個(gè)人賬戶的存在事實(shí)上解構(gòu)了社會(huì)保障制度的共建共享原則和互助共濟(jì)本質(zhì)，必須加以摒棄。其中，對(duì)于法定基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，可以從籌資改革開始，先將用人單位的繳費(fèi)全部記入社會(huì)統(tǒng)籌基金；于后再將個(gè)人繳費(fèi)納入社會(huì)統(tǒng)籌基金，最終建立起完整的、共建共享的、互助共濟(jì)的醫(yī)療保險(xiǎn)基金；同時(shí)調(diào)整醫(yī)療保障待遇，真正從根本上解除人民群眾的疾病醫(yī)療后顧之憂。對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，應(yīng)當(dāng)?shù)@一概念，僅僅作為參保記賬的一個(gè)符號(hào)，并從法律上改變其私有屬性，它可以作為參保人退休時(shí)計(jì)算養(yǎng)老金待遇的重要依據(jù)，但不再視為個(gè)人所有，更不能作為遺產(chǎn)來(lái)繼承。消除了個(gè)人賬戶，即實(shí)現(xiàn)了互助共濟(jì)，亦使共建共享落到了實(shí)處。二是加快制度整合步伐。包括消除醫(yī)療保險(xiǎn)中的群體分割現(xiàn)象，用一個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民，這是構(gòu)建全民醫(yī)保制度的必由之路；消除社會(huì)救助制度與有關(guān)福利制度安排中的城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，真正構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的制度體系，這是城鄉(xiāng)共建共享與互助共濟(jì)的必由之路；消除社會(huì)福利服務(wù)中按戶籍分割的現(xiàn)象，將政府負(fù)責(zé)的困難群體和為全體人民提供基本公共服務(wù)及福利覆蓋到全體常住人口身上并在具體實(shí)施中一體化，亦是能夠更加廣泛地調(diào)動(dòng)主體各方積極性并實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的共建共享與互助共濟(jì)的必由之路。三是提高統(tǒng)籌層次。盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，將基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提高到市級(jí)層次后再提高到省級(jí)層面，對(duì)其他社會(huì)保障則根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)與職能確立統(tǒng)籌層次并合理劃分中央與地方政府的職責(zé)，這是使整個(gè)社會(huì)保障制度在更高層次、更大范圍實(shí)現(xiàn)共建共享與互助共濟(jì)的必由之路。

第三，當(dāng)務(wù)之急是骨干項(xiàng)目需要盡快得到優(yōu)化。主要包括：一是盡快實(shí)現(xiàn)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，促使這一制度真正走向全國(guó)統(tǒng)一。在2018年建立中央調(diào)劑金作為過(guò)渡的基礎(chǔ)上，有必要盡快明確最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的時(shí)間表與路線圖，并逐步調(diào)整籌資責(zé)任分擔(dān)比例、繳費(fèi)年限及替代率。二是在整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)居民醫(yī)保與職工醫(yī)保的整合，爭(zhēng)取早日用一個(gè)制度覆蓋全民，同時(shí)取消個(gè)人賬戶，均衡籌資責(zé)任負(fù)擔(dān)，真正建成成熟的全民醫(yī)保制度，并藉此切實(shí)解除人民的疾病醫(yī)療后顧之憂，促進(jìn)全民健康。三是盡快完善低保制度，包括實(shí)行一定的收入豁免來(lái)激勵(lì)低保對(duì)象努力通過(guò)勞動(dòng)獲得收入、改善生活，建立規(guī)范的家計(jì)調(diào)查制度以確保符合條件的對(duì)象應(yīng)保盡保，同時(shí)促進(jìn)低保與扶貧有序銜接，真正兜住低收入困難群體的民生底線；還需要盡快啟動(dòng)《社會(huì)救助法》的立法程序，讓包括低保制度在內(nèi)的所有救助項(xiàng)目運(yùn)行在法制軌道上。四是加快優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。關(guān)鍵是要立足社區(qū)，加大公共投入，同時(shí)將現(xiàn)代型的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)與傳統(tǒng)型孝老、敬老的家庭保障有機(jī)結(jié)合，真正放開對(duì)民間資本甚至外資的投資管制，以便充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源與社會(huì)資源，不斷壯大支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。五是明確法定保障性住房的供給比例與結(jié)構(gòu)，同時(shí)平抑房租價(jià)格，確保低收入群體能夠擁有起碼且公平的居住條件，這應(yīng)當(dāng)是住宅消費(fèi)回歸理性并讓房地產(chǎn)市場(chǎng)正常健康發(fā)展的最重要的條件。六是落實(shí)兒童優(yōu)先戰(zhàn)略，采取公私并舉、官民結(jié)合、合理布局的方略，大力發(fā)展托幼事業(yè)，應(yīng)當(dāng)快速增加公共投入，確保所有兒童均能夠享受普惠、公平、優(yōu)質(zhì)的福利服務(wù)，以此減輕居民家庭育兒負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)兒童福利與人口均衡增長(zhǎng)的雙重目標(biāo)。

第四，真正實(shí)現(xiàn)法定基本保障制度全覆蓋，這是構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系必須首先筑牢的基石。一是將漏在法定社會(huì)保險(xiǎn)制度外的未參保人群全部納入進(jìn)來(lái)，這是必須啃下的“硬骨頭”。如在醫(yī)保制度實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)實(shí)行全民強(qiáng)制參保，這是確保“一個(gè)不少”都能參保并享受醫(yī)保待遇的前提條件；在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐中盡快摸清適齡人口的就業(yè)狀況和職業(yè)特性，確保全部參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)務(wù)之急是要將1億左右的產(chǎn)業(yè)工人（主體是農(nóng)民工）納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)因各種原因?qū)е碌穆┍；蛎摫，F(xiàn)象采取切實(shí)有效的補(bǔ)救性措施，確保勞動(dòng)適齡人口人人參保，年老后人人享有能夠保障自己基本生活的養(yǎng)老金。二是確保面向特定群體的保障制度能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上。其中，工傷、失業(yè)保險(xiǎn)等應(yīng)當(dāng)覆蓋所有職業(yè)勞動(dòng)者，社會(huì)救助應(yīng)將貧困線下以及有急難救助需求的城鄉(xiāng)居民悉數(shù)納入并施以援助，面向老年人、兒童、殘疾人的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)體系能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人身上，保障性住房能夠滿足那些既買不起房也租不起房的人的需要，等等。同時(shí)，還有必要適時(shí)順應(yīng)人民福利訴求和社會(huì)公正要求，增加或調(diào)整法定保障項(xiàng)目，如根據(jù)人口老齡化需要建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，根據(jù)增進(jìn)兒童福祉和人口均衡增長(zhǎng)目標(biāo)增加生育津貼或兒童津貼制度，等等。

