學生訴高校行政案件疑難焦點實證研究

梁 成，韓小雨

（海南省教育廳，海南?？?70204）

近年來，隨著高校學生權利意識的覺醒和維權訴求的高漲，學生與母校對簿公堂的行政訴訟案件屢見不鮮，尤其是于艷茹訴北京大學撤銷博士學位案、甘露訴暨南大學開除學籍決定案等案件引發了社會的廣泛關注和熱議。與此同時，高校行政案件也引起了學術界的極大興趣，研究成果頗多。已有研究多關注高校拒絕授予學位、撤銷學位、開除學籍等某一類型案件[1-3]，研究方法也多以文獻研究為主[4-5]，缺乏對學生訴高校行政案件的全面分析，以及從實證層面對庭審疑難焦點問題的剖析。本文通過對近年來學生訴高校行政案件的實證分析，探析行政審判的實踐發展尤其是案件的疑難焦點問題，以期促進理論困境的突破和司法審判理念的創新，進而推動依法治教、依法治校。

一、研究方法與樣本來源

“高等教育行政審判實踐是學術研究的活水?！盵6]本研究主要采用案例分析法，通過采集、分析學生訴高校行政案件的判決書，“以發掘司法實踐處理這類案件的基本司法理念、態度和適用法律的技巧以及主要爭議問題，為立法特別是司法解釋的立法論證提供試驗結果，為理論和學術研究提供最基本的素材”[7]。

為收集研究樣本，本研究以最高人民法院設立的中國裁判文書網①為平臺，運用高級檢索功能，于2019年1月10日以“高校”“大學”“學生”為主題詞進行全文檢索，選取案件類型為“行政案件”，文書類型為“判決書”，裁判時間截至2018年12月31日。對搜索結果進行如下處理：一是整合一審、二審和再審判決書，以生效判決書作為研究材料；二是去除關鍵信息不明的判決書。最終得到判決書183份，即本研究的183個案例。

二、學生訴高校行政案件的特點分析

（一）時間特點：2012年之前案件數量較少，至2014年出現大幅增長，至今保持多發態勢

如圖1所示，2012年及之前，學生訴高校行政案件較少，僅有6起；2013年案件開始涌現；2014年數量明顯激增，比2013年增長了2倍；2015年至2017年案件保持平穩的多發態勢，年均40起以上②。這與最高人民法院2014年12月發布的第38號（田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案）、第39號（何小強訴華中科技大學拒絕授予學位案）指導案例的參照示范作用，以及2015年5月1日新《行政訴訟法》變立案審查制為立案登記制，降低了訴訟條件等密切相關。

圖1 學生訴高校行政案件數量及趨勢圖

（二）分布特點：案件分布于全國大多數省份，但相對集中在北上廣等經濟發達地區

183起行政案件的分布范圍涉及全國26個省、自治區和直轄市。研究發現，學生訴高校行政案件相對集中于經濟發達地區和重點高校，北京、廣東、上海、江蘇、天津等省市分列前五位，共發生案件81起（表1），占44.26%。其中，發生在北京的25起案件涉及清華大學、北京大學、中國人民大學、中國政法大學等15所重點高校。案件多發既與這些地區高等教育發達、高校林立、師生眾多、矛盾糾紛相應較多有關，也與經濟發達地區和重點高校學生的法律意識、維權意識較強有關。

表1 學生訴高校行政案件數量分列前五位的省份

（三）類型特點：高校被訴行政行為類型不多，主要涉及學位/學歷管理、嚴重紀律處分等行為

經分析，目前高校被訴行政行為主要包括學位/學業證書管理、嚴重紀律處分、學籍管理、信息公開、招生考試錄取等類型（見表2）。其中，學位/學業證書管理主要包括拒絕授予、撤銷學位，拒絕頒發、注銷畢業證，這些行為是對學生學業水平、受教育程度的否定性評價，對其未來發展產生重大影響，因此爭議最多，占39.34%。嚴重紀律處分包括開除學籍、勒令退學③，這些行為直接導致學生喪失在學身份，剝奪了其受教育權，占33.88%。學籍管理主要包括取消入學資格、取消學籍、退學處理、留級、降級等行為，占14.21%。近年來，高校信息公開案件涌現，主要集中在高校自主招生、考試成績、論文答辯等敏感事務管理領域，高校被訴行為呈現動態擴大和開放趨勢。

