特殊教育提升計劃的問題與對策研究

劉全禮 佘麗娜

（1.北京聯合大學特殊教育學院 北京 100075；2.泰國西那瓦大學國際學院 泰國曼谷 10900）

2014年由教育部、國家發改委、民政部、財政部、人力資源社會保障部、衛生計生委和中國殘聯共同發布的《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》（以下簡稱提升計劃）是近年來中國大陸特殊教育領域具有里程碑意義的文件。在政治上，它實際上是中國共產黨的十七大報告中“關心特殊教育”、十八大報告中“支持特殊教育”轉化為治國方略的體現；在特殊教育法規建設上，它提供了一種建設思路，尤其是務實的特殊教育法規建設思路；在特殊教育發展的支持措施上，它是中國大陸一次特殊教育發展的強有力的助推。

然而，就如《中華人民共和國憲法》都需要修訂一樣，提升計劃也非盡善盡美，它也存在需要修正的內容。為了更好地推動特殊教育的發展，也是為了今后類似計劃的進一步出臺，尤其是為了特殊教育專門法律的出臺提供參考，本文以提升計劃的文本為素材，對其中的主要問題進行分析和思考，以就教于同仁，并為未來特殊教育的政策法規建設進言獻策。

一、提升計劃概述

國務院辦公廳于2014年1月下發提升計劃后，全國各地除北京外，均于當年下發了本地區的特殊教育提升計劃或者提升計劃的實施方案。應該說，這是一次全國范圍內的大面積的特殊教育行動。從文本來看，它具有下述特點。

（一）中央出臺的提升計劃具有明確具體的特點。中央下發的提升計劃明確具體，開始使用數字，這構成了提升計劃的重要特點。在提升計劃的四個部分中，除去第一部分論述提升計劃的意義未使用數字外，其余每個部分的關鍵地方均用數字表述。例如，在第二部分總體目標和重點任務中規定，到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務教育入學率達到90%以上；研究制訂盲、聾和培智三類特殊教育學校課程標準。在主要措施中，規定義務教育階段特殊教育學校生均預算內公用經費標準要在三年內（即到2016年）達到每生每年6000 元，有條件的地區可進一步提高（目前標準高于每年6000 元的地區不得下調）。在組織領導中，尤其是在計劃實施結果的評估中規定殘疾兒童少年義務教育入學率不達標的縣（市、區），不得申報——即0申報全國義務教育基本均衡縣。

這里的90%、6000元、0申報是特殊教育領域的法規政策少見的數字要求，比之以往，明確具體，提供實施上的參照系。

（二）各地提升計劃有自己的特點。前述談及，國務院下發提升計劃后，除去北京，其他省份①在當年出臺了本省的提升計劃或者本省的提升計劃實施方案，其口徑與國務院的提升計劃基本一致。例如，在義務教育階段殘疾兒童的入學率不達標時，幾乎都表示要0 申報義務教育均衡縣等。當然，各地也有不一致的狀況存在，本文著重就殘疾兒童的入學率、生均公用經費和教師的特殊教育補貼三個方面進行分析。

1.各省的殘疾兒童入學率規定。國務院下發的提升計劃規定，到2016年視力、聽力、智力三類殘疾兒童的入學率要達到90%以上，除去未見上海、天津涉及殘疾兒童的入學率外（北京沒有出臺這個計劃未做統計），其余省份的規定基本上都是在2016年接近、達到或超過90%。從實現目標的步驟來看，大多數省份是直接規定三年達到目標，有六省份分三步于2014、2015、2016年分三次達到目標。從目標的具體數值來看，除去京、津、滬未見數據外，其他省份共有六個省份預設的三類兒童的入學率高于全國要求。其中，江蘇最高，為96%；河北、浙江、福建、山東并列第二，為95%；重慶第三，為93%。甘肅、西藏兩省低于全國提升計劃的要求，分別為85%和80%，其他各省均為90%（見表1）。

