美國教育政策循證研究的理論與實踐：對中國的啟示

楊 爍，余 凱

（北京師范大學教育學部，北京100875）

近二十年以來，循證政策（Evidence-based policy，EBP）越來越為西方發達國家所推崇，它強調將科學研究與實踐密切結合，整個政策制定、執行、評估和改進的生命周期都應建立在嚴謹可靠的證據鏈基礎上，以幫助人們對政策、計劃和項目做出明智的決策。這種新的政策制定理念也在實踐中充分體現出了它的優勢。[1]2002年，美國的《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind Act，NCLB）反復強調“基于科學的研究”，從法律層面強化了教育科學研究在教育政策制定中的核心作用。作為較早將循證作為其教育政策制定和實施路徑的國家，美國在教育政策循證研究方面積累了豐富的經驗。本文將系統介紹美國教育政策研究領域中的循證研究與實踐，并在此基礎上探討其對我國教育政策研究與制定的有益啟示。

一、美國教育政策循證研究的背景及發展

（一）教育政策循證研究的背景

循證的概念源于西方國家臨床醫學領域所形成的“循證醫學”（Evidence-based medicine，EBM））。20世紀七八十年代，西方臨床醫學領域的專家指出許多臨床診治措施缺乏足夠的證據，甚至存在錯誤，[2]倡導臨床工作者應充分利用那些可獲得的、已經證明可靠的臨床研究成果，并強調利用隨機對照試驗不斷收集新的數據，為臨床治療實踐提供可靠有效的依據。1996年，牛津大學循證醫學中心主任David Sackett教授及其同事在《英國醫學》雜志上正式提出循證醫學的概念，認為循證醫學是“謹慎地、清晰地、明智地采用當下最佳證據來決策病人的治療方案，在這一過程中將醫生個體的臨床經驗與系統研究的最佳外部臨床證據相結合”[3]。循證醫學的應用和推廣，很好地促進了醫療衛生服務質量和效率的提高。

正是基于循證醫學的成功實踐，循證的方法和理念，特別是它所倡導并要求的嚴格標準——隨機試驗，在進入21世紀后迅速為人們尤其是政府組織所認可，并將之推廣到公共管理、政治學、教育學等眾多社會科學領域，教育政策領域中的循證研究也是在這一背景下興起的。[4]

（二）美國教育政策循證研究的發展

面對社會公眾對自身利益的訴求、教育預算持續增加和資源有限的現實狀況，再加上長期以來美國聯邦政府對教育研究的質量和影響力有著強烈的不滿，鑒于循證理念在臨床醫學領域的成功實踐，美國聯邦政府重視隨機對照實驗研究，并將其作為眾多教育決策依據的重要來源之一。

2002年，美國的《不讓一個孩子掉隊法案》要求聯邦政府將更多的經費投入到證據為本的研究和項目中去，規定聯邦政府資助的研究項目，必須以“科學研究為基礎”。在該法案中，多達110處提到“基于科學的研究”[5]，在法律層面強化了循證理念在美國教育政策制定中的地位。同年，《教育科學改革法案》（Education Science Reform Act，ESRA）設立了教育科學研究院來開展高質量的科學研究、促進教育發展，該機構明確其目標為“把教育轉變成一種以證據為基礎的工作領域，使決策者在決定采取某項涉及廣大學生的改革計劃或教育實踐之前能夠經常性地得到最有效的研究和數據支持”并且“開展和支持科學有效的研究活動”。2015年，美國總統奧巴馬簽署的《每一個學生成功法案》（Every Student Succeeds Act，ESSA）也明確期望科學研究要在教育計劃、政策和實踐決策中發揮作用。[6]此外，諸如美國的綜合學校改革質量中心（Comprehensive School Reform Quality Center，CSRQ）、最佳證據百科（Best Evidence Encyclopedia，BEE）、坎貝爾協同研究中心（Campbell Collaboration）、循證政策聯盟（Coalition for Evidence Based Policy，CEBP）等各種官方、半官方或民間組織機構[7]，都投入了大量的資金和人力來致力于循證研究，開展了一系列關于教育的準實驗和隨機控制試驗，以期獲得改善學生學業成績、學習品質和學習能力以及提高教師專業發展等的真實可靠的證據[8]，為美國教育部等教育主管部門的決策提供了有效的參考和改進建議。