4.合理設(shè)計(jì)多層次社會(huì)保障體系的結(jié)構(gòu)及功能定位。完整的中國(guó)特色社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)分別主導(dǎo)卻又有機(jī)協(xié)同的多層次體系，建設(shè)中必然涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人及家庭等多主體的權(quán)責(zé)配置與職能分工，從而需要整體設(shè)計(jì)并明確其地位與功能。在此，可以將多層次社會(huì)保障體系劃分為三個(gè)層次。

第一層次是政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定保障層次，包括法定的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)，這是傳統(tǒng)意義上的社會(huì)保障，也是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的核心部分。它是公民依法享有的基本社會(huì)權(quán)益，也是公民人權(quán)保障的重要組成部分，其肩負(fù)的是保障人民基本生活和促進(jìn)社會(huì)公正的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活保障需要，即人們通過(guò)法定社會(huì)保障制度安排可以避免因年老、疾病、失業(yè)、工傷、貧困及天災(zāi)人禍等風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生而使正常生活受到影響。因此，這一層次需要制定法律賦權(quán)明責(zé)，并由政府作為責(zé)任主體單獨(dú)或直接分擔(dān)財(cái)政責(zé)任，同時(shí)借助公權(quán)力加以推行。需要指出的是，法定社會(huì)保障水平因人民的福利訴求不斷高漲而具有剛性增長(zhǎng)特征，政府的財(cái)力卻不可能剛性增長(zhǎng)，從社會(huì)公平（包括橫向公平與縱向或代際公平）的角度出發(fā)，法定社會(huì)保障制度也不可能滿足每個(gè)人的個(gè)性化福利需求，因此，第一層次只宜以保障基本生活、解除人民基本生活后顧之憂為目標(biāo)，同時(shí)起到預(yù)防貧困、促進(jìn)社會(huì)公正的作用。

第二層次是在相關(guān)政策支持下由市場(chǎng)主體、社會(huì)組織提供的具有公益性的保障項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上可以稱之為政策性保障。主要包括企業(yè)或職業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、公益性養(yǎng)老服務(wù)與兒童、婦女、殘疾人福利事業(yè)，以及經(jīng)濟(jì)適用房與共享住宅等。它是為了更好地滿足人民群眾生活保障及服務(wù)需求的制度安排，負(fù)有改善城鄉(xiāng)居民生活境況的責(zé)任，從而需要政府支持，包括稅收政策、財(cái)政政策乃至土地政策、金融政策等的支持，這種支持使之具有公益性，但支持的力度大小應(yīng)當(dāng)取決于社會(huì)需要并有利于促進(jìn)社會(huì)公正。它通常不宜強(qiáng)制推行，而是利用政策牽引及其公益或福利性來(lái)吸引公眾參與，在一些國(guó)家則會(huì)采取財(cái)政補(bǔ)貼方式來(lái)吸引低收入群體參與企業(yè)年金等。這一層次的保障項(xiàng)目不是免費(fèi)午餐，它需要受益者支付一定的費(fèi)用。市場(chǎng)主體可以通過(guò)提供相關(guān)服務(wù)獲得相應(yīng)的收益，其收益大小與政府投入的力度成反比，服務(wù)價(jià)格通常要受到政府干預(yù)；社會(huì)組織特別是慈善組織可以通過(guò)提供相關(guān)服務(wù)獲得相應(yīng)的收益，但這種收益不能作為該組織的利潤(rùn)分配，而是必須重新投入到類似的公益服務(wù)中去。由于第二層次事實(shí)上獲得了稅收優(yōu)惠甚至財(cái)政補(bǔ)貼，在實(shí)踐中雖不能像法定保障制度一樣實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，但也應(yīng)努力促使更多的人享有，德國(guó)等國(guó)家補(bǔ)貼低收入群體參與企業(yè)年金即是為了避免高收入者通過(guò)企業(yè)年金而獲得更多的收益，進(jìn)而導(dǎo)致收入差距擴(kuò)大而不是縮小的不良結(jié)果。

第三層次是通過(guò)市場(chǎng)交易行為由市場(chǎng)主體提供的商業(yè)性高層次保障及相關(guān)服務(wù)。包括商業(yè)性養(yǎng)老金、商業(yè)性健康保險(xiǎn)、營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)、營(yíng)利性兒童服務(wù)、營(yíng)利性殘疾人服務(wù)等。它由市場(chǎng)主體提供，是為了滿足城鄉(xiāng)居民較高層次的個(gè)性化福利需求，并按照自愿平等交易、責(zé)任自負(fù)、誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)原則推行的保障項(xiàng)目。在實(shí)踐中，第三層次保障需要遵從市場(chǎng)交易規(guī)則，由保險(xiǎn)公司和其他類型市場(chǎng)主體開發(fā)各種不同的商業(yè)保險(xiǎn)和服務(wù)產(chǎn)品，與有需要者通過(guò)訂立合同的方式并按照市場(chǎng)價(jià)格成交。當(dāng)政府需要其服務(wù)于民生時(shí)，可以采取一定的政策支持，但不宜干預(yù)過(guò)多，政策支持的力度也不宜太大，以免扭曲市場(chǎng)規(guī)律和導(dǎo)致居民收入差距擴(kuò)大，只需要放松對(duì)市場(chǎng)主體的管制即可。

5.大力促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與慈善事業(yè)發(fā)展，使市場(chǎng)主體與社會(huì)組織成為多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的重要力量。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要讓市場(chǎng)主體積極參與社會(huì)保障體系建設(shè)，必須以促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為條件。美國(guó)作為世界最大的保險(xiǎn)市場(chǎng)，也是完全開放型保險(xiǎn)市場(chǎng)，全美有財(cái)產(chǎn)與責(zé)任保險(xiǎn)公司2000多家，壽險(xiǎn)類公司更多，還有一些銀行和金融機(jī)構(gòu)也開展壽險(xiǎn)與養(yǎng)老金保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)非常殘酷。激烈的競(jìng)爭(zhēng)使市場(chǎng)主體不得不努力降低費(fèi)率并通過(guò)信息技術(shù)應(yīng)用、提供高質(zhì)量的特色服務(wù)等來(lái)開拓和維持市場(chǎng)份額。因此，美國(guó)的商業(yè)性保險(xiǎn)在一定程度上因費(fèi)率低廉、服務(wù)優(yōu)質(zhì)而具有一定的福利性。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，要讓我國(guó)的市場(chǎng)主體在社會(huì)保障領(lǐng)域真正發(fā)揮好作用，必須相應(yīng)地增加市場(chǎng)主體，現(xiàn)在全國(guó)保險(xiǎn)公司不到200家，嚴(yán)格的審批制并未帶來(lái)保險(xiǎn)行業(yè)的健康發(fā)展，反而喪失了市場(chǎng)主體開拓市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。這表明有必要降低保險(xiǎn)公司設(shè)立門檻，逐步形成完全開放的保險(xiǎn)市場(chǎng)，設(shè)立2000家左右的保險(xiǎn)公司對(duì)我國(guó)而言是必要的，同時(shí)還應(yīng)允許其他市場(chǎng)主體參與多層次社會(huì)保障體系建設(shè)。只有市場(chǎng)主體達(dá)到一定的量級(jí)后，才能有真正公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)主體才會(huì)努力開拓新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域并成為多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的重要力量。

