殘疾學生合理便利的司法救濟
——基于腦癱學生起訴廈門市教育局的分析

繆澤琳

（華中師范大學教育學院 湖北武漢 430079）

一、案件回顧

近日，“申請多項特殊便利未獲批，起訴教育局的腦癱學生勝訴”案件引發(fā)了大眾的關注。案件原告是一名未獲得某些合理便利申請，已參加地理、生物中考的腦癱學生，被告是廈門市教育局。原告起初因需要參加地理、生物中考，提前一個月向廈門市考試招生委員會辦公室（以下簡稱招生辦）申請合理便利，包括按實際需要延長考試時間、專人代為畫圖、使用平板、單設考場等多項合理便利申請，招生辦拒絕為原告提供上述合理便利服務。被告因不滿招生辦做出的決定，通過行政復議向被告廈門市教育局再次申請合理便利，行政復議的結(jié)果是：廈門市教育局同意“單設考場”的合理便利，但拒絕為被告提供其它合理便利。原告因不服被告在《全省初中畢業(yè)考試和高中階段各類學生升學考試殘疾學生申請復核意見書》（以下簡稱復核意見書）中給出的“合理便利”條款，通過行政訴訟將被告告上法庭。該案以法院確認被告廈門市教育局于2018年6月21日作出的復核意見書違法，同時駁回原告喬某其他訴訟請求而告終。

該案件對殘疾學生受教育權利的保障和救濟，特別是殘疾學生受教育過程中享有的合理便利權利的保障和救濟產(chǎn)生了深遠的影響。正如法院提及“本案所涉及的合理便利的審查爭議，就是在融合教育推進過程中出現(xiàn)的新問題。部分便利申請事項的實現(xiàn)條件未必成熟，但相關部門仍可以用更多的人文關懷，更加開放的態(tài)度去關注、嘗試和推動。”[1]本文簡要回顧案件，從合理便利的內(nèi)涵出發(fā)，對殘疾學生合理便利的司法救濟展開討論，以期促進殘疾學生合理便利權利的落實，進一步推進我國融合教育的發(fā)展。

二、合理便利的內(nèi)涵

（一）國內(nèi)外合理便利的規(guī)定。“合理便利”作為新興的法學概念，其起源于20世60、70年代，最早在美國的《民權法》中明確規(guī)定，是基于反就業(yè)歧視的法律實踐，后來擴展到教育領域。[2]1990年，為消除美國社會長期以來對殘疾人的歧視，《美國殘障人士法》提出在就業(yè)、教育、公共便利以及其他諸多方面為殘疾人提供合理便利[3]，將合理便利描述為授予“堅決要求對其（患有殘疾的人）有利的差別對待”的權利。[4]基于殘疾人在現(xiàn)實生活中遭遇的不平等以及殘疾人和普通人之間的較大差異性發(fā)現(xiàn)，當賦予殘疾人合理便利權利并有效落實合理便利時，殘疾人能從“有利的差別對待”中獲益，從而真正享有法律所賦予的各項法律權利。在這一時期的美國背景下，合理便利主要應用于就業(yè)領域，具有反歧視和保障殘疾人權利的雙重價值。[2]2006年，聯(lián)合國通過了《殘疾人權利公約》（以下簡稱《公約》），并對合理便利做出明確規(guī)定：“根據(jù)具體需要，在不造成過度或不當負擔的情況下，進行必要和適當?shù)男薷暮驼{(diào)整，以確保殘疾人在與其他人平等的基礎上享有或行使一切人權和基本自由。”[5]《公約》第24 條“教育”條文[6]規(guī)定：為了實現(xiàn)殘疾人的受教育權，締約國應當確保“提供合理便利以滿足個人的需要”；“締約國應當確保，殘疾人能夠在不受歧視和與其他人平等的基礎上，獲得普通高等教育、職業(yè)培訓、成人教育和終生學習”。相比美國背景下的合理便利，《公約》規(guī)定的合理便利更為廣泛和全面，沒有任何特定領域的限定，不僅滲透于殘疾人的教育、就業(yè)、醫(yī)療等日常生活的方方面面，并且滲透于所有環(huán)節(jié)和所有程序步驟之中[5]。目前并沒有關于合理便利的確切說明，但隨著《公約》在各個國家的實施將逐漸確立合理便利的應用范圍。