從下文的分析中，我們會看到，各省2016年實現三類兒童義務教育的入學標準的確定不一定是準確的，這和特殊兒童的基數是否清楚有關系。

表1 各省提升計劃預定的殘疾兒童入學率

2.各省生均預算內公用經費的目標。國務院下發的提升計劃要求，到2016年各省特殊教育的生均預算內公用經費不得低于6000元，已經等于或高于6000的不得降低。統計發現，除去北京因未見提升計劃，上海、浙江沒有對生均公用經費進行規定外，其余各省份都規定了2016年義務教育階段的特殊學生的生均公用經費要達到或超過6000元。從達到6000 元的方式來看，大多數省份沒有細分三年內各年度的指標，但是有的省份則對哪年達到多少進行了規定。例如，河南、海南規定2014年、2015年、2016年分別達到4000、5000、6000 元，廣西則規定 2014年達到 4000 元，然后達到6000元。從達到的額度來看，大多數省份的表述是達到或不低于6000元，河北則明確表述要高于6000元。此外，有的省份沒有表述具體的達到數值，僅僅是給出了特殊教育的生均公用經費是普通學校的多少倍，包括江蘇是9～10 倍以上，福建是普通學校的8倍。有的省份既給出了具體數值，又給出了是普通學校的倍數，如河北規定生均高于6000 元，同時，又是普通學校的10～15倍；湖北是達到生均6000元，同時又是普通學校的8倍。廣東更為具體，規定了根據學生的類別撥款，對盲、聾學生按照普通學生的生均8倍撥款；對發展障礙的弱智、孤獨癥、腦癱則是按照10 倍于普通學生撥款；對隨班就讀的各類均不低于6000元（見表2）。

表2 各省提升計劃規定的生均公用經費

3.教師的特殊教育津貼。國務院出臺的提升計劃要求全面落實國家規定的特殊教育津貼等特殊教育教師工資待遇傾斜政策，對在普通學校承擔殘疾學生隨班就讀教學和管理工作的教師在績效考核中給予傾斜。應該說，大多數省份早就發放特殊教育學校的特殊教育津貼了，只是有的地方是以教師的基本工資為基數，有的是以實際工資為基數。

這次在各省份的提升計劃中，除去北京，其他30個省份中有5個省份包括天津、重慶、貴州、青海和新疆沒有提及教師的特殊教育津貼，其他25個省份均提到特殊教育津貼。在這25個提到特殊教育津貼的省份中，有10個省份未表述特殊教育津貼的發放標準，15個省份給出了具體的特殊教育津貼發放標準。

在給出發放標準的省份中，又分為三種不同的發放類別。第一類是以湖北為代表的明確特殊教育教師的特教津貼是在享有中小學教師基本工資津貼10%的基礎上，再加基本工資的15%。第二類是以江蘇為代表的，明確特殊教育津貼是本人工資的15%，這和基本工資的15%顯然不是一個數量級。第三類是籠統的給出特殊教育津貼是基本工資的多少，這一類最多。西藏比較特殊，規定以中小學基本工資和西藏特有的特殊補貼為發放基數（見表3）。

在提升計劃的特教津貼中，河南、海南等省份還提出根據教齡增加特教津貼的發放比例。例如，河南規定，從事特殊教育10年以上的特教津貼就上升為25%；海南則規定，從事特殊教育20年以上，其特教津貼增加到30%。

從提升計劃中給出津貼發放比例的省份來看，扣除發放基數的差異②，即扣除江蘇省，其他14 個省份中排第一的是山西和陜西，達到了50%；西藏、甘肅、寧夏并列第二，發放比例為30%；河北、內蒙古、湖北并列第三，補貼比例25%；海南第三，為20%；浙江、安徽、河南、湖南、四川均為15%，（見表3）。盡管相關省的提升計劃中未明確特教津貼的基數，但多數是以基本工資為基準的。

特殊教育津貼反映的是教師待遇的低下的現狀。從應然的角度看，特殊教育教師也是教師，不應該通過增加特殊教育津貼來補給教師待遇。強調了特殊教育工作的辛苦、特殊，反而是對特殊教育工作的否定。但是，在我國教師待遇確實過低的這種狀況下，即使基本工資加20%也沒有多少錢。因此，特殊教育教師的待遇不是增加津貼多少的問題，而是要切實提高教師待遇的問題。