二、美國教育政策循證研究中的證據

（一）證據的內涵及類型

凡是談及循證政策研究，作為其關鍵和核心的證據是任何研究都不能不重視的因素。證據不同于普通的數據和信息，它往往是易見的、清晰的和可理解的[9]，是經過科學加工后能夠使得其政策目標變得更加具體、可實現的數據或信息[10]，通常具有高度的科學性、系統性、全面性和有效性等特征[11]。證據的來源十分廣泛，不僅包括國內外科學研究的成果、現存的數據，還包括決策者、研究者和利益相關者的知識經驗、咨詢建議以及對先前政策的評估意見，也包括有前景的實踐經驗等。

對于循證政策中證據的類型，有的研究者按照證據的性質將其劃分為描述性資料、分析性資料、評估性資料和政策分析預測。[12]美國教育部則將證據按照其方法的嚴格程度劃分了六個等級，構建了證據等級金字塔（見圖1），這六個等級分別為隨機實驗、準實驗研究、前后對比研究、相關研究、個案研究、傳言或掌故。[13]根據證據的級別高低分級，將可獲得的最高級別的證據作為最佳證據；如果可獲得的最高級別證據缺失，則采用次之的證據，以此類推。[14]從這個等級分類來看，較好的證據來源無疑是科學研究的成果，其中最重要的證據莫過于實驗研究。因此，我們可以將證據分為實驗研究、非實驗研究和實踐經驗三大類。

（1）實驗研究是一項給予被試某種干預措施，并測量這項干預措施是否帶給被試行為上變化的研究。實驗研究可以分為隨機實驗和準實驗兩類，其區別主要在于參與者是否被隨機分配并使用不同干預手段。在評價實驗研究時最重要的是要仔細檢查研究的三個方面——隨機分配、對照組以及實驗前后測的變化。

（2）非實驗研究不涉及研究者實施的干預或者某種處理，通常包括等級金字塔中的前后對比研究、相關研究、個案研究等。研究者往往進行觀察、測量或者描述一種現象，然后回顧已有研究來找到產生某種條件的原因，或者是用來描述態度、信念和行為的調查。

（3）除了嚴謹的研究證據，教育決策者也要考慮從其他渠道獲得的證據，包括決策者、專家和利益相關者的經驗、洞察、信念以及其他成功實踐的經驗等。這些證據具有外在性、組織性、間接性等基本屬性，對管理決策產生著導向作用。因此，這也是決策過程中不可忽視的證據。

圖1 證據等級金字塔

（二）科學研究證據的標準

雖然我們可以將證據劃分為實驗研究、非實驗研究和實踐經驗三種類型，但并不是所有的研究都能夠成為循證政策中的證據。美國《不讓一個孩子掉隊法案》將“基于科學的研究”明確定義為“一系列應用嚴格的、系統的、客觀的程序來獲得與教育活動和教育項目相關的可信的和有效的信息”的研究。如果從廣泛的定義來講，“基于科學的研究”應該包括如下方面：（1）使用可以進行觀察或實驗的系統方法；（2）進行嚴格的數據分析，以證明已有的假設或驗證結論；（3）使用多種方法獲得可靠、有效的數據；（4）優先采用實驗或準實驗設計來進行評估；（5）確保研究的可重復性；（6）研究結論能夠被同行評審的雜志所接受或者被獨立的第三方專家組通過嚴格、客觀和科學的審核所批準。

此外，在將其他成功實踐經驗作為證據之前，教育行政部門或決策人員往往需要考慮一系列的問題。例如：（1）這些實踐的背景與當前決策環境相似嗎？（2）參與者是否具有相似性？（3）新的干預措施與當前存在的其他問題是否匹配？（4）整個執行過程是否清晰？策略是什么？時機如何選擇？有相應的指導手冊嗎？（5）在實施改革時需要何種支持和專業知識？是否需要特殊的經費支持？是否需要新的人員？（6）政策具體的結果、影響、產出是什么？為什么可以被借鑒？由誰評估的？（7）對于政策的執行和成功可能存在哪些障礙？

三、美國教育政策循證研究的實踐

美國教育部智庫、教育科學研究院院長格羅夫·J·懷特赫斯特博士曾說：“教育領域的科學研究應該像其他行業研究一樣處于核心地位。換句話說，科學研究的核心地位在教育領域的重要性就如同它在醫藥領域一樣。我們應該充分相信，如果我們重視教育科學研究并創造機制鼓勵以證據為本的教育實踐，我們將看到發生在教育領域的進步和變革如同我們在醫藥和農業領域看到的一樣如此巨大。”[15]這段話十分形象地表明了美國聯邦政府對教育研究的重視，以及對其能為教育政策服務的期許。