在我國，2015年由教育部和中國殘疾人聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定（暫行）》（以下簡稱《管理規(guī)定（暫行）》）首次提及“合理便利”。這是第一次從國家層面為殘疾人參加普通高考而專門制定的管理規(guī)定，從政策上鼓勵殘疾人參加普通高考，并為其參加普通高考在管理上做出適當調(diào)整，主要包括合理便利服務的資格審查和提供。但是《管理規(guī)定（暫行）》作為政策文件并不具有法律效力，真正具有法律效力的文件是2017年經(jīng)國務院修訂的《殘疾人教育條例》。其中第52條規(guī)定：“殘疾人參加國家教育考試，需要提供必要支持條件和合理便利的，可以提出申請。教育考試機構、學校應當按照國家有關規(guī)定予以提供。”《殘疾人教育條例》作為一部規(guī)范性的法律文件，進一步將《管理規(guī)定（暫行）》政策中提供合理便利的范圍予以擴大。由“普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試”延伸到“國家教育考試”，基本實現(xiàn)了殘疾學生在考試過程中合理便利的保障。相比美國和聯(lián)合國有關合理便利的規(guī)定，我國教育領域?qū)嵺`中基于法定的合理便利義務，為殘疾人提供的合理便利只限于“國家教育考試”這一環(huán)節(jié)，并且合理便利的權利主體只能是殘疾人本人，提供合理便利的義務主體也僅限于教育考試機構和學校。[6]

上述國際法律和國內(nèi)條例從根本上保障了殘疾學生的合理便利權利，為殘疾學生與普通學生平等參加考試、接受公正評價提供了一系列的法律和政策支撐，傳遞了最大限度維護殘疾人合法權益、為殘疾人接受教育提供合理便利的教育理念。

（二）合理便利的內(nèi)涵分析。殘疾學生合理便利權利的保障不應停留在法律條款層面，更應于教育教學實踐中進一步考量，而實踐考量必須建立在對殘疾學生合理便利權利的實質(zhì)和內(nèi)涵的探討之上。合理便利權利是殘疾群體對平等公正不懈追求的結(jié)果，即在重視個體間差異的前提下，允許差別待遇的存在，向最不利者給予合理補償和條件支持，使其獲得最大利益。殘疾人因身體上的障礙和長久以來殘疾人在政治、經(jīng)濟、社會、文化資源占有上的不利處境而產(chǎn)生的特殊需求，使得殘疾人空握法律賦予的權利，卻無法實際享有。[7]合理便利和無障礙是實現(xiàn)反歧視和實質(zhì)平等過程中經(jīng)常提到的兩個概念，無障礙作為一項一般原則，是相對宏觀的概念，主要包括無歧視，物理環(huán)境、經(jīng)濟以及信息獲取的無障礙，國家和政府承擔著無障礙實現(xiàn)的主要責任。合理便利一項個別化服務，是相對微觀的概念，是在無障礙未實現(xiàn)或者已實現(xiàn)但無法滿足殘疾人個別化需要的情況之下所提供的服務，國家和社會也有義務為殘疾人提供其所需的合理便利服務。一般情況下，無障礙滿足的是普遍需求，合理便利滿足的是個別化需求。

英國學者安娜·勞森[8]認為，合理便利突破了傳統(tǒng)觀念上認為的公民權利和政治權利，打破了經(jīng)濟、社會和文化權利之間的涇渭分明界限。合理便利作為一項個人權利，反映了人權保障的更高層次，具有個人化、協(xié)商性、要求提供者盡積極義務、要求提供者根據(jù)需要者的具體情況提供區(qū)別對待、建立在提供一般性無障礙設施的基礎之上或作為其臨時補充等特點。[5]2017年發(fā)布并實施的《殘疾人參加普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定》[9]（以下簡稱《管理規(guī)定》）中明確列出的十二條合理便利以及申請合理便利的一般程序均能反映出合理便利的個人化、協(xié)商性、要求提供者盡積極義務并根據(jù)需要者的具體情況區(qū)別對待等特征。對殘疾學生而言，合理便利是基于其專門的特有的一種保障，它充分考慮到殘疾學生在生理發(fā)展、學習考試等方面所存在的障礙，按照殘疾學生的實際情況，對其學習及考試過程提供幫助，采取合理有效的措施，促使殘疾學生順利考試并完成學業(yè)任務，真正實現(xiàn)受教育權利的保障以及和普通人受教育質(zhì)量的實質(zhì)平等。曲相霏認為，合理便利中的“合理”包含四個標準：第一是有效；其次是必要；第三是適當；第四是不造成過度或不當負擔。進一步支持合理便利的提供者不能拒絕為合理便利承擔大于微不足道的負擔，只有過度或不當負擔才可以作為免責理由。[5]郝紅梅認為，從提供合理便利的義務主體是否承擔了過分的、不合理的負擔以及享有合理便利的權利主體是否提出適合其本身特質(zhì)的要求兩個方面來衡量享有合理便利主體的權利限度。[4]陳霖指出具體個案中對合理便利“合理性”的審查,可按如下操作：合理便利提供主體的調(diào)整目的是否具有正當性，手段與目的是否關聯(lián)、符合比例，調(diào)整方法是否實際可行，是否具備拒絕履行調(diào)整義務的正當理由等。[10]綜合上述學者的看法，提供者有義務為需要者提供必要、有效、適當?shù)辉斐蛇^度或不當負擔的合理便利。必要、有效和適當是從需要者的本身特質(zhì)及實際需求出發(fā)，而不造成過度或不當負擔則是從提供者的角度出發(fā)。提供者一方面應從需要者的角度出發(fā)，考查其在享受合法權利過程中遇到的障礙，并通過有效、必要、適當措施消除需要者遇到的障礙。另一方面提供者需要考慮提供的措施是否給自身造成過度或不當負擔。審查合理便利的個案應從提供者和需要者雙方立場出發(fā)，強調(diào)提供者應根據(jù)需要者的具體情況區(qū)別對待并盡積極義務。

