教師行政申訴事項類型區分及程序構造
——以《教師法》第39條之修改完善為切入點

于 浩，鄭曉軍

（華東師范大學法學院，上海200241）

一、問題的提出

《中華人民共和國教師法》（簡稱《教師法》）自1994年施行至今已有二十余年，包括第39條①在內的諸多條款已經滯后于時代發展。當教師的合法權益在學?；蛘咂渌逃龣C構（簡稱“學校”）中受到侵犯，理應有《教師法》相關法律規范作為請求權基礎。然而令人遺憾的是，現實中教師工作時間、內容、權利、責任的邊界并不清晰，教師往往成為有責無權的“空心人”和“無限責任人”[1]，在權益受損尋求救濟之時，爭議常以“屬于學校自主管理范圍”等理由被駁回，致使教師權利被進一步束之高閣。細究上述現象的緣由，可以發現，作為教師權益保護與救濟的基礎性法律規范——《教師法》第39條存在立法缺陷，例如其中的“合法權益”“處理”等詞言猶不明，使得申訴程序的操作性不強，申訴權僅是“文本中的權利”，無法真正成為“行動中的權利”。

當下，提高教育立法質量，更好地回應教育改革發展需求，顯得尤為重要。從十三屆全國人大常委會立法規劃來看，《教師法》的修訂已提上日程，屬于需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律。“只有提供程序的路徑才能獲得救濟，至于法律的實體內容，只有在進入程序之后才能具體地予以確定?！盵2]英美法中“救濟先于權利”“程序帶動實體”等程序中心主義理念為教師行政申訴規范的修訂提供了借鑒。因此，對教師行政申訴規范的受理范圍、層級等程序規范應當給予足夠的重視，[3]將教育法律關系中的實體價值判斷問題轉換為程序問題。依照此種思路對教師行政申訴規范進行修訂，不僅可以避免價值判斷多元導致的立法阻力，還可以在保障法律穩定性的基礎上，及時處理和解決新型教育糾紛。在上述背景下，本文嘗試將申訴事項類型區分作為教師行政申訴制度修訂的起點，以程序理性為程序構造提供法律理由，從而在實現申訴程序自身價值的同時，落實《教師法》“保障教師合法權益”的立法目的。有鑒于此，本文主要從以下三個部分展開：第一部分界定教師的法律地位，厘清教師與學校之間形成的法律關系，揭示教師行政申訴事項類型區分的必要性及價值；第二部分通過衡量申訴事項背后權益的內容與邊界，選擇學校具體行為與抽象行為作為申訴事項的區分進路，并討論抽象行為納入行政申訴程序的可能性；第三部分基于申訴事項類型區分的前提，對不同類型的申訴事項構造相應的申訴程序，激發教師行政申訴規范保障教師權益的內在能動性。

二、教師行政申訴事項類型區分的必要性及價值

在探討教師行政申訴事項類型區分前，有必要從私法與公法角度明確教師的法律地位并厘清教師與學校之間形成的法律關系。一般而言，教師可大致分為任命制、聘任制與合同制管理的教師?！督處煼ā分械慕處熑谒椒ㄅc公法屬性于一身，屬于特殊勞動者，類似于西方國家的公共雇員[4]。

從私法角度看，將符合公益性的部分教育事務交由私主體執行，這是傳統行政任務私法化的表現之一。在事業單位人事制度改革背景下，學校去編制化改革進程正在加速推進，逐步實行教師聘任制?！督處煼ā泛汀吨腥A人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）對聘任形式也給予了肯定，作出了“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制”、“高等學校實行教師聘任制”等一系列規定。事業單位聘任協議的法律適用模式為《中華人民共和國勞動合同法》與特別規定相結合，特別規定優先，[5]所以聘任制教師的法律地位宜定位為勞動者，只是與普通勞動關系相比，其額外受到教育法律法規、政策的公法因素干預。