慈善事業(yè)的發(fā)展也是如此。沒有充足數(shù)量的慈善公益組織，不可能形成發(fā)達(dá)的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。美國(guó)有200多萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，在美國(guó)社會(huì)扮演著十分重要的角色，其中大多數(shù)直接為老年人、兒童、婦女及殘疾人群體服務(wù)，構(gòu)成了支撐美國(guó)社會(huì)保障體系的重要力量。而我國(guó)各種社會(huì)組織截至2018年底才80多萬(wàn)家，其中認(rèn)定為慈善組織的僅5000多家，無(wú)論資金動(dòng)員能力還是為社會(huì)服務(wù)的能力均極端有限。要改變這種現(xiàn)狀，必須真正放開慈善組織的登記，暢通有心行善者能夠快樂行善的途徑；同時(shí)改變傳統(tǒng)觀念，從狹隘的扶貧濟(jì)困款物援助走向廣義的慈善，即將募款型為主轉(zhuǎn)化為提供社會(huì)服務(wù)為主，培育并迅速壯大服務(wù)型慈善公益組織，使之能夠在政府和社會(huì)各界的支持下成長(zhǎng)為我國(guó)多層次社會(huì)保障體系建設(shè)特別是社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)體系建設(shè)的中堅(jiān)力量。

此外，還有必要維護(hù)并充分發(fā)揮家庭成員相互保障與鄰里、親友之間互助的功能。西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了回歸家庭與社區(qū)照顧的浪潮，我國(guó)更不能丟棄家庭保障與互助保障傳統(tǒng)。這不僅是社會(huì)保障制度優(yōu)化的需要，更是維護(hù)中華文化和順應(yīng)中國(guó)人訴求的需要。2018年修訂的《個(gè)人所得稅法》增加了專項(xiàng)扣除內(nèi)容，即是稅制開始維護(hù)這種優(yōu)良傳統(tǒng)的嘗試，值得在其他政策方面推廣。一些國(guó)家對(duì)子女與父母一起居住或鄰近居住給予住宅稅收減免，一些國(guó)家將護(hù)理保險(xiǎn)金支付給照顧失能、半失能老年人與殘疾人的家庭成員等做法，均值得我國(guó)借鑒。還有必要建立完整的家庭支持政策，進(jìn)一步維護(hù)甚至激發(fā)家庭成員之間的互助動(dòng)力。

（二）構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的重點(diǎn)任務(wù)

社會(huì)保障體系多層次化的關(guān)鍵，是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助、住房保障等骨干項(xiàng)目多層次化。因此，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的重點(diǎn)任務(wù)，即是在政府主導(dǎo)下，對(duì)上述保障項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)體系多層次化（見第四部分專題闡述）。

2.醫(yī)療保障體系多層次化。我國(guó)的法定醫(yī)療保障包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)與醫(yī)療救助，已取得了很大成效，但人民群眾的疾病與健康后顧之憂仍然很大。要切實(shí)解除這種后顧之憂并滿足人們提升健康水準(zhǔn)的需求，除了繼續(xù)優(yōu)化法定醫(yī)療保障并使之成為公平、普惠的制度安排的同時(shí)，還必須構(gòu)建有序協(xié)同且能夠滿足不同層次需要的多層次醫(yī)療保障體系。為此，以公共衛(wèi)生為基石，以法定醫(yī)療保障為根本，以市場(chǎng)提供的商業(yè)性健康保險(xiǎn)為提升保障水平的有效依托，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)合理的取向。

公共衛(wèi)生是關(guān)系到一國(guó)或一個(gè)地區(qū)人民大眾健康的公共事業(yè)，也是政府的重要責(zé)任，其具體內(nèi)容包括對(duì)重大疾病尤其是傳染病（如結(jié)核、艾滋病等）、地方病等的預(yù)防、監(jiān)控和醫(yī)治，對(duì)食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制，以及衛(wèi)生宣傳、健康教育、免疫接種等。我國(guó)國(guó)家財(cái)政對(duì)全民人均公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入連年增長(zhǎng)，公共衛(wèi)生事業(yè)已取得了很大進(jìn)展，但公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)還不健全，公共衛(wèi)生的服務(wù)與保障功能尚未實(shí)現(xiàn)全面、充分、有效發(fā)揮，從而需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

法定醫(yī)療保障由政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)，包括法定醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助，是多層次醫(yī)療保障體系結(jié)構(gòu)中的主體，應(yīng)當(dāng)遵循強(qiáng)制性、普惠性、公平性三大原則。其中，法定醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)真正覆蓋全民，做到一個(gè)都不能少，保障水平應(yīng)當(dāng)適度而不過(guò)度，保障待遇應(yīng)當(dāng)對(duì)所有人一律平等；醫(yī)療救助應(yīng)當(dāng)平等面向低收入困難群體，確保這一群體不因重大疾病陷入生活困境而無(wú)法自拔。只有全面建成健全的法定醫(yī)療保障制度，才能從根本上解除全民的疾病醫(yī)療后顧之憂。因此，我國(guó)需要加快優(yōu)化法定醫(yī)療保障制度，爭(zhēng)取早日用一個(gè)法定醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民，同步提升醫(yī)療救助對(duì)低收入困難群體的救助能力。

商業(yè)性健康保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司根據(jù)客戶需要開發(fā)的各種與健康相關(guān)的險(xiǎn)種，通過(guò)平等自愿、合約規(guī)制的市場(chǎng)交易行為，與投保人訂立健康保險(xiǎn)合同并依據(jù)合同履行保險(xiǎn)責(zé)任的醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目。它一般滿足超越法定醫(yī)療保障之上的健康保險(xiǎn)需求，是人民群眾特別是高收入階層獲得更好的健康保障的有效途徑。基于現(xiàn)實(shí)，我國(guó)有必要在優(yōu)化法定醫(yī)療保障的基礎(chǔ)上，清晰、理性地引領(lǐng)人民群眾的預(yù)期，將高收入階層提升健康保障的需要引向商業(yè)性健康保險(xiǎn)，使其超過(guò)法定醫(yī)療保障水平之上的疾病醫(yī)療保障、健康維護(hù)、超標(biāo)準(zhǔn)用藥以及真正的家庭醫(yī)生服務(wù)等通過(guò)商業(yè)性健康保險(xiǎn)獲得滿足；同時(shí)增加健康保險(xiǎn)市場(chǎng)的供給主體，激發(fā)其開發(fā)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品和發(fā)掘巨大潛力市場(chǎng)的內(nèi)生動(dòng)力。如果有20%的人需要高水平的健康保險(xiǎn)并能夠通過(guò)市場(chǎng)獲得滿足，法定醫(yī)療保障的壓力也會(huì)相對(duì)減輕，更會(huì)形成一個(gè)有2—3億客戶規(guī)模的龐大健康保險(xiǎn)市場(chǎng)。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)政策精準(zhǔn)發(fā)力，促進(jìn)真正的商業(yè)性健康保險(xiǎn)得到應(yīng)有的發(fā)展，而不是讓法定的大病保險(xiǎn)吸引保險(xiǎn)公司的注意力，也不是通過(guò)不斷提高疾病醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷水準(zhǔn)與醫(yī)療服務(wù)等級(jí)制來(lái)誤導(dǎo)高收入階層的醫(yī)療保障期望。