表3 各地提升計劃中對特教津貼的處理措施

二、特殊教育提升計劃中的問題

我們一直強調特殊教育提升計劃對中國特殊教育的巨大的促進作用，其對特殊教育的助推作用是前所未有的。但是，就如《中華人民共和國憲法》都需要修訂一樣，提升計劃也有不足甚至缺點。例如，就特教津貼來看，若干個省份在談到發放比例的同時，還特別強調了從事特殊教育工作多少年（比如15年）才能獲得多少補貼。提升計劃應該關注三年要做的事情，10年、15年不是應該關注的內容。

從計劃出臺的具體操作來看，是各地調查本地特殊教育實際的結果，還是復制全國提升計劃亦或是決策者拍腦袋的結果？如果是調查的結果，其實施的可能性就沒有問題。否則，實施難度也大。就文本來看，只有少數省份談到了特殊教育最基本的問題，如殘疾兒童數量問題③。實際上，沒有這種準確的基數，其他都談不到。

為了更好地推動類似計劃包括特殊教育專門法規的出臺，更好地推動特殊教育的開展，本文只舉三例，對提升計劃可能存在的問題進行分析。

（一）90%的入學率是否能夠實現。從前述可以發現，國家提升計劃規定2016年三類兒童的入學率目標為90%以上。地方各省份除去西藏是80%，甘肅是85%，四川的民族地區是80%外，均設定了90%以上的入學目標。國家目標的實現與否要靠地方省份，地方省份要靠縣級組織。如果地方的縣級組織不能實現90%的目標，那么，整個國家是難以實現目標要求的。

當然，當地政府對教育、特殊教育的重視程度，當地的文化傳統，當地教育法律法規的執行力度等等都是影響地方實現90%入學目標的因素。然而，在這些因素之外，還有一個最重要的影響目標實現的基礎因素，這個因素僅有新疆等極少數省份注意到，那就是各地殘疾兒童的數量。當特殊兒童的數量尚且不知時，何談入學率的實現？從全國殘疾兒童的數量看，目前僅僅是50 余萬的在校生絕對不可能是殘疾兒童的90%。

我們以2010年為例，根據當年第六次全國人口普查的結果，2010年末我國殘疾人數為8502 萬人，比2006年8296的萬增加了206 萬。各類殘疾人的人數分別為：視力殘疾1263萬人；聽力殘疾2054萬人；言語殘疾130萬人；肢體殘疾2472萬人；智力殘疾568萬人；精神殘疾629萬人；多重殘疾1386萬人[1]。如果根據殘疾總人口的2.96%是4～16歲的學齡兒童計算的話，2010年該有252萬學齡兒童。但是，根據教育部教育統計，2010年僅有425613名殘疾學生，也僅僅占252萬的16.9%.

這些數據之間的極為嚴重的偏差問題不僅沒有引起國務院的重視，更沒有引起教育部和中國殘聯等職能部門的重視。數據不準，包括殘疾兒童的基數不準，各地政府憑什么保障90%以上的殘疾兒童已經入學？

（二）6000元的人均公用經費是否能夠實現。特殊教育發展的好與不好和文化有一定的關系，但就中國目前的社會狀況而言，決定特殊教育發展的根本還是政府的決心如何。從這個角度看，似乎地方政府對國務院下發的提升計劃中到2016年特殊教育學校生均預算內公用經費達到6000元信心滿滿。

但是，從地方政府對教育的重視程度看，有的省份實現生均每年6000元的目標或許是一個很大的挑戰。

根據教育部2014年教育經費執行情況公報，2014年全國小學生均公用經費為2241.83元，各省的差異極大。例如，排名第一的北京生均公用經費達到了9950.95元，排名最后的貴州只有1386.05 元，北京比貴州多8564.9 元[2]（見表4）。毫無疑問，就北京等生均公用經費排名靠前的省份而言，實現特殊教育學校2014年生均公用經費6000元的目標不是難事，甚至有的省份早就超過了6000元。但是，對于另外一些地區，2014年實現特殊教育學校生均公用經費的要求不見得沒有挑戰。