從公法角度看，《教師法》中的學校屬于從事教育服務的公共職能組織，在行使特定職權時分享行政機關的行政職權，例如高校學位授予、撤銷權。當下，傳統事業編制與改革后的聘任制并存，給教師權利救濟制度的構造帶來困難，亟待厘清《教師法》與現行各類人事管理制度的關系。根據《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）②的規定，強化事業單位的公益屬性是事業單位改革的主要取向，公益服務類事業單位的組織性質并沒有發生顯著變化。在事業編制模式下，學校與教師簽訂協議的目的（實現教育公共利益與教育行政管理目標）、主體（簽訂聘用協議的一方是學校或教育行政部門，屬于法律、法規、規章授權的組織）、職責（《教師法》明文規定“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制”）、方式（雙方意思自治）、內容（《教師法》等法律法規規定，教師的平均工資水平參照國家公務員的平均工資水平，教師編制由教育行政部門會同編制、財政等部門確定）符合行政協議的認定標準。[6]由此，具有事業編制的教師可以適用《事業單位人事管理條例》《事業單位工作人員申訴案件辦理規則》等人事管理制度。而非事業編制的學校教職工能否適用《教師法》規定的教師行政申訴程序，需要進行具體分析：在學校直接從事教育、教學工作的專業人員承擔了公共教育服務職責，其公益性質部分引發的爭議不應僅局限于通過聘任協議救濟，[7]具有訴諸教育行政部門的妥當性；從事教學實驗、圖書、電化教育以及衛生保健等教學輔助工作的人員，亦可根據實際情況參照《教師法》適用教師行政申訴程序；如果僅是學校的工勤人員，則不屬于教師行政申訴程序的適格主體?？偠灾?，判斷教師行政申訴程序的適格主體，應當在關注主體履職行為屬性的基礎上，契合教師行政申訴程序的運行規律。

作為教師行政申訴的邏輯起點，申訴范圍的確定與事項類型的區分，直接關涉教師能否申請行政申訴以及申訴能否被教育行政部門受理，在申訴程序構造中具有舉足輕重的地位?！督處煼ā返?9條對教師行政申訴事項采取概括式的立法模式，導致申訴范圍的解釋空間和實際效用面臨疑問。與之相對比，現行《行政復議法》《行政訴訟法》對受案范圍采取了肯定列舉為主、概括與否定列舉為輔的模式③。有論者指出：“對受案范圍作概括規定似乎無所不包，又是世界各國的主流做法，但在中國，恐怕無法避免在惡意限縮解釋之下走向‘看起來很美’的窘地。具體列舉固然掛一漏萬，但又具有法定化、明文化的好處?！雹芫彤斚陆處煓嘁婢葷щy的現狀來看，列舉式的立法模式是權宜之舉，一定程度上可以實現申訴事項類型區分，解決教師行政申訴受理難、審理難等難題。

制度缺陷在糾紛中得以暴露，從過往教師權益糾紛中探尋教師行政申訴困難的根本原因，對于理解教師行政申訴規范的內涵、改變教師權益救濟困難的窘境非常必要。在“丁華鋒訴上海市長寧區教育局履行職責案”中，教師丁華鋒請求教育行政部門公開學校績效工資細則、年終獎勵發放標準、個人工資清單等人事管理信息，但教育行政部門作出“事業單位工作人員對涉及本人的人事處理不服的，可以依照《事業單位工作人員申訴規定》申請復核，對復核結果不服的，可以依照該規定提出申訴、再申訴”的回復，并認為教師可以通過司法程序解決爭議。之后，教師起訴至法院，請求學校與教育行政部門履行職責，但最終被駁回起訴⑤。本案中，教育行政部門接到申訴后未作出處理決定，不關注也不回應教師的實質利益訴求（對申訴作出處理決定），使教師行政申訴程序空轉。盡管《教育法》第29條規定，學校具有按照章程自主管理、拒絕任何組織和個人對教育教學活動非法干涉的權利，但可否以此為由做出“凡屬章程已作出規定的管理事項，皆屬于學校自主管理范圍，其他任何組織和個人不得干涉”的解釋？結合《教育法》第30條中“學校應當履行依法接受監督的義務”這一規定可知，學校在章程范圍內自主管理的事項同樣屬于接受監督的范圍，只是需要通過諸如類型學的思考范式劃定學校接受監督的范圍與限度。

在全面推進依法行政的背景下，教育行政部門形式上不作為的可能性較小，但由于教師行政申訴規范的效力不彰，教育行政部門更多以“形式作為而實質不作為”的隱蔽方式變相剝奪教師行政申訴權，具體表現為教育行政部門對申訴事項非實質化處理，試圖避免落入司法審查范圍，[8]屬于一種形式合法但實質不正當的形態[9]?！督處煼ā飞暝V規范概括式的立法模式存在諸多問題，包括文本與實踐缺陷，不合理地減輕了教育行政部門、司法部門實質性解決教育糾紛的義務。從切實保障教師行政申訴權的角度而言，申訴事項類型區分具有舉例與細化教師行政申訴受案范圍的作用，有助于教師行政申訴規范走出“看起來很美”的窘地。