表2 學生訴高校行政案件分類表

（四）審級特點：大多數案件案情復雜，爭議較大，二審上訴率高

我國實行兩審終審制。183起行政案件經一審審結76起，占總數的41.53%；經二審審結107起，占58.47%，二審上訴率高。其中，再審指令二審和提審的案件5起，均為當事人基于訴權申請啟動。這表明此類案件的事實問題和法律問題難以區分且相當復雜，當事人雙方權利義務關系爭議較大，判決結果對學生受教育權、學籍身份等重大權益產生根本影響。即便是一審后，當事人也往往對判決不滿而上訴甚至申請再審。二審中，法院也往往不認同一審的事實認定、法律適用等，進而改判。

三、學生訴高校行政案件司法審判的疑難焦點問題分析

《行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查?！本唧w到庭審中，當事人往往圍繞事實是否清楚、證據是否確鑿、程序是否正當、法律適用是否正確等方面展開激烈的訴辯。

（一）高校是不是適格被告？高校作出的哪些行政行為屬于受案范圍？

與民事、刑事訴訟案件不同，行政訴訟兩造恒定。高校在案件中的法律地位即是否適格被告，是司法審查的首要問題，也是原告勝訴的前提條件。高校法律地位近年來一直是學術界研究的熱點問題。從“基礎關系與管理關系理論”發展到德國聯邦憲法法院的“重要性理論”，再到我國臺灣地區“司法院大法官會議”第382號、第684號解釋，傳統的特別權力關系理論不斷得到修正和突破，大學由最初的法治“真空地帶”逐漸變成司法審查的有限介入領域。我國行政法通說認為，高校是授權性行政主體，也是行使行政職能的非政府組織，其來源于法律、法規以及規章的授權。在被授權范圍內，高校相當于政府行政機關，具備行政主體資格，對于以自己的名義作出的具體行政行為，自己獨立承擔由此引起的法律責任。高校是適格被告。這一點也早在1998年的田永案中得到確認。

學生對高校侵害的哪些合法權益可以提起行政訴訟，目前我國法律法規沒有詳細規定。這導致了教育訴訟長期“在可訴與不可訴之間徘徊”[8]。庭審中，該行政行為能不能訴、法院該不該受理往往成為訴辯焦點。從183起案件看，學位管理、學業證書管理、學籍管理、嚴重紀律處分、高校信息公開、招生考錄等行為被法院納入受理范圍（表3）。

表3 高校行政行為可訴性范圍及其法律依據

（二）高校作出行政行為的內容是否合法？適用法律是否適當？

如前所述，在法律法規的概括性授權下，高?？梢越Y合本校實際，制定一系列校規校紀，并據此作出行政行為，但是有權制定并不等于現實制定的校規必然有效。校規作為大學自治的重要承載體以及大學管理行為作出的基本依據，應是法律、法規、規章在校內管理領域的具體化和制度化。[9]校規接受司法審查，既是保障學生權利的現實需求，也是監督大學規范用權的關鍵之舉。[10]在一些案件中，法院對高校依據校規校紀作出行為的合法性審查，就轉化為對高校行政行為適用校規校紀的合法性審查。庭審中，法院依據法律法規、參照規章，還可以參考高校不違反上位法且已經正式公布的校規校紀。校規能否獲得司法參照適用往往是左右審理結果的勝負手，是訴辯的又一焦點。在183起案件中，法院對高校學術性糾紛和非學術性糾紛采用不同的案件審查強度，且出現了不少爭議。