三、殘疾人合理便利的司法救濟

即使已經(jīng)出臺了保障殘疾學生合理便利權利的相關條例，但殘疾學生的合理便利權利并沒有得到事實上的保障。面對不容樂觀的教育環(huán)境，當殘疾學生的合理便利權利遭到侵害時，殘疾學生以及家長應該積極展開權利救濟。我國殘疾學生合理便利權利的司法救濟可分為公力救濟、私力救濟和社會救濟，其中社會救濟在教育領域中應用極少。公力救濟是指國家權利機關運用公權力對侵害權利以及救濟，主要包括訴訟渠道和行政渠道。公力救濟包括監(jiān)察救濟、立法救濟、行政復議、行政訴訟和民事訴訟五種主要途徑。私力救濟指當事人認定權利遭受侵害，在沒有第三者以中立名義介入糾紛解決的情形下，不通過國家機關和法定程序，而依靠自身或私人力量，實現(xiàn)權力，解決糾紛，包括強制和交涉。該案件中涉及到救濟途徑主要是公力救濟，具體是第一次救濟是行政復議，第二次救濟是行政訴訟。

該案件中面對拒絕為喬某提供多項合理便利的招生辦，喬某及其父母一開始選擇行政復議，向廈門市教育局申請復核，繼續(xù)請求給予喬某多項合理便利。廈門市教育局隨后召開座談會協(xié)調(diào)此事，結(jié)果依然是“無法提供申請的多項合理便利”。行政復議并沒有實現(xiàn)喬某及其父母想要的結(jié)果，喬某及其父母再一次采用行政訴訟，就廈門市教育局作出的《全省初中畢業(yè)考試和高中階段各類學校升學考試殘疾考生申請復核意見書》這一行政行為，依法向廈門市思明區(qū)人民法庭提起訴訟，該案件一審結(jié)果表示，鑒于原告所請求的考試已經(jīng)結(jié)束，撤銷并無實際意義，故予以確認違法。值得注意的是，法院雖然判定被告廈門市教育局違法，但同時也駁回原告喬某其他訴訟請求。法院的理由是“延長考試時間、提供電子工具答題以及專人協(xié)助畫圖等便利請求是否超過《殘疾人教育條例》以及《管理規(guī)定》所規(guī)定的合理便利范疇，在缺少對原告?zhèn)€人的綜合評估意見的情況下，本院亦不宜徑行實質(zhì)審查、評判”[1]。實際上，已參加中考升學考的殘疾學生喬某并沒有享受到自己申請、法律規(guī)定的多項合理便利，并在沒有多項合理便利提供的情況下和普通學生一起參加限時的紙筆測驗，這對喬某的地理和生物兩科中考成績必將產(chǎn)生極大的影響，同時也間接影響其下一階段的升學。