教師權利保障涉及教師權利與學校管理權、教育行政部門監督管理權等多方法律關系，背后關涉多元且復雜的利益。因此，論證教師行政申訴事項類型區分的必要性，還需要回答教師行政申訴權與學校管理權、教育行政部門監督管理權的內在關聯，以及在教師行政申訴個案中如何制約與平衡各方利益的問題。區別于片面強調公權管理權能的管理論與片面強調控制公權的控權論，平衡論突破原有單一的權力視角，以關系視角研究“權力—權利”之間的交互關系[10]，擺脫了事實與規范層面的束縛，注重功能價值的實現。行政法正義可以被解構為程序性的公平與效率正義、實體性的公平與效率正義，在教師行政申訴程序中具體體現為兩個方面。一方面，僅僅關注學校教育行政效率的提高，構造簡易的行政申訴程序來便于學校教育行政管理，在一定程度上會損害教師權益。如果申訴事項類型區分不明，實踐中處理行政申訴遇到困難，極有可能排除教師行政申訴權的行使，從而降低后續司法救濟的可能性。因此，有必要對教師行政申訴事項進行類型區分，并根據不同類型構造相應程序，督促教育行政部門切實履行義務，實現申訴規范程序性的公平與效率正義。另一方面，過度傾斜保護教師權益，構造煩瑣的行政申訴程序來控制學校權力行使，在一定程度上會損害學校教育行政效率。如果對申訴事項范圍作擴大解釋，則意味著教育行政部門可能會過度介入學校管理，限制學校自主管理權，進而導致教師與學校的法律關系再次失衡。

簡言之，應當通過教師行政申訴程序的構造，更為平衡地調整教育法律關系。在規范范圍上，區分教師行政申訴事項，不應簡單地確認教師的所有訴求；在規范強度上，考量妥當的利益衡量邊界，確定申訴事項審查的深度，不能借申訴事項審查為由，反噬學校自主管理邊界。

三、教師行政申訴事項類型區分的邏輯進路

對象決定方法，教育行政申訴規范的性質與功能決定了教師行政申訴事項類型區分的邏輯進路。教師行政申訴事項的處理，屬于非訴訟法意義上的教師權益爭議解決方式。鑒于在教育事務中的管理經驗與專業優勢，教育行政部門應當朝著實質解決教育糾紛的目標處理教師行政申訴。為此，申訴事項范圍的界定不能單純套用行政訴訟的受案范圍標準，這是首先需要達成的一個前提性共識。通過辨析個案中可能引發教師行政申訴的事由，《教師法》第39條規定的學?！扒址笝嘁妗迸c教師“對學校作出的處理不服”等表述存在語義、邏輯等方面的問題，無法完全厘清實踐中可能引發的爭議事項。因此，在考察教師權利救濟現狀后，本文擬將學校具體行為與抽象行為作為類型區分的邏輯進路，從方法論層面提高教師行政申訴程序的精密程度，提供申訴事項識別與區分的操作指引。

（一）衡量申訴事項背后權益的內容與邊界

教師行政申訴事項類型區分的表象是衡量申訴事項中的權益內容，但實為實質性地化解申訴事項背后的教育糾紛。《教師法》第7條規定了教師享有教學活動、學術研究、指導評價學生、獲取報酬與休假、參與民主管理、職業發展、權益保障救濟等權利。在這里，可能引發申訴的爭議可以大致歸納為兩種類型：一是侵權行為，即學校的行為不合法，侵犯了教師的法定權利；二是損益行為，諸如給付、服務、指導等行為，學校沒有侵犯教師的法定權利，但對教師的實際利益產生不合理的影響，例如教學活動設施條件不充分，教師職業培訓體系不完備。