1.學術性糾紛以形式審查為主

——在行動目標上，到2020年，農村集中供水率達到95%以上，自來水普及率達到92%以上，水質達標率整體有較大提高，全面解決貧困人口飲水安全問題。省水利廳先后制定《山西省36個國定貧困縣建檔立卡貧困戶飲水安全和水利技術幫扶工作方案》和《有脫貧任務縣農村飲水安全調查評估工作方案》，對建檔立卡貧困戶開展飲水安全和水利技術幫扶工作。

學術性糾紛是由高?；趯W術判斷對學生作出行政行為引發的糾紛，可以分為論文評定類、考試類、學術不端類和教學管理類學術糾紛。[11]大學之所以長盛不衰、歷久彌新，其根源乃在于自治為大學所供給的無限創造力與生命力。[9]學術自治是大學自治的核心，對涉及學術水平、專業技能的評判等專業性強的事實標準，法院應尊重學校的專業判斷，不對論文水平、學業成績進行審查，只要其內容沒有違反法律法規等上位法的禁止性規定，且作出的程序合法，就認定其行為合法。正如（2018）閩02行終92號案件中，法院認為，大學根據自身辦學理念、教學實際情況和對學術水平的理想追求，在符合法律法規規定的學位授予條件前提下，確定較高或適當放寬學士學位授予的學術標準，屬學術自治范疇，未增設限制性條件，未違反法律、法規原則性規定。按照離學術核心事項的遠近區分審查密度，分為純學術事項、品德類事項和其他事項。[12]實踐中，高校關于課程學分績點要求、學位論文評價、英語等級考試與學位掛鉤等規定，被法院認定為純學術性事項，屬于高校學術自治范疇，如（2016）津 02行終 390號、（2017）晉 02行終 12號、（2018）豫10行終35號等案件。

對于考試作弊是學術糾紛還是非學術糾紛，尚存在不少爭議。考試作弊行為是否違反道德品行要求，進而能否作為授予學位的審查條件，不僅是法律爭議的焦點，也是高校普遍困惑的問題。[13]在法院審理高校拒絕授予考試作弊學生學位的15起行政案件中，13起案件認為考試作弊是學生不恪守學術誠信和學術道德的表現，違反了學位授予中關于遵紀守法與道德品行的要求，屬于學術糾紛，判決支持高校不授予學位；2起案件認為屬于非學術糾紛，不支持高校不授予行為。（表4）

表4 考試作弊是學術糾紛還是非學術糾紛的案件對比分析

2.紀律處分、學籍管理非學術性糾紛以實質審查為主

法院對處分類的非學術規范性與其他規范性文件的審查，主要是圍繞高校是否超過法定權限、內容是否與上位法相抵觸、是否沒有上位法依據而增加學生義務或減損權利等要素進行審查。[13]實質審查既包括對行政行為合法性的審查，又包括對其合理性的審查。合理行政是行政法的基本原則之一，其核心是比例原則④。

庭審中，行政行為合理性審查的強度界限在哪里，存在較大爭議。以考試違紀學生訴高校撤銷開除學籍處分案件為例。案件中，當事人雙方常常圍繞學生考試作弊情節是否嚴重、應否給予開除學籍處分進行訴辯，對此不同法院作出不同判決（表5）。在32起考試違紀學生訴高校撤銷開除學籍處分案件中，法院以過罰失衡為由撤銷學校處分決定的案件10起，以罰當其責為由駁回學生訴訟請求的案件22起，分別占31.25%和68.75%。爭議的實質是法院對違紀行為的性質和過錯嚴重程度的適應性實施何種強度的審查。從目前來看，由于法律法規晦澀不明，司法審查標準和規則模糊不清，加上法官業務水平和認知能力參差不齊，對作弊的具體情節和嚴重程度、違紀學生的個人情況和悔改表現、社會影響等問題的理解和認定存在較大分歧，司法審查的立場往往很難拿捏，類案不同判現象仍然存在。