此外，我國(guó)還可以借鑒美國(guó)發(fā)展非營(yíng)利性醫(yī)療保障的經(jīng)驗(yàn)，有意識(shí)地培育非營(yíng)利醫(yī)保組織。在美國(guó)醫(yī)療保障領(lǐng)域，藍(lán)十字藍(lán)盾協(xié)會(huì)（BCBSA）就是起源于草根階層的提供醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)償?shù)姆菭I(yíng)利機(jī)構(gòu)，它誕生于美國(guó)20世紀(jì)30年代的大蕭條時(shí)期。其中，藍(lán)十字醫(yī)保計(jì)劃于1929年在德克薩斯州達(dá)拉斯市創(chuàng)立——當(dāng)?shù)貙W(xué)校的教師們每月向貝勒醫(yī)院支付50美分的保費(fèi)，從而獲得多達(dá)21天的醫(yī)院護(hù)理服務(wù)；同期，美國(guó)西北部太平洋沿岸地區(qū)的伐木和采礦工人開始向當(dāng)?shù)蒯t(yī)生支付小額月費(fèi)以獲得醫(yī)生就醫(yī)服務(wù)，由此產(chǎn)生了藍(lán)盾醫(yī)保計(jì)劃。目前，藍(lán)十字藍(lán)盾協(xié)會(huì)的地區(qū)醫(yī)保機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的特殊需要建立相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)模式，把高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)的醫(yī)療服務(wù)帶給美國(guó)大眾包括低收入人群、老年人。非營(yíng)利性的藍(lán)十字藍(lán)盾系統(tǒng)為全美近1億參保人提供醫(yī)療保險(xiǎn)和健康保險(xiǎn)產(chǎn)品，服務(wù)地域覆蓋全美50個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)及波多黎各托管地。強(qiáng)大的服務(wù)功能、服務(wù)人數(shù)眾多以及80多年來(lái)與美國(guó)各級(jí)政府合作改善醫(yī)療保障體系的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，使這一非營(yíng)利組織成為美國(guó)聯(lián)邦政府首選的醫(yī)療保障和健康保險(xiǎn)合作機(jī)構(gòu)，是聯(lián)邦醫(yī)療保障和聯(lián)邦醫(yī)療補(bǔ)助的主承辦單位。因此，藍(lán)十字藍(lán)盾是美國(guó)政府與民間成功合作的典范，沒有非營(yíng)利的藍(lán)十字藍(lán)盾醫(yī)保組織，美國(guó)的醫(yī)療保障將不成體系。

綜上，政府負(fù)責(zé)的公共衛(wèi)生、多方分擔(dān)責(zé)任的法定醫(yī)療保障、商業(yè)健康保險(xiǎn)以及非營(yíng)利性的公益醫(yī)保，可以構(gòu)成我國(guó)完整的多層次醫(yī)療保障體系。

3.養(yǎng)老服務(wù)體系多層次化。自2000年跨入“老齡化社會(huì)”后，我國(guó)的老齡化一直在加速度行進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)65歲及以上老年人占總?cè)丝诒葟?982年的4.9%，上升到2001年7.1%，2018年提高到11.9%，達(dá)16658萬(wàn)人。a國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。速度之快、規(guī)模之巨，均為世界所僅見。近年來(lái)我國(guó)65歲及以上人口發(fā)展情況可見圖1。

圖1 2008—2018年中國(guó)65歲及以上老年人口統(tǒng)計(jì)

然而，在人口老齡化加速行進(jìn)的背景下，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展卻相當(dāng)滯后。截至2017年底，全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施 15.5萬(wàn)個(gè)，其中注冊(cè)登記的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu) 2.9萬(wàn)個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施 4.3萬(wàn)個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施 8.3萬(wàn)個(gè)；各類養(yǎng)老床位合計(jì) 744.8萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)2%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位 30.9張）,其中社區(qū)留宿和日間照料床位 338.5萬(wàn)張。b民政部：《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。可見，相對(duì)數(shù)以億計(jì)的老年人口而言，目前的養(yǎng)老服務(wù)供給總量是嚴(yán)重不足的。不僅如此，養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重失衡，絕大多數(shù)有需要的失能、半失能老年人完全得不到社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)。造成總量供給不足與結(jié)構(gòu)失衡的根本原因，不在于缺乏資金，而在于未能按照分層分類的原則來(lái)構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。基于老年人的階層分化，所需要的養(yǎng)老服務(wù)也必定要分層滿足，進(jìn)而還需要分類推進(jìn)。前已述及，在構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系時(shí)，需要同時(shí)考慮老年人的收入分層與需要分類。養(yǎng)老服務(wù)政策體系應(yīng)當(dāng)以收入狀況、身體狀況等為基本依據(jù)，分層分類促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。基于這一認(rèn)識(shí)，養(yǎng)老服務(wù)體系也應(yīng)當(dāng)三層次化。

第一層次為政府負(fù)責(zé)保底的服務(wù)層次，應(yīng)納入法定保障范疇。對(duì)于特困老年人，政府宜改變一切以年齡為依據(jù)的傳統(tǒng)做法，代之以身體失能狀況為基本依據(jù)，承擔(dān)起為其養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，可以通過(guò)專門的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)或向私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)來(lái)提供保障，對(duì)于居家養(yǎng)老的特困老年人亦應(yīng)當(dāng)有類似的政策支持。

第二層次為政府主導(dǎo)下由市場(chǎng)主體與社會(huì)力量提供的基本服務(wù)層次。它具有公益色彩，但也不排除舉辦者獲得相應(yīng)的收益。它要解決的是最大多數(shù)的中低收入老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題，政府宜提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼及其他支持，精準(zhǔn)引導(dǎo)市場(chǎng)主體與社會(huì)組織特別是慈善公益組織為這類老年人提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行適度干預(yù)，在維護(hù)舉辦者不虧本的底線基礎(chǔ)上讓其有較低卻穩(wěn)定的收益，以便讓中低收入老年人能夠享受到需要的養(yǎng)老服務(wù)。