之所以進行合法性與合理性的區分，有多方面的考量。其一是為了防止在行政申訴處理中，因某項合理利益未被法律明確規定，而導致該項利益被不合理衡量甚至剝奪。相較于其他利益，法定權利具有優先性與反權衡性。這些利益盡管沒有被《教師法》權利化，但由于在學校章程、規章制度中發展成為新型權利⑥，屬于學校通過契約自治、加大教師權益保障力度的表現，理應納入教師行政申訴范圍⑦。因此，如果學校侵害法定權利以外的“契約權利”，教師應當可以通過申訴程序進行權益救濟，只是以上“契約權利”的保護程度可能會低于法定權利的保護程度，未必能夠獲得行政申訴規范的充分保護。其二是從實質性解決教育糾紛的角度考量，當下教育糾紛的解決不再只是簡單地符合合法性方面的要求，法律優先、法律保留等原則并不能完全有效解決教育糾紛?！昂戏ㄐ耘袛嗖⒉荒苋咳〈斝缘呐袛?，亦即符合法律并不是正當性的全部?！盵11]在合法性秩序之外，教師擴容合理利益、定紛止爭的訴求正在悄然興起。

（二）作為申訴事項類型區分原點的行為

教師行政申訴事項類型區分需要找到合適的切口，并以此切口作為教育糾紛實質性處理的思路起點。以學校行為為原點，可以進一步分類為具體行為與抽象行為。本文所指的具體行為主要指學校針對特定的教師就特定的事項實施的直接產生法律效果的行為，例如對教師教育教學、科學研究能力的考核決定；抽象行為主要指學校在教育管理過程中針對不特定的教師實施的具有普遍效力的行為，例如學校制定教師行為規范、師德考核實施辦法等各類校內規范性文件。

1.具體行為分解成作為行為與不作為行為

目前涉及教師行政申訴事項的區分方法，大多采取主體資格認定標準。在美國，高校教師崗位類型較為明確，教師崗位序列僅包括從事教育教學的教師，并不包括其他研究人員、教學輔助人員、行政管理人員。[12]例如，美國伊利諾伊大學芝加哥分校根據身份類型的不同，將教職工區分為學術型教師與后勤職工和行政教員，并對應學術委員會與勞動申訴委員會兩種不同的申訴管轄機關。[13]在我國教育實踐中，教師身份具有多樣性，從事教學科研的教師亦有可能從事行政管理事務。此外，各地出臺的《教師法》實施辦法中關于教師的定義并不完全一致，例如北京市限定為具有教師資格、專門從事教育教學工作的人員，而天津市則將教育行政管理人員納入規范對象。由此可見，從事教育行政管理的人員并不一定適用《教師法》規定的教師行政申訴范圍，以身份類型判斷教師行政申訴的適格主體并不完全符合我國教師人事管理制度，對于《教師法》申訴條款修訂完善的意義并不顯著，但是背后分類、差異管理的思路值得作為參考。

在教育法律關系中，從教師身份視角轉向行為類型考察，可以將職位聘用、福利待遇發放、評獎評優、紀律處分等可能影響教師權益的行為區分為行政管理行為與學術管理行為兩類，分別適用不同的糾紛解決程序。例如，在“李丹青與浙江省教育廳、教育部教育行政管理（教育）案”中，法院對原告訴訟請求進行類型區分，對其中第二項訴訟請求（對“違反成果申報程序暗箱操作”的學術違法違規行為進行查處）做出如下闡述：“學術成果的評價評比及其獎懲，不屬于《浙江省高等學校學術不端行為調查處理規程》規定的學術不端行為，不屬于高等學?；蛘憬〗逃龔d調查處理的管轄范圍?！贝送?，法院認為，在涉嫌學術違法違規行為的性質認定上，由于學術不端行為的認定通常需要調查人員具備相關研究領域較高的學術水準，所以教育行政部門聘請專家學者對案件進行分析論證，符合正當程序之要求⑧。

解決教育糾紛，需要以既有規范為依據，但是規范的實施離不開個體的具體適用，況且還存在規范漏洞填補等開放的方法，因此需要通過角色分配，約束不同主體的審查范圍與權限，避免個體審查過程中的無序。從上述個案中可以發現，司法實務界希望對教育糾紛事項進行類型區分，只要外觀、形式上符合學術特征便認定為學術活動[14]，具體糾紛中交由學術共同體進行判斷。但可能會有觀點認為，行政管理行為與學術管理行為往往雜糅于一體，完全清晰地比對、區分糾紛事項的構成要件并給出確定的法律效果實屬不易。確實，此種考慮具有一定的合理性，但是并不意味著我們一定要對學術管理行為采取實質定義，否則在實踐中極易滋生公權力“以審查學術活動為名，侵犯學術自由之實”的不利情形。由此，從避免公權力不當干預的角度來看，對學術管理行為采取形式定義，對于平衡學術管理行為與學術自由等權益至關重要。