根據(jù)《管理規(guī)定》以及上述合理便利的內(nèi)涵，為保障喬某的合理便利權利，實現(xiàn)其學習結(jié)果階段的公正評價，被告有義務為原告提供“使用平板電腦或其他電子書寫工具代替紙筆答題”等多項合理便利。喬某提出的多項合理便利是其參加中考升學考試并接受公正評價的前提，學業(yè)上的評價往往依賴于學生在紙筆測驗中有效展示知識的能力，要求學生通過書面考試做出回應，以此方法在學習之前檢查學生的先前知識以及在課程活動期間和之后評估學生的學習效果。但對于沒有能力在紙筆測驗中有效展示知識的喬某來說，如果升學考的評價方式不予調(diào)整，而是堅持采用一貫的紙筆測驗，那么喬某的評價成績將受到極大的影響，從而無法真實有效地呈現(xiàn)出喬某真正的知識水平。即使喬某采用平板電腦或其他電子書寫工具，其書寫速度也遠低于普通考生紙筆答題的速度，答完一套完整試卷需要四、五個小時，不可能在考試原有的規(guī)定時間內(nèi)交卷。美國教育考試服務中心涉及到考試時間的合理便利申請包括考試時間延長25%、50%、100%及其他四種類別，多項研究表明為參加考試的殘疾學生延長考試時間是一項合理的便利規(guī)定。[11]我國《管理規(guī)定》第5條第6點明確規(guī)定“因腦癱或其他疾病引起的上肢無法正常書寫或無上肢考生等書寫特別困難考生的考試時間，在該科目規(guī)定考試總時長的基礎上延長30%。”[9]廈門市教育局應根據(jù)《管理規(guī)定》以及喬某的殘疾狀況為其提供延長考試時間的合理便利。研究指出，美國各州均已制定有關殘疾考試考試合理便利的政策文件，其中40 個州允許在閱讀和數(shù)學測驗中提供答案代寫。[12]《管理規(guī)定》中并沒有明確規(guī)定為殘疾學生提供專人代畫的合理便利，但是考慮到地理和生物科目的題目類型以及喬某自身的身體條件，教育局有必要為喬某提供恰當且適宜的合理便利，即必要時在考場有專人根據(jù)喬某的指令代為畫圖。

上述兩次不同的救濟途徑可以看出，即使在喬某的受教育權受到侵害的情況之下，喬某及其父母一直采用合理合法的救濟途徑維護自身權利。《中華人民共和國行政復議法》明確：“公民、法人或其他組織應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訟訴，而在法定行政復議期限內(nèi)不得向人民法庭提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復議。”[13]行政復議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過協(xié)商等方式解決問題和爭議，正如《管理規(guī)定》第8條規(guī)定：“殘疾考生對《告知書》內(nèi)容有異議，可按《告知書》規(guī)定的受理時限，向省級教育行政部門提出書面復核申請。”[9]喬某及其父母通過提交書面符合申請，并附上有關喬某的身體狀況等特殊情況說明，以行政復議來維護自身受教育權。雖然結(jié)果不盡如人意，但是廈門市以《全省初中畢業(yè)考試和高中階段各類學校升學考試殘疾考生申請復核意見書》為內(nèi)容載體，做出回復的這一具體行政行為成為喬某以及父母提起行政訟訴的必要條件。行政訴訟是在司法系統(tǒng)內(nèi)運用訟訴程序解決行政爭議，一般要公開審理，程序嚴格。在行政訴訟過程中，法院關注的焦點是喬某及其父母、招生辦和廈門市教育局是否按照《管理規(guī)定》中申請合理便利的一般程序行事。經(jīng)法院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招生辦并未組織專家組（由有關教育考試機構、殘聯(lián)、衛(wèi)生等相關部門專業(yè)人員組成）對喬某進行綜合評估（對殘疾考生身份及殘疾情況進行現(xiàn)場確認,結(jié)合殘疾考生的殘疾程度、日常學習情況、提出的合理便利申請以及考試組織條件等因素），亦未形成書面評估報告，存在程序缺失、證據(jù)缺漏問題。而廈門市教育局作為復核機關，對上述錯誤并未予以糾正。即該案件中的廈門市教育局侵犯了殘疾學生喬某的合理便利權利，直接違反了我國《管理規(guī)定》中的相關條款。除了廈門市教育局之外，招生辦也沒有遵守《管理規(guī)定》中的相關條款，既沒有組織專家組，更沒有對殘疾學生進行綜合評估。提供合理便利的義務是一項立即實現(xiàn)的義務，能夠更迅捷地消除殘障人所面臨的障礙，并且不提供合理便利時當事人可以提起行政復議和行政訴訟。隨著殘疾人權利意識的提高和行動能力的增強，以提供合理便利為要求的行政復議和行政訴訟可能會增多。[6]