第三層次為完全開放、營(yíng)利性的市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)。它屬于高層次養(yǎng)老服務(wù)，以滿足高收入階層老年人較高水準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)的需要為目的，是值得產(chǎn)業(yè)資本開發(fā)的潛力市場(chǎng)。在這一層次，主要依靠市場(chǎng)主體發(fā)力，并依照市場(chǎng)規(guī)則發(fā)展。政府可以提供一定的政策支持并依法監(jiān)管，但應(yīng)當(dāng)減少行政干預(yù)，由市場(chǎng)主體自主進(jìn)入、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與有需要的老年人平等、自愿交易。

如果能夠在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中遵循分層分類原則，并采取有區(qū)別的政策措施，我國(guó)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系便能夠真正形成，并可以全方位地滿足所有老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要。

4.社會(huì)救助的多層次化。現(xiàn)代社會(huì)救助的職責(zé)不僅僅是提供款物援助，還需要有相應(yīng)的服務(wù)，這些服務(wù)的供給便可以由社會(huì)組織特別是慈善組織來(lái)提供。部分救助項(xiàng)目如災(zāi)害救助更需要在明晰政府責(zé)任邊界的條件下充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體與慈善組織的作用。因此，社會(huì)救助體系也需要考慮多層次化。

首先，必須明確政府的社會(huì)救助責(zé)任邊界并切實(shí)守住底線。它以貧困線或低保線為基準(zhǔn)，確保有需要者有起碼的生活保障，這是政府在社會(huì)保障體系中的保底責(zé)任，必須有充足的財(cái)政預(yù)算，在規(guī)范的救助程序下讓所有符合條件的困難者獲得真正有效的援助，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)維護(hù)受助者的人格尊嚴(yán)，因?yàn)檫@是公民最基本的社會(huì)權(quán)益與最低的人權(quán)保障。當(dāng)然，即使是社會(huì)救助制度也需要有相應(yīng)的激勵(lì)受助者通過(guò)自身努力改善生活境遇的機(jī)制。

其次，盡可能利用社會(huì)組織與社區(qū)力量為救助對(duì)象提供相關(guān)服務(wù)。政府可以通過(guò)政策支持、購(gòu)買服務(wù)、精神褒獎(jiǎng)等方式調(diào)動(dòng)社會(huì)力量幫助困難群體的積極性。如《慈善法》中明確的有關(guān)扶貧濟(jì)困慈善活動(dòng)享受特殊優(yōu)惠政策的規(guī)制需要盡快落實(shí)，就業(yè)救助可以向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)購(gòu)買公益崗位，未來(lái)可能建立的護(hù)理救助需要向提供服務(wù)者購(gòu)買護(hù)理服務(wù)，災(zāi)害救助中的心理輔導(dǎo)等服務(wù)需要也離不了社會(huì)組織提供，傳統(tǒng)的鄰里互助需要弘揚(yáng)，等等。因此，這一層次以服務(wù)供給為主要方式，動(dòng)員社會(huì)力量勢(shì)在必行。

再次，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體承擔(dān)災(zāi)害損失補(bǔ)償責(zé)任。我國(guó)是多災(zāi)之國(guó)，救災(zāi)歷來(lái)是政府的重要使命，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)更是形成了舉國(guó)救災(zāi)、政府包辦救災(zāi)的傳統(tǒng)，但這一傳統(tǒng)正在遭遇巨大的挑戰(zhàn)，包括財(cái)政分級(jí)預(yù)算制不能適應(yīng)災(zāi)害時(shí)空分布不規(guī)律發(fā)生、災(zāi)種與災(zāi)民救助不均衡導(dǎo)致虛報(bào)災(zāi)情成為常態(tài)、人民群眾對(duì)政府的依賴心理依然強(qiáng)勢(shì)、市場(chǎng)主體一直未能發(fā)揮有效作用等一系列效應(yīng)。因此，災(zāi)害救助急切需要明確政府責(zé)任。參照發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，政府通常只負(fù)責(zé)災(zāi)時(shí)與災(zāi)后短期內(nèi)對(duì)災(zāi)民的基本生活提供緊急救助與臨時(shí)居所，超過(guò)規(guī)定時(shí)間的生活困難者應(yīng)當(dāng)納入正常的低保或其他救助范疇；而災(zāi)后重建通常由受災(zāi)者自己負(fù)責(zé)，或通過(guò)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)獲得保障。實(shí)踐已經(jīng)證明，我國(guó)政府在救災(zāi)中大包大攬的傳統(tǒng)不可持續(xù)，而是需要理性引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民樹立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，同時(shí)促使商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)入千家萬(wàn)戶。唯有調(diào)動(dòng)了市場(chǎng)主體的積極性并充分發(fā)揮其功能，災(zāi)害救助才能走出政府包辦的困局。

5.住房保障體系的多層次化。在這方面，應(yīng)當(dāng)厘清保障性住房、房屋租賃、商品房三個(gè)層次。當(dāng)前的任務(wù)包括：一是確定合理的保障性住房供應(yīng)比例，至少應(yīng)以能夠保障處于五等分收入分層中的低收入住戶（總?cè)丝诘?0%）的起碼住房條件為目標(biāo)，政府需要加大對(duì)這一層次的投入力度與供應(yīng)能力；二是以中等收入及以下居民能夠租得起房為調(diào)控房屋租賃市場(chǎng)的目標(biāo)，同時(shí)通過(guò)政策杠桿促使房屋空置率特別是城市的住房空置率降低到正常狀態(tài)；三是完全放開商品房市場(chǎng)，讓有能力購(gòu)房者能夠按照市場(chǎng)規(guī)則購(gòu)買房屋，包括適度放開農(nóng)村居民宅基地與農(nóng)村住宅買賣，促使城鄉(xiāng)之間人口雙向自由流動(dòng)和城市資本下鄉(xiāng)。如果圍繞上述目標(biāo)完善我國(guó)的多層次住房政策體系，并理性引導(dǎo)居民的住房消費(fèi)和市場(chǎng)主體的行為，必然在切實(shí)減輕人民群眾住房方面負(fù)擔(dān)壓力的同時(shí)提供穩(wěn)定的住房保障預(yù)期，并促使房地產(chǎn)市場(chǎng)正常健康發(fā)展。