此外，《教師法》第39條規定，教師對學?；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。但是該條款圍繞“作出的處理”這一固定節點，存在語言表述的“空缺結構”，沒有關注到行為的動態性，導致法律適用存在內在沖突?！白鞒龅奶幚怼币馕吨绦蚪K結，學校已經作出實體決定，但是現實中存在學校不作為行為，主要表現為學校不履行、拖延履行、不完全履行法律、學校章程、聘用合同中規定的義務。此種形式上不為的純粹不作為或者程序未終結的非純粹不作為方式，隱蔽地對教師權益產生不利影響。例如，有論者對高校內部職稱評審進行研究，發現學術委會員等機構并未公示（或者僅采取內部公示的方法）職稱申請人的真實學術成果信息，沒有履行必要的信息公開義務，侵犯了其他教師從公開渠道獲取相關信息的權利。利害關系人對于評定結果不服的申訴機制并不暢通，學校往往拖延或者根本不履行救濟義務。[15]因此，教師行政申訴規范對于此類“隱蔽性”的不作為行為不能不有所反思，必須對不作為行為進行審查。

2.學校抽象行為納入教師行政申訴程序

教師權益糾紛不僅產生于學校具體行為，還可能產生于具體行為產生之前的抽象行為。對于全流程規范學校行為而言，學校抽象行為具有納入行政申訴審查與矯正空間的正當性，從而確保從源頭實現學校行為的可審查性與教師權益的可救濟性，這也正是教師行政申訴規范引入類型區分邏輯的意義之一。

有論者認為，對于基于學校規范性文件作出的處理決定或者侵害權益行為，教師可以一并提起審查規范性文件的申訴。[16]本文認為，此種附帶審查的解釋變相堵塞了教師尋求行政救濟的通道，合理性并不完全充分。規范性文件附帶審查亦稱“具體審查”，背后遵循的是“無個案不審查”的邏輯。[17]在行政訴訟中，采取基于個案的“附帶審查”有多方因素的考量。例如，出于功能分化的考量，為避免司法機關陷入行政政策爭論，如果行政行為依據的規范性文件并不合法，司法機關只能不將其作為認定行政行為合法的依據，不能作出規范性文件無效的審查結論。而由有權的行政機關對規范性文件進行直接審查，不依附于具體的行政行為，屬于“抽象審查”。[18]在教育行政申訴程序中，教育行政部門具備較強的教育信息處理能力和事務管理能力，接受教師對規范性文件“抽象審查”的申訴請求，并不會造成學校與教育行政部門的權責失衡，反而有助于提升教師行政申訴規范的能動性與行政內部自我監督與救濟的功能⑨。

進一步而言，從教育法律關系來看，教育行政部門與學校、學校與教師之間存在不對等的特別權力關系，優勢方擁有可能侵害教師權利的“非國家權力”，弱勢方需要服從特別權力關系內部的規范性文件，所以需要對此種“非國家權力”進行恰當規范甚至采取必要的限制。[19]如果教師沒有擁有向教育行政部門提起審查學校規范性文件的申訴資格，那么將導致學校規范性文件的監管空白。“申訴救濟方式以協商性、綜合性、非正式及衡平為特點，與司法程序有著明顯的區別。”[20]教師行政申訴程序，作為教育行政部門內部處理教師權益糾紛的非訴訟糾紛解決機制，其受案范圍不必照搬《行政訴訟法》受案范圍?！敖⒑屯晟菩姓暝V制度，可以使許多不能納入行政訴訟的糾紛經由行政申訴獲得解決?！盵21]不能從教師某項權益不予司法審查，推斷出其不具有進入行政申訴程序的正當性。換言之，學校制定、發布的具有普遍效力的章程、校規等規范性文件，即使未對特定教師的實際權益造成損害，如果確實存在違法或者不適當的情形，教師對此提起行政申訴也同樣具有合理性。

四、教師行政申訴程序構造優化

即便《教師法》未明確規定職務聘用、福利待遇發放、評獎評優、紀律處分等學校作為行為的實體與程序規范，也并不意味著學校上述行為不需要受到正當程序的控制。當學校行為具有侵犯教師合法權益可能性的時候，同樣應當參照正當程序原則補足相應程序。[22]通過列舉式的立法模式對教師行政申訴事項予以明確，對不同類型的申訴事項構造相應的申訴程序，具有程序法治之深遠意義。就程序的內在價值而言，精細且縝密地過濾、分流申訴事項，發揮不同程序對申訴事項的識別功能；對申訴事項繁簡分流，因案配置，解決實踐中程序冗長等問題。就程序的外在價值而言，順暢行政申訴程序對接司法訴訟的渠道，實質性地解決教師權益糾紛，保障教師合法權益。