學術期刊集合了眾多科學研究的成果，是循證政策中證據的重要來源。為了保證研究的科學性和嚴謹性，美國眾多期刊也越來越強調循證在研究中的重要性。因此，美國教育政策研究對于循證的要求可以從其教育類和政策研究類期刊的投稿指南和收錄論文類型中直接體現出來。本研究選取《美國政治科學評論》（The American Political Science Review，APSR）、《社會研究和公共政策分析》（Analyses of Social Issues and Public Policy，ASAP）、《教育評估與政策分析》（Educational Evaluation and Policy Analysis，EEPA）、《教育管理季刊》（EducationalAdministrationQuarterly，EAQ）、《教育研究評論》（Review of Research in Education，RRE）、《教育政策》（Educational Policy，EPX）、《教育財政和政策》（Education Finance and Policy，EFP）、《政策研究雜志》（Policy Studies Journal，PSJ）、《國家政治與政策季刊》（State Politics&Policy Quarterly，SPPQ）、《管理學習和教育研究》（Academy of Management Learning&Education，AMLE）、《規劃教育和研究雜志》（Journal of Planning Education and Research，JPER）和《政策分析和管理雜志》（Journal of Policy Analysis and Management，JPAM）等12種收錄在SSCI中的期刊，首先對這些期刊的投稿指南進行文本分析，然后選取《教育管理季刊》（EAQ）和《教育評估與政策分析》（EEPA）這兩種教育政策領域最有影響力的期刊，對其2002年-2017年刊登的論文類型進行可視化分析。

對于研究的科學性，約翰·霍普金斯大學的數據驅動教育改革中心曾指出，除了研究設計的質量，研究的其他方面也應該給予考慮，例如：研究持續的時間長短、研究結果能否被復制、研究成果是否發表在同行評審雜志上等。因此，本研究首先對12種學術期刊的投稿指南從研究的可復制性、同行評審等方面進行匯總和關鍵詞提取，然后將這些關鍵詞按照“公開透明原則、證據充分原則和其他原則”進行分類，最后根據12種期刊的投稿指南是否滿足這些原則進行比對。由表1可以看出，12種SSCI期刊最為看重的幾項要求分別是：要公開研究涉及的數據集、研究方法、研究工具、資料收集及分析過程等，論文要有足夠的佐證材料，要具有可重復性并接受同行評審。可見，美國教育類及政策類期刊普遍重視循證在研究中的價值，任何研究的結論及建議都要有充分的證據進行佐證。

表1 美國部分教育類學術期刊投稿指南的循證要求

鑒于《教育管理季刊》（EAQ）和《教育評估與政策分析》（EEPA）這兩種學術期刊在教育管理和教育政策研究領域的重要地位和影響力，本研究進一步對兩種期刊2002-2017年刊登的學術文章從研究方法方面進行可視化分析。經過篩選，去除書評、編輯材料等類型的文章，EAQ和EEPA分別收集到375篇和358篇學術性文章。

本研究首先將文章按照實證研究和思辨研究進行分類。由于教育研究方法分類繁雜，為使研究結果更加清晰，筆者在國內外研究者的分類基礎上，對教育研究中各研究方法的內涵或特征進行概括（如表2所示）。然后，利用制圖工具繪制折線圖進行可視化操作，圖中的虛線代表文章數量的總體趨勢。

從圖2和圖3可以看到，在EAQ和EEPA這兩種期刊中，實證研究均占據了主要地位，并且從總體上而言，仍處于上升趨勢；相反，思辨研究數量較少，且處于下降趨勢，尤其是EEPA刊登的思辨性文章更少。然后，如圖2和圖3所示，2003年左右是兩種期刊實證性文章數量上漲和思辨性文章數量下降趨勢的開端。可見，美國2002年頒布的《不讓一個孩子掉隊法案》中強調的“基于科學的研究”對學術期刊產生了一定的影響。

表2 教育研究方法的內涵或特征

圖2 2002-2017年EAQ收錄論文類型比較圖

圖3 2002-2017年EEPA收錄論文類型比較圖

此外，筆者在對EEPA的文章類型進行分類分析的時候，發現該期刊刊登的文章中，在實證研究中量化研究是最主要的，如圖4所示。2010年之后，量化研究中的實驗研究數量也呈現波動上升的趨勢①，且在歷年刊登文章中所占比例也有明顯的提升。EEPA作為教育政策研究領域最為權威的學術期刊之一，其刊登文章的類型也體現出了美國教育政策循證研究中對實驗研究的傾向和重視，這跟《不讓一個孩子掉隊法案》和美國教育部公布的證據等級金字塔所強調的證據類型是一致的。