四、構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的政策建議

養(yǎng)老保險(xiǎn)積累時(shí)間長(zhǎng)，融資規(guī)模巨大，其發(fā)展好壞往往成為影響人們對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度信心的關(guān)鍵，從而是最重要的社會(huì)保障制度安排，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系多層次化在整個(gè)社會(huì)保障體系中至關(guān)重要。總體而言，建立政府主導(dǎo)的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、政策支持的企業(yè)年金或職業(yè)年金、市場(chǎng)自愿成交的商業(yè)性養(yǎng)老金三個(gè)層次是多數(shù)人共識(shí)。當(dāng)前的問題是要盡快厘清制約多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展的主要因素，以便對(duì)癥下藥；同時(shí)，厘清這三個(gè)層次的結(jié)構(gòu)與功能定位，并據(jù)此確定穩(wěn)定的政策體系。

（一）制約養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次化的主要因素

我國(guó)經(jīng)歷近30年從非繳費(fèi)型退休金制度向繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革，在法定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)方面取得的成就有目共睹，而在多層次體系建設(shè)方面卻乏善可陳，其原因是多方面的，主要有如下幾點(diǎn)。

1.法定養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未定型。迄今為止，我國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的不成熟主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是仍然處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌；二是用人單位與個(gè)人責(zé)任分擔(dān)失衡；三是政府責(zé)任偏重，不僅要承擔(dān)整個(gè)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的兜底責(zé)任，還要承擔(dān)個(gè)人賬戶基金的長(zhǎng)壽支付責(zé)任；四是個(gè)人賬戶的存在與個(gè)人繳費(fèi)全部記入，使參保人之間的互濟(jì)性喪失；五是養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機(jī)制缺失，讓老年人缺乏穩(wěn)定的安全預(yù)期；六是改制前的養(yǎng)老金歷史欠賬尚未有效化解。這些重大因素的存在，決定了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未成熟，這直接影響到第二、三層次養(yǎng)老金制度的穩(wěn)健發(fā)展。

2.法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重、替代率偏高。一方面，根據(jù)現(xiàn)行政策，我國(guó)用人單位法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)19%，全國(guó)各地普遍反映費(fèi)率過(guò)高，東北地區(qū)等更是不堪承受。在這樣的情形下，用人單位根本無(wú)力再承擔(dān)起建立第二層次即企業(yè)年金的責(zé)任。另一方面，法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率偏高，其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率高達(dá)80%左右，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金替代率亦近50%，而近10多年連年提高養(yǎng)老金待遇則使退休人員對(duì)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)寄予越來(lái)越高的期望，造成勞動(dòng)者對(duì)于企業(yè)年金的需求相對(duì)并不強(qiáng)烈。如果不能較大幅度地降低用人單位繳費(fèi)率和養(yǎng)老金替代率，第二、三層次養(yǎng)老金制度即使建立了，也不可能成為多數(shù)勞動(dòng)者退休后的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，少數(shù)人則是可能賃借稅收優(yōu)惠而獲得更多養(yǎng)老金福利，最終引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

3.居民收入與勞動(dòng)報(bào)酬偏低制約了第二、三層次的有效需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)居民收入增長(zhǎng)低于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）與財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，黨的十八大以來(lái)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)短期內(nèi)超過(guò)GDP增長(zhǎng)速度的現(xiàn)象，但近年來(lái)又呈現(xiàn)出偏低情形。這表明國(guó)民財(cái)富的分配尚未真正向城鄉(xiāng)居民傾斜，居民收入增長(zhǎng)緩慢，必定影響到人們對(duì)老年生活的安排，即人們會(huì)選擇盡可能獲得即期收益而忽略未來(lái)的老年收益，這是我國(guó)商業(yè)性養(yǎng)老金發(fā)展滯后的重要原因。在收入分配中，勞動(dòng)報(bào)酬提升緩慢是又一個(gè)值得重視的原因。與發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)報(bào)酬普遍在初次分配中占60%以上的比重相比，我國(guó)勞動(dòng)報(bào)酬占比不足50%，屬于總體明顯偏低。特別是作為產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍主體構(gòu)成部分的農(nóng)民工群體，期盼的是即期收入增長(zhǎng)，即使是法定養(yǎng)老保險(xiǎn)也往往選擇低繳費(fèi)或者干脆參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，更遑論參加企業(yè)年金或商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)了。在從業(yè)者隊(duì)伍中，低收入群體的規(guī)模龐大，多數(shù)人未能夠達(dá)到社會(huì)平均工資水準(zhǔn)。根據(jù)中山大學(xué)“2016年中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查（CLDS）”的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)城鎮(zhèn)低收入群體的企業(yè)年金參保率僅為1.07%，而城鎮(zhèn)中等收入群體企業(yè)年金參保率為2.99%，城鎮(zhèn)高收入群體則為7.14%。不僅如此，城鎮(zhèn)低收入群體斷保、棄保現(xiàn)象還在增多。a張向達(dá)、方群：《我國(guó)城鎮(zhèn)低收入群體養(yǎng)老保險(xiǎn)適度繳費(fèi)基數(shù)研究》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2017年第9期。這一現(xiàn)象揭示了在收入增長(zhǎng)有限、勞動(dòng)報(bào)酬總體偏低和低收入群體規(guī)模龐大的情形下，企業(yè)年金與商業(yè)性養(yǎng)老金很難得到真正的發(fā)展。

4.市場(chǎng)主體缺乏足夠動(dòng)力且能力不足。前已述及，包括保險(xiǎn)公司在內(nèi)的市場(chǎng)主體缺乏主動(dòng)開發(fā)商業(yè)性養(yǎng)老金的積極性，這主要是短中期融資性質(zhì)的理財(cái)產(chǎn)品更容易籌集資金，然后進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)作以快速賺取暴利。這種取向揭示了保險(xiǎn)監(jiān)管與保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)出了偏差，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域缺乏有力的行業(yè)政策規(guī)制與引導(dǎo)所致。同時(shí)，保險(xiǎn)公司也缺乏能夠滿足老年人需要的養(yǎng)老金產(chǎn)品開發(fā)能力。如果不激發(fā)市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力并提升其開發(fā)養(yǎng)老金產(chǎn)品的能力，第二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)也不可能得到發(fā)展。

（二）構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體設(shè)想

多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建必須做到層次結(jié)構(gòu)清晰、保障功能明確、未來(lái)預(yù)期穩(wěn)定。其總體思路如下：