（一）在過濾分流基礎上發揮程序識別功能

分化與獨立是程序的靈魂。[23]在教師行政申訴程序構造中，同樣應當從這兩個方面進行把握。具體而言，應當根據教師行政申訴事項的性質、影響范圍、被申訴主體級別等要素，構造相應的過濾分流程序，發揮行政申訴程序的糾紛識別功能。

一方面，在功能角色分化方面，根據申訴事項的性質，區分行政管理行為與學術管理行為，由不同主體根據其活動范圍與權限進行審查，避免單個主體在申訴程序中存在的恣意。分權的目的在于防止選擇與判斷的恣意，并不排除再次審查學術管理行為中存在的恣意。校內學術共同體也可能發生專業權力濫用的情形，導致學術自由權的失范。[24]因此，對于學術管理行為引發的申訴，學校內部已經組建學術共同體審議，并不意味著學術管理行為無法接受行政申訴程序的審查。當以上情形存在可能性的時候，教育行政部門可以另行組建臨時性的申訴特別委員會，尋求更高標準的學術協助。申訴特別委員會組建的總體目標是中立且實質性地解決教師與學校之間的爭議，即根據申訴教師的學科方向等申訴事務性質，由申訴教師所在學校的學術委員會成員、非申訴教師所在學校的相關學科方向專家組成上述委員會⑩；委員會對學術管理行為進行必要的論證、提出意見并送達教師；根據學術管理行為的具體類型，采用多數決、一致決等表決方式；申訴結論報告送達各方當事人且爭議期滿后，上述委員會解散，教師對于相同的爭點或基礎事實不得再次提起行政申訴，保證行政申訴程序的安定性。

另一方面，在決策環境獨立方面，在綜合考量申訴事項影響范圍、被申訴對象級別等多方面因素的基礎上，確定教師行政申訴的決策主體。對教師行政申訴程序中的決策主體進行恰當的控制，避免其被無關因素干擾，有助于保障申訴程序的公平正義與效率正義，切實維護申訴程序的運作秩序。從非訴訟程序構造的自愿、程序便利與適宜原則來看，現行教師行政申訴規范“由其所在區域的主管教育行政部門受理”○11雖然遵循了“兩便原則”（便于教師申訴的同時，便于教育行政部門高效處理爭議），但在一定程度上忽視了申訴程序的獨立性。實際上，我國公辦高校對應不同的行政級別，某些高校對應的行政級別可能比所在地的教育行政部門更高，教育行政部門能否客觀中立、不受影響地獨立做出決定，并非沒有疑問。正是在這樣的背景下，教師行政申訴管轄不僅需要考慮申訴審查的獨立性與公正性，也需要考慮申訴事項處理的便利性與申訴成本。因此，在確定申訴管轄主體時應當留有一定的裁量空間，在堅持傳統管轄原則的基礎上，以提級管轄、異地管轄等管轄方式作為傳統管轄的補充。

（二）在程序繁簡分流的同時保障最低限度公正

從成本收益分析方法來看，合理程序的構建還應當關注程序效率、程序經濟等必要成本，保證程序及時解決糾紛。如果抽象行為進入行政申訴程序，那么行政申訴案件的數量短期內將急劇增長。對于學校抽象行為的審查，可以設置簡易申訴程序，賦予教師簡易程序選擇權，解決由申訴程序冗長導致的教師權益無法得到及時、有效的保障與救濟的問題。具體理據有二。其一，從教師參與申訴程序的自愿性看，由于抽象行為大多涉及的是教師群體性權益，特定教師基于個體權益受損的有限性，可能并無意愿參與申訴程序的全過程，僅承擔了提起申訴程序的角色。抽象行為申訴程序啟動后，更多是從是否違背上位法的角度進行審查，不會刺激教育行政部門的消極處理情緒，因此教師可能更愿意讓教育行政部門自主審查。其二，從結果正義實現的難易程度看，因抽象行為引發的申訴程序，通過要求學校提交規范性文件合法性的書面意見、教育行政部門公開評述并向學校提出處理意見等配套程序，即可實現行政申訴程序應有的審查功能。