圖4 2002-2017年EEPA實證研究類型比較圖

通過對12種教育類和政策類學術期刊投稿指南和發文類型的分析，可以看出美國教育類研究，尤其是對教育政策的研究均將循證作為一項重要的原則，學術期刊對稿件的要求不僅涉及研究數據集、研究工具、數據分析過程的公開，更對文章結論所依據的佐證材料的充分性、準確性和完整性提出了嚴格的要求，這些要求對教育研究質量的提升直接產生了積極的影響。另外，實證研究在美國教育類權威學術期刊中占據了主要地位，并且刊登實驗研究的數量也不斷增加，這不僅從客觀上體現了美國教育研究提高自身質量的努力，也反映出其力圖擴大自身影響力的追求。因此，美國教育政策循證研究的發展可以為美國教育政策的制定、執行和改進間接地提供高質量的證據，一定程度上為保障美國教育政策的科學性、合理性和有效性做出了貢獻。

四、對我國教育政策研究和制定的啟示

隨著我國教育改革的不斷深化，教育主管部門為應對暴露出來的“教育資源不均衡”“擇校熱”“校外輔導”等種種問題，采取了一系列措施并制定了相應的教育政策。但由于教育政策制定和執行環境的動態復雜性，部分政策并沒有取得預期的效果，并造成人、財、物等資源的浪費，引起公眾的不滿情緒。面對越來越復雜的政策制定環境和公眾媒體對政策質量的高要求，如何使教育政策制定得更加科學，使政策執行實現預期效果，也成為目前我國教育行政部門面臨的重要問題。美國循證政策的理念以及對教育政策循證研究的重視為我國教育政策的制定和研究提供了有益啟示。

（一）樹立循證政策理念，提高教育政策質量

美國組織決策大師赫伯特·西蒙認為，人的理性是有限的。這就意味著決策者在做出決策時，往往會受到信息、時間、技術等外部因素及其自身的認知等內部因素的影響。教育政策的制定是一個需要人不斷做出理性決策的過程，而人在缺乏必要信息的情況下，做出的判斷和預測難免會有所偏頗。循證政策理念是教育政策發展的新趨勢，它強調將科學研究與實踐密切結合，教育政策的制定要有據可依，這在一定程度上避免了“拍腦袋”決策的盲目性和隨意性，提高了教育政策的質量。因此，我國教育研究人員和教育行政部門都要樹立循證政策的理念，在教育政策研究和政策制定中，重視循證的重要作用，一方面要提高教育研究的質量和嚴謹性，另一方面要促進教育政策的科學性和有效性。

（二）加強我國教育政策智庫建設，保證高質量的政策“證據”

充足的證據是政策制定的前提。2014年2月，教育部印發了《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，明確提出高校智庫應為“推進教育現代化”提供智力支撐。2017年10月，黨的十九大再次旗幟鮮明地指出要加強中國特色新型智庫建設。這充分體現出我國政府對教育研究的重視，并致力于將教育研究成果轉化為政策依據。但就目前而言，高校智庫成果轉化不暢、服務政府能力不足是我國新型高校智庫發展面臨的困境之一[20]，證據不足仍成為我國各類教育政策制定過程中的突出問題[21]。因此，我國政府應積極學習國外智庫建設的有益經驗，在加強教育智庫組織體系、經費保障等方面建設的同時，構建開放式的成果推廣機制，促進科研成果的轉化和應用，為教育政策的制定提供高質量的證據，不斷增強高校智庫的影響力。

（三）重視循證研究，提升教育研究的科學性和權威性

證據是循證政策的核心。證據通常來源于實證研究，以實驗研究為最佳。但近二十年來，思辨研究仍是我國教育研究的主要方法，實證研究雖呈現逐年上升趨勢，但比例很小。[22]有研究者對2001—2011年1073篇教育類文章進行分析發現，有60.7%的研究通篇無明確的資料收集方法，此外還存在沒有抽樣程序和方法說明、問卷信效度報告嚴重缺失等一系列不規范行為。[17]循證研究相對不足的現狀限制了我國教育政策制定所依據的證據數量和質量。因此，我國應鼓勵教育和教育政策研究領域開展循證研究，針對教育實踐中存在的問題，運用多種手段全面搜集和分析數據，使研究結論有據可依。同時，我國還應進一步規范教育類學術期刊的運行，在投稿指南中強調“公開透明”“證據充分”等循證原則，規范審稿程序，嚴格遵循基于證據的審閱標準，從整體上提升我國教育研究的科學性和權威性。

注釋

①為避免誤解，在這里需要說明，本文中的實驗研究屬于量化研究的一種，為了凸顯EEPA對實驗研究的重視，特意將實驗研究從量化研究中抽取出來呈現，以便對比說明。