四、影響及啟示

腦癱學生訴廈門市教育局是殘疾學生求學和考試過程中合理便利權利遭到侵害的眾多案例的其中之一，有許多與之相似的案例發(fā)生在我國的教育教學實踐中。該案件真實反映出殘疾學生合理便利權利從被侵害，到采取法律救濟得以保障殘疾學生權利的全過程。喬某及其父母通過程序合法的法律手段，有效地實現(xiàn)了喬某合理便利權利的保障和救濟。對喬某及其家人來說，合理便利權利的保障不再只是法律層面的條款，更成為實踐層面維護自身權利的有利憑證。這一案件將在個人、學校、社會和國家層面帶給我們以下啟示。

（一）個人層面：提高殘疾學生的法制觀念和法律意識，鼓勵殘疾學生依法維護自身的合理便利權利。殘疾學生首先應樹立正確的法律觀念和法律意識，明確法律賦予自身的各項權利，并對涉及到自身相關權利的法律條例有一定的了解和掌握。學校要進一步加強殘疾學生的法制教育，法制教育理應成為義務教育的重要組成部分。同時，學校可以將殘疾學生家長納入法制教育的對象，以法制講座和交流會的形式促進殘疾學生家長的參與。國家和社會要加強殘疾學生合理便利維權案件的宣傳力度，營造依法維權、勇于維權的社會氛圍。當殘疾學生的合法權利受到侵犯時，殘疾學生應勇于拿起法律的武器維護自身的合法權利，遵循合法的司法救濟途徑，先向有關行政單位提出行政復議申請，如若該行政復議行為不當或者違法，則采取行政訴訟來實現(xiàn)自身合法權利的保障和維護。

（二）學校層面：學校應依據(jù)相關法律要求，積極為殘疾學生提供滿足其需求的合理便利服務。學校應深刻認識到自身對殘疾學生有著提供合理便利的義務，以各項法律法規(guī)和政策為依據(jù)，加強對自身的約束和監(jiān)管，進一步建立健全殘疾學生合理便利權利的保障機制。合理便利要納入教育行政決策，學校及教育行政機構進行改革和調(diào)整，為殘疾學生提供便利條件。合理便利是學校應盡的一項積極義務，涉及到校園和教室等物理環(huán)境的合理便利、課程和教學調(diào)整過程中的合理便利。學校為殘疾學生提供合理便利服務時，需要考慮到殘疾學生的個人意愿和個別化的特殊教育需求。例如，對患有嚴重焦慮癥的學生而言，不在課程開放式討論中對其點名提問是很有必要的。[8]為行為刻板的自閉癥學生固定一個座位或者是為書寫能力差的學生提供電子試卷或進行口試也是一種合理便利。

（三）社會層面：社會大眾應加強對合理便利服務落實的監(jiān)督和管理，并大力支持合理便利服務的落實。腦癱學生起訴廈門市教育局一案得到了當?shù)卦S多腦癱學生家長、高校特殊教育專業(yè)老師和學生的關注，經(jīng)過中國新聞網(wǎng)、網(wǎng)易新聞等媒體的報道，進一步引發(fā)了社會大眾對殘疾學生群體合理便利權利的保障和救濟途徑的關注。但是一個高度文明發(fā)達的社會，不應只停留在關注殘疾學生合理便利權利的保障和救濟層面，更應加強對合理便利服務措施落實的有效監(jiān)督和管理。社會大眾需要了解，殘疾人遇到的障礙是社會系統(tǒng)和負面態(tài)度造成的，社會大眾有義務為消除障礙而做出改變。社會大眾應自覺形成強大的監(jiān)督之網(wǎng)，對不提供合理便利服務并構成歧視的行為展開輿論譴責，從而大力支持合理便利服務措施的落實。

（四）國家層面：國家應盡快出臺教育領域的合理便利相關法律和具體實施措施確保其有效落實。國家應盡快出臺專門的教育領域的合理便利法律、法規(guī)和條例，為殘疾學生合理便利權利的實現(xiàn)提供法律支撐。在制定合理便利法律、法規(guī)和條例時既可以借鑒美國等合理便利立法成熟國家的先進經(jīng)驗，也可以參考國內(nèi)某些有推廣價值的合理便利立法。同時，國家還需要根據(jù)合理便利法律、法規(guī)和條例制定具體實施措施，為合理便利服務的實施提供操作性方案，從而保證合理便利服務措施的落實。