在簡化教師行政申訴程序的同時，又要堅持最低限度的公正○12，不能過分簡化程序甚至突破程序底線。教育行政部門處理一些權益爭議不明顯的申訴事項，經申訴教師同意可以采用簡易程序處理，但應當保障教師陳述意見、申請利益關系調查人員回避等最低限度的程序權利。以教師提前解聘與期滿續聘為例，在聘任合同約定的聘期之內，基于教師享有的期待利益，學校決定提前解聘教師的，需要給予教師聽證程序等充分的程序保障，否則解聘行為可能會因程序違法被撤銷。但是，在聘期結束后，若學校駁回教師提出的延長聘期請求，并不滿足教師形成的合法期待，所以教師以沒有享受聽證程序而提起請求延長聘期[24]的正當性會減弱。

（三）解決行政申訴與司法訴訟對接的程序沖突

行政申訴規范在教師權益救濟中扮演著重要角色，但從分散救濟途徑單一帶來的功能風險來看，不應當忽視步驟上更成體系、保障上更為有效的司法訴訟程序。程序并不排斥自由選擇，正是自由選擇激發了程序參與者的積極性，并在利害關系的基礎上保證了選擇的合乎理性。[23]因此，應當賦予并保障教師在教育糾紛解決程序上的意志自由與處分權利，鼓勵教師自主性地選擇糾紛解決程序，從而保證其因選擇此程序而生成高度確定化的結果。具言之，在既可以行政申訴又可以司法訴訟的情形下，教師自主權衡利弊后，可以尋求行政申訴程序之外的司法訴訟程序。如果教師選擇了行政申訴程序，但無法獲得救濟或者救濟不力，其獲得司法裁判權的資格仍應得到保障。

高校教師職稱評審權逐漸下放至高校后，教師職稱評審過程中的爭議逐漸涌現，甚至存在因職稱評審糾紛而產生的非正常信訪活動。由于行政申訴、司法訴訟程序無法正常吸納實體爭議，教師只能被動采取政策博弈、法外解決等非程序化的糾紛處理方式。學校對教師思想政治表現、職業道德、業務水平和工作實績進行考核后作出聘任或者解聘、晉升、獎勵或者處分的行為，屬于學校自主管理范圍。在教師行政申訴程序中，當申訴事項屬于對于學術科研業務水平實績等學術管理行為的實體判斷爭議，在不違背依法治國原則的前提下，教育行政部門應保持適當的謙抑，避免僭越學校學術自由之界線。當申訴事項屬于對于職稱評審中評審組織組建程序、評審辦法和操作方案等行政管理行為的程序爭議，教育行政部門、司法部門不應以爭議事項屬于學校自主管理的內部行為為理由，而放棄對爭議事項的處理。這也符合《高校教師職稱評審監管暫行辦法》中“做好高校教師職稱評審權下放后監管工作”的要求，有助于避免因程序不規范導致教師權益受損、卻無法通過行政申訴進行權益救濟的尷尬局面，實現行政申訴與司法訴訟之間的順暢銜接。

五、結語

百年大計，教育為本。教育大計，教師為本?！耙癸@教師的主體地位，把尊重和保護教師的基本權利、專業權利和民主管理與監督的權利放在突出位置。”[25]判斷權利是否得到法律重視，從權利規范的結構形態、權利的保障與救濟途徑切入是妥洽的。教師行政申訴程序作為教師維護其合法權益的重要救濟途徑之一，理應得到《教師法》的重視?！敖逃⒎ǖ脑S多條款內容含糊籠統，許多規則的邏輯結構不完整，確定性不高，可操作性較差?！盵26]現行《教師法》中教師行政申訴規范同樣存在上述問題，與“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”的要求仍有不小差距，無法較好地完成教師權益保護與救濟的任務。

作為良好社會狀態制度化基石的法律程序，具有開放的結構與嚴格的過程，其具備的中立性避免了價值判斷的僵局。[23]教師行政申訴規范要想擺脫束之高閣的處境，需要認真對待占據規范核心地帶的申訴程序。因此，本文著眼于《教師法》第39條，立足于行政法治的語境，考察立法者對于教師行政申訴規范的立法原意以及新時代教師權利保障的方向，厘清行政申訴事項的具體類型并進行妥當區分。此種區分是教師申訴程序保障的起點，一方面直接關涉申訴程序是否能夠暢通且高效地運作，另一方面賦予經過申訴程序而作出的實體決定足夠的權威。如此一來，在明晰了修訂起點之后，更為縱深的研究需要進一步展開。