1.明確設(shè)立三個(gè)層次并確定其保障功能。這三個(gè)層次是法定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（或稱為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）、政策性養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括職業(yè)年金與企業(yè)年金）、商業(yè)性養(yǎng)老金（包括各種具有養(yǎng)老金屬性的人壽保險(xiǎn)等）。其中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或基本養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)責(zé)解決老年人的基本生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源問題，依法強(qiáng)制實(shí)施，覆蓋全民，職工由用人單位與個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，居民由政府與個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，最終確保所有老年人均能夠享有這一層次適度水平的養(yǎng)老金。政策性養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)或職業(yè)年金）是政府通過(guò)減免用人單位和參保人的稅收等措施加以大力支持的第二層次養(yǎng)老金，由用人單位與勞動(dòng)者分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任并采取完全積累制，目標(biāo)是在老年人普享法定養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上的提升，這二個(gè)層次相加應(yīng)當(dāng)能夠維持退休人員較為體面的生活水準(zhǔn)。盡管這一層次可以歸入用人單位的員工福利范疇，不似第一層次追求普惠制，但國(guó)家為此付出了稅收減免等成本，參加者獲得了收益增長(zhǎng)實(shí)惠，從而應(yīng)以絕大多數(shù)老年人都能夠享有為追求目標(biāo)，不能淪為少數(shù)人的福利專利。商業(yè)性養(yǎng)老金是金融保險(xiǎn)市場(chǎng)開發(fā)的產(chǎn)品，政府可以給予適當(dāng)?shù)闹С郑桓淖兪袌?chǎng)交易的實(shí)質(zhì)，其規(guī)則是“不保不得、少保少得、多保多得”，目的是滿足較高收入者提升年老后物質(zhì)生活水準(zhǔn)的需要，同時(shí)兼具其他風(fēng)險(xiǎn)保障功能。

基于上述結(jié)構(gòu)及功能定位，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓所有人都能夠享有可以保障老年人基本生活的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)，讓大多數(shù)人能夠擁有企業(yè)年金或職業(yè)年金，讓有需要者擁有商業(yè)性養(yǎng)老金。有鑒于此，在促使法定養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)化并定型后，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是支持企業(yè)年金朝著覆蓋大多數(shù)勞動(dòng)者的方向發(fā)展。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體水平與不同層次的基本水準(zhǔn)。對(duì)國(guó)家而言，社會(huì)保障公共資源的配置需要遵循公平、普惠的原則，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)即是應(yīng)當(dāng)切實(shí)貫徹這一原則的重要項(xiàng)目。盡管農(nóng)民因有承包土地而難以與在城鎮(zhèn)工作的勞動(dòng)者在短期內(nèi)縮小差距，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的法定養(yǎng)老金差距應(yīng)朝著相對(duì)平等的方向穩(wěn)步邁進(jìn)，同時(shí)通過(guò)激勵(lì)農(nóng)民參保并提高其繳費(fèi)水平不斷提升其養(yǎng)老金水平。這種公平、普惠性決定了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平必須適度，太高了必然導(dǎo)致政府財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力不斷增長(zhǎng)，太低了不足為老年人的基本生活提供有效的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。對(duì)用人單位而言，為本單位職工參加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)是必須履行的法定義務(wù)，同時(shí)也是職工的法定權(quán)益，不同單位的法定義務(wù)并不存在差異性（現(xiàn)實(shí)中因各地繳費(fèi)率不一而存在差異性，但是伴隨全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)，這種差異性必然被消除），但如果這方面的成本過(guò)高，用人單位就會(huì)無(wú)力在員工福利中再行考慮企業(yè)年金等，進(jìn)而喪失一種激勵(lì)員工并提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的機(jī)制。對(duì)個(gè)人而言，如果法定養(yǎng)老保險(xiǎn)水平偏高，個(gè)人繳費(fèi)義務(wù)會(huì)同步加重，對(duì)二、三層次將起到擠出效應(yīng)。因此，在構(gòu)建我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，必須同時(shí)考慮整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的總體替代率與不同層次的替代率，并進(jìn)行合理配置。

我國(guó)總?cè)丝诮?4億，從業(yè)者7億多，伴隨老齡化的加速發(fā)展和適齡勞動(dòng)人口的持續(xù)減少，總體上能以每個(gè)從業(yè)人員約需負(fù)擔(dān)一個(gè)人為基準(zhǔn)加以計(jì)量，再扣除從業(yè)者為應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和為未來(lái)所做的儲(chǔ)備以及超過(guò)基本生活需要之上的消費(fèi)（如汽車、奢侈品等），真正維持一個(gè)人基本生活的收入水準(zhǔn)平均約為其收入的40%。我國(guó)2018年的恩格爾系數(shù)亦降低到了29%以下，表明法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率確定為40%左右應(yīng)當(dāng)能夠保障老年人的基本生活。

根據(jù)我國(guó)退休人員的現(xiàn)實(shí)情形，當(dāng)養(yǎng)老金替代率達(dá)到70%以上時(shí)，晚年生活的質(zhì)量能夠得到很好的保障。考慮到中低收入階層勞動(dòng)者中的大多數(shù)難以擁有商業(yè)性養(yǎng)老金，可以設(shè)定第二層次即企業(yè)年金或職業(yè)年金為大多數(shù)人所擁有，這一層次的替代率便可以確定為30%左右。這樣，第一、二層次相加，即能夠確保老年人較為體面的晚年生活。

商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)完全賃個(gè)人自愿參加，并按照市場(chǎng)法規(guī)和合同實(shí)現(xiàn)自己的收益，政策上無(wú)法預(yù)設(shè)替代率目標(biāo)，但可以據(jù)需引導(dǎo)人們參保，并給予適度的政策支持。

總體而言，上述三個(gè)層次的政策設(shè)定，必須統(tǒng)籌考慮總體替代率與不同層次的替代率，它們之間特別是第一、二層次之間事實(shí)上會(huì)存在彼此替代關(guān)系。如果法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率高，則企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率便不能過(guò)高；如果法定養(yǎng)老金替代率低，則企業(yè)年金或職業(yè)年金的替代率應(yīng)當(dāng)高一些；以兩者總替代率達(dá)到70%左右為宜。多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)與發(fā)展的政策取向，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這樣的結(jié)構(gòu)與不同的替代率來(lái)謀劃，而不是在維持法定養(yǎng)老金替代率較高的同時(shí)，不加限制地減稅讓利發(fā)展企業(yè)年金或職業(yè)年金，這樣取向的結(jié)果必然導(dǎo)致企業(yè)年金在實(shí)踐中走向分化，即高收入者通過(guò)企業(yè)年金將獲得更高收益，低收入者完全可能因無(wú)法加入企業(yè)年金而使收益受損，政策制定者應(yīng)當(dāng)避免這種結(jié)果。

（三）發(fā)展企業(yè)年金的政策建議

在加快優(yōu)化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并使之定型的條件下，我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的關(guān)鍵在于第二層次即企業(yè)年金。為此建議：