實際上，2014年公布的各地教育經費的數據不見得準確。或者說，就現實情況看，可能地方上統計的生均公用經費的數據比實際撥付的要多很多。以河南為例，河南省政府印發的“2015年全省十項重點民生工程工作方案”中規定，從2015年起，河南實行城鄉統一的義務教育學校公用經費基準定額，年生均小學600 元、初中800 元[3]。這就是說，河南過去城鄉義務教育學校的生均經費是不同的；同時，至少是農村地區的義務教育學校的生均經費不是600元，而是低于600 元。根據2014年教育部教育經費執行情況的報告，河南報告的2014年小學的生均公用經費是2036.84 元（在全國排第21 位，接近全國平均水平）。這個2036.84元假如是真實的，那就是很高的城市公用經費和很低的農村公用經費平均的結果。或者說，河南農村地區的實際的小學生均公用經費遠遠低于600 元。在這種情況下，要想使特殊教育學校的生均公用經費達到6000 元，就要比普通小學公用經費增長10 倍以上。這對地方政府怎能不是一種心理的挑戰呢？

河南絕非個案。也就是說，2014年各省公布的生均經費可能比實際發生的要高。這樣，某些省份實現特殊教育經費的達標就更加困難。因此，實現提升計劃的經費目標并不容易。

表4 2014年各省小學生均公用經費（元）

（三）提升計劃誰來實施評鑒。三類殘疾兒童90%的入學率目標是否能實現、生均6000 元的公用經費是否能達到與提升計劃的實施主體、評鑒主體密切相關。提升計劃的一個很重要的問題就是對實施主體尤其是誰來對實施進行評鑒未能明確說明。一般以為，政府是義務教育的主要責任人。其中，教育行政部門代表政府具體實施相關的教育行為。然而，就經費多少而言，教育系統是沒有任何決定權力的；不僅如此，哪種學校的編制多少也沒有權力決定。這就是說，當我們的提升計劃不能明確的確定誰是實施提升計劃的主體時，其實施狀況難以預料。盡管各省市的提升計劃與國務院公布的計劃相類似，基本上都是由八個部門共同發布。然而，就如前述，當當地的財政比如某縣的財政極為緊張時，如何保障縣長能支持提升計劃的財務需求，確實是一個未知數。就基層而言，縣長應該是提升計劃的第一責任人，或者縣政府才是提升計劃的實施者。在中央層次當然不需要說明國務院或者總理是提升計劃的責任人，但在基層，這個實施主體應該予以說明。

同時，提升計劃的實施結果由誰來評鑒，各地與國務院頒布的計劃一樣，沒有明確，有的省份只是如國家提升計劃那樣，在最后加上“國家有關部門組織開展對特殊教育提升計劃實施情況的專項督導檢查。殘疾兒童少年義務教育入學率不達標的縣（市、區），不得申報全國義務教育基本均衡縣。”這樣類似的話語。很明顯，誰來評鑒計劃的實施很重要。這可能和評鑒的角度、評鑒素材或評鑒材料的獲取、評鑒材料的解釋關系密切。

以教育部2015年11月30日《＜國家中長期教育改革和發展規劃綱要＞中期評估特殊教育專題評估報告》[4]為例，這個第三方的評估報告對中長期規劃實施以來的特殊教育的實施情況進行了較為詳細的報告。但是，這個報告更像是教育部的工作總結，而非一個專業的評估報告。例如，該報告談及“從2014年起，各地將義務教育階段特殊教育學校公用經費單列，年生均標準達4000 元，預計2016年達到不低于6000元”。應該說，這個來自基教二司的數據有它正確的一面。比如，北京、上海這樣的地區，特殊教育學校的人均公用經費肯定達到了這個標準。然而，就如前述分析的那樣，有的省份2015年才開始計劃城鄉一體化的使義務教育的城鄉生均公用經費達到600元（小學）。在這樣的省份，特殊教育學校的人均公用經費真的達到了4000 元？所以，如何使用評鑒數據和由誰來評鑒非常關鍵。