注釋

①《教師法》第39條規定：“教師對學?；蛘咂渌逃龣C構侵犯其合法權益的，或者對學?；蛘咂渌逃龣C構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應當在接到申訴的三十日內，作出處理。教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理?！?/p>

②承擔義務教育、基礎性科研等公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類，根據正常業務需要，財政給予經費保障；承擔高等教育等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類，根據財務收支狀況，財政給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。參見：中共中央，國務院.中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見[N].新華每日電訊，2012-04-17（01）.

③例如《行政訴訟法》第12條第1項，“對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的”采取“列舉+概括”立法模式。目前學界對于行政復議、訴訟的受案范圍表述形式的討論較多，從價值應然、規范實證、實踐可行等層面剖析，得出的結論也有所不同，大致有概括模式、列舉模式、概括+列舉結合模式、概括+反向排除模式。有論者認為現行《行政訴訟法》規定的受案范圍屬于“名為混合、實為列舉”模式，受案范圍并未實質擴大。參見：閆爾寶.行政訴訟受案范圍的發展與問題[J].國家檢察官學院學報，2015（4）:16-26.何海波.一次修法能有多少進步——2014年《中華人民共和國行政訴訟法》修改回顧[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2018（3）:26-43.

④李廣宇，王振宇，梁鳳云.行政訴訟法修改應關注十大問題[J].法律適用，2013（3）:69-73.有論者對《行政訴訟法》司法解釋受案范圍采取否定式列舉進行了批判，認為會因列舉不全而發生遺漏、無法較好地篩選過濾、傳遞司法保守傾向。參見：譚煒杰.行政訴訟受案范圍否定性列舉之反思[J].行政法學研究，2015（1）:89-98.但本文認為，當下教師行政申訴事項的范圍應當以列舉式為主，明晰不同申訴事項的類型。在申訴規范發展到成熟階段后，對列舉的申訴事項根據規范追求的目的采取概括主義的法解釋路徑，進而彌補列舉式的缺陷。參見：朱芒.概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄[J].華東政法大學學報，2015（6）:60-71.

⑤參見上海市第一中級人民法院行政裁定書，（2016）滬01行終91號。⑥復旦大學、上海交通大學、華東師范大學等學校在《教師法》規定的教師權利基礎上，在章程中增加了“在品德、能力和業績等方面獲得公正評價”“知悉學校改革、建設和發展等重大事項”“法律、學校規章制度或聘約規定的其他權利”等“契約權利”。

⑦《教師法》第39條“侵犯其合法權益”的規范對象包括權利與利益，所以教師可申訴的事項不僅局限于法定權利。而之所以在法律中僅規定了部分權利，可能是出于這些權利具有特殊重要性（對于教師基本權利保障、學校與教師之間關系的和諧統一具有重要意義）、容易受侵害性（現實中此類權利容易受到較大程度的侵害）以及反權衡性（在面對不同權利沖突的時候，法定權利具有價值判斷的優先性，不能隨意進行權衡而被置于弱勢地位）。

⑧參見杭州市中級人民法院行政判決書，（2017）浙01行初212號。原告訴請教育行政部門對“《行》文教學成果涉嫌抄襲、剽竊、侵吞他人學術成果，違反成果申報程序暗箱操作，未參加創作，在他人學術成果上署名等學術違法違規行為”履行查處學術違法違規行為的職責。

⑨對于學校內部規范性文件產生的權益侵害可能性，有論者指出，“若不賦予相應的救濟手段，學校的眾多行為就可能成為‘三不管’的真空地帶——申訴不管、復議不管、訴訟不管”，并給出了“從申訴制度改革入手，通過受理教師的申訴對校規合法性及合理性進行審查”的前瞻性建議。參見：湛中樂.教師權利及其法律保障[M].北京：中國法制出版社，2015：498.

⑩此種專家組成方式也就是常說的同行評議制度，目前被廣泛應用于學術成果評價。但有論者指出，同行評議制度具有不可忽視的缺陷，比如少數精英主宰學術認可，因此需要對學術共同體內部的權力實現結構性的平衡，防范和避免利益沖突。參見：閻光才.學術共同體內外的權力博弈與同行評議制度[J].北京大學教育評論，2009（1）：124-138.