表5 法院對考試違紀行為情節合理性審查強弱的案件對比分析

（三）高校作出行政行為的程序是否正當？

正當程序是指行政權力運行應當符合最低限度程序公正的標準。[14]其主要內涵包括以下兩個方面：一是應當告知行政相對人作出行政行為的理由、事實和法律依據；二是應當告知行政相對人有權為自己申辯，并聽取其陳述的理由。正當程序在我國《行政處罰法》和《行政許可法》中均有體現，但是目前我國法律法規尚未對高校的執法正當程序作出具體明確規定。庭審中，大學也常常以法律法規未對執法程序規定為由進行辯解。但是法院認為，即使法律中沒有明確的程序規定，行政機關也不能認為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當程序原則都可以不遵守。進一步說，行政機關對于適用正當程序原則，是沒有自由裁量權的，只是在法律未對正當程序原則設定具體的程序性規則時，行政機關可以就履行正當程序的具體方式作出選擇。

由于大學長期居于管理者的角色，缺乏嚴格執法意識和程序意識。在甘露訴暨南大學開除學籍決定案中，法院一針見血地指出，學校自始至終沒有程序意識，沒有當事人權利保護意識，沒有讓上訴人參與任何程序，完全將上訴人排除在外，這種程序嚴重違法行為不是其后申訴程序可以彌補的。在65起高校敗訴案件中，因程序不當導致敗訴的34起，占52.31%。參照《行政處罰法》等相關規定，高校執法的程序包括：調查取證——預先告知處理理由、事實和法律依據——聽取陳述、申辯，必要時聽證——審查并作出決定，告知申訴權利——送達處理決定書。常見的程序錯漏如下：

1.未預先告知處理理由、事實和法律依據。預先告知處理理由、事實和法律依據，可以讓學生充分了解事實、法律法規和可能面臨的不利狀況，從而進行針對性辯解。未告知處理理由、事實和法律依據的，處理決定不成立，如（2017）鄂96行終24號案件。

3.作出處理決定的部門錯誤。如違反《學位條例》第九條規定，由校長辦公會、教務處或研究生院代替校學位評定委員會行使學位授予決定權。如（2016）滬02行終529號案件中，學校違反《普通高等學校學生管理規定》第五十六條規定，由校長個人代替校長辦公會作出開除學生學籍處分決定。

4.處理決定書內容錯漏。如（2017）遼02行終245號案件中，處理決定告知書所載理由非案涉退學處理決定的理由。（2015）萬行初字第00003號案件中，處分決定書未載明申訴權利、期限和救濟途徑。

5.送達違法。依據《普通高等學校學生管理規定》第五十五條第二款規定，處分決定書應當直接送達學生本人，并可以根據學生拒收、離校以及難以聯系等情形分別采取留置、郵寄以及公告送達方式。因此，應送達而不送達、能直接送達卻用學校網站公告送達均為錯誤，如（2013）海行初字第135號案件。

由于法律法規沒有對高校執法程序作出詳細規定，導致不同法院對個別程序有不同意見。如聽證程序，絕大多數案件未將聽證程序作為作出行政行為的必經程序，而（2015）惠中法行終字第62號案件中，法院認為學校應參照《行政處罰法》規定，在對學生作出處分前，應當告知學生有申請聽證的權利。學生要求聽證的，學校應當組織聽證。

（四）高校作出行政行為的事實是否清楚？證據是否確實充分？

“案件事實清楚、證據確實充分”是行政訴訟程序的證明標準⑤。采用何種證明標準，直接影響到整個訴訟機制的功能和運行。[15]為彌補“案件事實清楚、證據確實充分”的表述方式過于原則、抽象的缺陷，法院在具體案件中應考慮行政案件的性質、對當事人權益的影響大小等事實因素，適用不同的證明標準，即優勢證明標準⑥、清楚而有說服力的證明標準⑦、排除合理懷疑的證明標準⑧。[16]三個標準從寬到嚴依次遞增。筆者認為，高校與學生處于不平等的行政地位，高校對學生具有“與生俱來”的管理權，其權力的行使可能對學生受教育權、財產權等重大權益造成重要影響，對事實的認定應適用排除合理懷疑標準，即三個標準中最為嚴格的標準。