第一，降低法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率和替代率，為用人單位與勞動(dòng)者個(gè)人參加企業(yè)年金留出空間。根據(jù)測(cè)算，在通過(guò)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史欠賬后，只要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)、適度降低替代率、延長(zhǎng)退休基準(zhǔn)年齡與最低繳費(fèi)年限等改革，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的總繳費(fèi)率從目前28%的名義費(fèi)率可以降低到20%，即用人單位繳費(fèi)率可降低到12%，如果個(gè)人繳費(fèi)率伴隨勞動(dòng)報(bào)酬的增長(zhǎng)提高到10%，則用人單位繳費(fèi)率還可降低到10%。可以設(shè)定20%的總繳費(fèi)率并實(shí)行用人單位與參保人個(gè)人繳費(fèi)各半，為法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，并逐步向這一目標(biāo)邁進(jìn)。這樣，用人單位與參保者個(gè)人將有足夠的能力參與企業(yè)年金。

第二，強(qiáng)化普惠性，促進(jìn)公平性。不降低法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，不可能發(fā)展好企業(yè)年金，而降低了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率就必然要加大對(duì)企業(yè)年金的政策支持力度，使之成為大多數(shù)或絕大多數(shù)人能夠擁有的第二層次養(yǎng)老金保障。基于中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家并以追求共同富裕為目標(biāo)，可以設(shè)定60%以上的從業(yè)者參加企業(yè)年金的目標(biāo)（2013年德國(guó)企業(yè)年金覆蓋率達(dá)56.4%，美國(guó)為41.6%，參見表2）。要達(dá)到這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于中小微用人單位的勞動(dòng)者、靈活就業(yè)勞動(dòng)者和低收入群體能否加入。因此，在法定養(yǎng)老保險(xiǎn)定型后，企業(yè)年金的關(guān)注對(duì)象應(yīng)當(dāng)從正規(guī)就業(yè)者向非正規(guī)就業(yè)者擴(kuò)展、從國(guó)有企業(yè)向民營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展、從勞動(dòng)報(bào)酬較高的勞動(dòng)者向勞動(dòng)報(bào)酬偏低的勞動(dòng)者擴(kuò)展。例如，在城鎮(zhèn)低收入群體占比較多的中小微企業(yè)中，專門為其設(shè)計(jì)的集合年金計(jì)劃發(fā)展就明顯不足。數(shù)據(jù)顯示，2017年末參加集合年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)總計(jì)僅有2.56萬(wàn)家，參加的職工人數(shù)僅為321.15萬(wàn)人，資產(chǎn)規(guī)模僅為1192.74億元。a參見《全國(guó)企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要（2017年度）》，人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201804/W020180411574411429349.pdf。有鑒于此，有必要借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由政府財(cái)政為低收入群體提供參加企業(yè)年金的適當(dāng)補(bǔ)貼，并適用于靈活就業(yè)人群中的低收入者與農(nóng)民，這樣才能實(shí)現(xiàn)讓大多數(shù)人擁有企業(yè)年金的目標(biāo)。

第三，增加市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)第二、三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)健康發(fā)展。一是增加壽險(xiǎn)公司和專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，根據(jù)14億人口的潛在市場(chǎng)規(guī)模，壽險(xiǎn)公司與專業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司數(shù)量應(yīng)當(dāng)不少于1000家；二是以用人單位選擇制替代政府主管部門審批制，鼓勵(lì)基金公司與其他金融機(jī)構(gòu)舉辦企業(yè)年金；三是允許大企業(yè)自主舉辦企業(yè)年金，允許小微企業(yè)集合舉辦企業(yè)年金，并提供精準(zhǔn)的政策支持。

（四）發(fā)展商業(yè)性養(yǎng)老金的政策建議

商業(yè)性養(yǎng)老金是面向中高收入階層特別是高收入階層的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其服務(wù)對(duì)象主要是較高收入階層，因此，應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)決定。政府可以適當(dāng)引導(dǎo)，但不宜干預(yù)，更不宜給予過(guò)多的稅收支持，以免造成贏者通吃的局面而引發(fā)新的社會(huì)問題。為此建議：

1.盡快增加保險(xiǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體。前已述及，開放的保險(xiǎn)市場(chǎng)是具有活力的保險(xiǎn)市場(chǎng)，而競(jìng)爭(zhēng)程度往往決定著市場(chǎng)主體的創(chuàng)新水平與開拓能力。因此，我國(guó)需要改變保險(xiǎn)公司數(shù)量有限的格局，盡快增加保險(xiǎn)公司數(shù)量，以便提升競(jìng)爭(zhēng)程度，這是促進(jìn)我國(guó)商業(yè)性養(yǎng)老金健康發(fā)展的必要舉措。

2.督促保險(xiǎn)公司提高養(yǎng)老金產(chǎn)品開發(fā)能力并依靠服務(wù)質(zhì)量贏得保險(xiǎn)客戶。商業(yè)性養(yǎng)老金是保險(xiǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)品，就像一般商品經(jīng)銷一樣，其能否吸引保險(xiǎn)客戶取決于產(chǎn)品設(shè)計(jì)是否優(yōu)良和能否滿足保險(xiǎn)客戶的個(gè)性化需要，這一客觀規(guī)律要求保險(xiǎn)公司提高養(yǎng)老金產(chǎn)品的開發(fā)能力；同時(shí)，還必須提升服務(wù)質(zhì)量，不能僅吸引投保時(shí)熱情，投保后再無(wú)服務(wù)跟進(jìn)。只有摒棄單純依賴稅收優(yōu)惠的取向，充分意識(shí)到商業(yè)性養(yǎng)老金的市場(chǎng)商品屬性，將產(chǎn)品設(shè)計(jì)與優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)手段和吸引人們參保的核心要素，才能促使商業(yè)性養(yǎng)老金健康持續(xù)發(fā)展。

3.從稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)向放開投資管制。商業(yè)性養(yǎng)老金是長(zhǎng)期性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，融資優(yōu)勢(shì)明顯，但如果不能有效地運(yùn)用保險(xiǎn)資金進(jìn)行投資，其直接業(yè)務(wù)將受利差、損差的影響，保險(xiǎn)公司可能陷入難以估量的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中。因此，適宜的投資政策對(duì)保險(xiǎn)公司開展商業(yè)性養(yǎng)老金業(yè)務(wù)是完全必要的，也是有吸引力的，政府宜在這方面提供有效的政策支持。

4.及時(shí)總結(jié)延稅型商業(yè)性養(yǎng)老金的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，延稅型商業(yè)性養(yǎng)老金試點(diǎn)已經(jīng)開始，相信這類業(yè)務(wù)會(huì)受到較高收入者的歡迎，但真正要全面推進(jìn)，還必須考慮整個(gè)社會(huì)財(cái)富分配格局問題，既要引導(dǎo)人們參加延稅型商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，又要避免這種稅收優(yōu)惠只讓少數(shù)人獲益而造成收入差距的擴(kuò)大化。為此，需要對(duì)受益者有相應(yīng)的稅優(yōu)額度限制，否則，只會(huì)形成強(qiáng)者獲得更多、弱者更加失助的局面，這將與收入分配改革的公正取向和走向共同富裕的國(guó)家目標(biāo)相悖。