在（2017）滬03行終57號案件中，某高校組織藝術類專業學生入學后復測素描，發現學生宗某的復測成績與入學考試成績差距較大。在經校內外美術專家復評、委托華東政法大學鑒定中心對試卷字跡進行鑒定后，得出“非同一人所作”的結論。在綜合其他證據后，學校認定宗某在入學考試中存在弄虛作假行為，據此作出取消其錄取資格的處理決定。該案焦點在于入學考試試卷上的素描畫與手寫字跡是否為學生本人所作。庭審中，法院委托司法鑒定科學技術研究所司法鑒定中心對入學考試試卷右上方印框內手寫字跡是否為學生本人所寫進行了重新鑒定，得到肯定性結論，并采納了該結論。同時，法院認為，高校委托的美術專家對兩幅素描畫給出“非同一人所作”的意見，系基于自身專業知識和職業經驗的判斷，一般應予以尊重，但這些是個人的傾向性、推斷性意見，不能排除例外；司法鑒定科學技術研究所司法鑒定中心的鑒定確認了學生個人的真實字跡，且素描畫與手寫字跡存在于同一文本上，高校也無其他證據能夠證明入學考試時的素描畫與手寫字跡系由不同人所作。此案中的教育行政處理決定涉及學生受教育權等重大權益，其結果對當事人影響巨大，高校理應履行更充分、更翔實、更嚴格的舉證義務，而高校舉證未能達到確鑿無疑、排除合理懷疑的程度，最終敗訴。

此外，依據《行政訴訟法》第三十四條規定，高校對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件，即學校對作出行政行為的程序和適用法律的合法性承擔舉證并負有說明責任。（2014）甘行初字第13號、（2016）兵0601行初26號案件中，學校不提供或無正當理由逾期提供證據，被視為無相應證據，承擔敗訴結果。此外，高校作出具體行政行為必須遵循“先取證，后裁決”的原則，高校在作出具體行政行為之后再收集證據來證明其行為的合法性將不被法院采納。

四、思考和建議

從大學出現的那一天開始，圍繞著辦學自主和司法介入的博弈就從來沒有停止過，尤其是高校改革進入深水期的今天，問題越來越復雜，矛盾也越來越尖銳。在辦學自主權與司法審查之間保持理性平衡和適度張力，需要國家、法院、高校等方面共同努力和推進。

（一）進一步修訂完善行政訴訟的法律規定，擴大高校行政訴訟受理范圍

毋庸諱言，高校治理中學生與母校之間過去那種“猶抱琵琶半遮面”的矛盾和沖突，如今已經被“赤裸裸”地訴諸公堂。而尷尬的是，法院連對此類案件的受案范圍都尚未明晰。盡管近年最高法發布了3起指導性案例，試圖擴大法院的受案范圍，但個別案例的參考指引僅僅是治標之策而非治本之道。盡管立法過程比較漫長，但仍應呼吁，進一步明確行政訴訟的法律規定，擴大高校行政訴訟受理范圍，既考慮恰當地保留大學自治空間，又符合司法審查的發展趨勢，既考慮現實的可行性，又有一定的前瞻性，確保國家法治與大學自治之間保持理性尺度，真正實現權利救濟從“法定權利之訴”到“利益之訴”。

（二）法院要保持謙抑審慎，尊重高校的辦學自主權，合理把握司法審查的介入程度

司法保持謙抑自制，既是對高校辦學自主權的尊重，也是對自身功能定位的理性選擇。建議統一法院審理的具體規則，減少司法干預學術的嫌疑，在受理時機、審查依據、審查強度、證據標準、裁判方式等方面予以體現和堅持[16]，重點是明確司法審查介入高等教育管理活動的限度、學術性糾紛與非學術性糾紛的審查強度標準，以及涉及學生重大權益的舉證責任標準。如訴訟中，明確區分高校學術行為與非學術行為。審查學術行為時，只作合法性、程序性審查；審查非學術行為時，作合理性、實質性審查。對涉及學生重大權益的訴訟應適用排除合理懷疑標準。為提高庭審中法官的審判能力，可借鑒引用司法鑒定制度或專家輔助人制度，彌補法官在理解、判斷和解釋高校行政行為是否妥當時專業能力不足的缺憾，[17]最大限度地滿足當事人對公平正義的要求。在行政訴訟法律規定尚未明確、法院審理規則尚未統一的情況下，建議最高法定期出臺高校行政訴訟指導性案例，尤其是厘清審判模糊點，釋疑焦點問題（如考試作弊是否違反道德品行要求），避免類案不同判造成高校無所適從。

（三）高校要提高法治意識、自律意識和程序意識，依法依規依章程管理事務

當下，國家持續強化對行政權的監督已成為新常態，高校越來越多的行政行為將不可避免地進入司法監督視野。盡管大學擁有辦學自主權，但是大學即使擁有再多的自主權，也絕不能以自治之名規避法律監督。高校要增強法治意識和自律意識，依據法律法規和大學章程管理校內各項事務，聘請專業的法律顧問參與學校決策和管理工作；尊重學生主體地位，進行涉及學生重大權益的決策時，廣泛征求學生意見，增強決策民主性、科學性以及學生的認同感；要增強程序意識，制定落實拒絕授予學位學歷、違紀處分、開除學籍等工作程序規定，細化取證查實、審理決定、送達備案各項工作流程，必要時增設聽證程序，充分保障學生合法權益；細化教育部新修訂的《普通高等學校學生管理規定》中關于內部申訴的規定，探索創新申訴處理委員會組織架構、申訴程序等內容，建立健全學生申訴制度和工作程序。[18]

注釋

①中國裁判文書網是由最高人民法院設立的用于統一公布各級法院生效裁判文書的專門網站。截至2018年11月，訪問量已經突破200億次。

②經統計，2018年發生相關案件11起。這一統計結果可能受該年度部分案件未審結以及已審結但未及時在裁判文書網公布的影響。但從年均數量趨勢線可以看出，2018年的案件量也應保持在40起左右。

③勒令退學處分在2005年3月修訂時已被刪除。

④比例原則是指行政權尤其是行政裁量權的行使應當全面衡量全面利益和個人利益，盡量采取對行政相對人和行政相關人利益損害最小的方式，不能超過目的所要求的價值或范圍，使其與所追求的行政目的之間保持平衡。

⑤證明標準是指按照《行政訴訟法》的規定承擔證明責任的人提供證據對案件事實加以證明所要達到的程度，是法院查明行政案件的事實真相，尤其是被訴具體行政行為是否符合案件事實真相和法律真實的標準。

⑥優勢證明標準是對民事訴訟證明標準的借鑒，指的是法官認為證據證明的事實比證明其不存在的可能性要大，就可以認定證據達到了證明標準。

⑦清楚而有說服力的證明標準是指法官在訴訟中對雙方當事人提供的證據進行綜合的判斷，以其中證據的證明力占優勢的一方作為認定案件事實的依據。

⑧排除合理懷疑證明標準是對刑事訴訟證明標準的借鑒，指的是對案件的懷疑應該是有根據的懷疑，并非是憑空想象的，排除合理證明不是排除所有的可能，只是排除那些毫無根據和現實意義的可能。法官依排除合理懷疑，對當事人的指控形成內心確信，并對此深信不疑。