當然，即使有好的評鑒，如果提升計劃中沒有罰則，評鑒的功能也不會發揮出來，至少不能淋漓盡致的發揮出來，評鑒僅僅是一個無關痛癢的報告而已。而提升計劃的最大的問題之一就是沒有規定計劃不能實施時的罰則。

還是以《＜國家中長期教育改革和發展規劃綱要＞中期評估特殊教育專題評估報告》為例，他們發現，到2015年全國仍有589個30萬人口以下的縣沒有特教學校。因為當年的中長期規劃也沒有罰則，該報告也只能在問題與不足中指出這些問題。這些縣的政策違背責任由誰來承擔、該如何改進卻沒法有進一步的處理參照系。

當然，選誰來評鑒、如何對待評鑒，和當地政府官員的胸懷關系密切。

三、對策

針對上述特點和計劃中的問題，本文以為，再行制訂類似計劃或者制定特殊教育法規時應該特別注意以下三個內容。

（一）明確法規的對象。這里有三層意思。一是實施主體，就是誰來實施。這是政策法規貫徹的最主要的要件。從未來特殊教育政策法規的制定來看，縣級政府（官員）、縣級政府的派出機構教育局（官員）、特殊教育學校（教師）、一般學校（教師）和家長應該是主要實施人。未來的政策法規必須同時關注這四個方面，必須在相應的條文中予以明確。二是實施的受體，就是對誰實施。這是政策法規貫徹的另外一個要件。從未來特殊教育政策法規的制定來看，學校（教師）和學生、學生家長應該是主要的受體。學校具有雙重角色，既是實施的主體又是受體。三是特殊教育對象的明確。目前的包括提升計劃在內的各種特殊教育的政策法規僅僅把視力障礙、聽力障礙、智力障礙三類明確了，但是其他各類則未能明確，未來的政策法規一定要明確其他各類。不管是只明確身心障礙兒童，還是包括異常兒童，亦或是包括輕微違法犯罪兒童，均需要明確。只有這樣，才能把特殊教育事業和整個教育事業有機地統一起來。

（二）還可再細化措施。比較而言，提升計劃的措施細化程度已經相當高。但是從上述論述可以看出，未來相應政策或法規的制定還有措施細化的空間，茲舉三例。一是經費的保障措施的細化。本次提升計劃已經把經費尤其是公用經費細化到具體的數字，但似乎未能考慮到地區差異，比如北京和貴州的差異。本文建議類似問題，可以換一個細化的方法。比如使用臺灣地區《特殊教育法》中的經費表述方法。它是規定特殊教育的經費由中央和地方共同負擔。“中央”不得低于當年主管預算經費的4.5%，地方不得低于當年主管預算經費的5.0%，同時要優先編列特殊教育經費[5]。這樣既保證了經費與普通教育同步，又照顧了地區差異。二是明確誰來監督實施和評鑒實施。目前的提升計劃明確了由縣（區、市）評估驗收。但縣、區、市誰來評估驗收？人大？教育督導部門還是第三方？并未明確。因此，今后應該明確監督、評鑒的具體的對象。三是計劃未竟的罰則要再明確。提升計劃對計劃未實施到位者也進行了處罰規定，就是不得申報義務教育均衡縣。報或不報均衡縣對一個縣而言有那么大的懲罰作用么？然而，對于特殊教育法規的漠視卻反映出地方執政者對法治精神的漠視，理應受到懲罰。這是建設法治國家所必須的。

（三）要在法規中引入問責機制。罰則要明確其實暗含了對政策法規執行責任人的處罰。如果沒有罰則，沒有實施對象的明確，是沒法實施罰則的。要有效地實施罰則，引入問責機制是必要的。法律再好，沒有監督、沒有實施的評鑒和問責，也是難以徹底貫徹的。實際上，中國共產黨黨內已經就精準扶貧進行了省委主要領導的考核和問責制[6]，為什么未來特殊教育法規的制定不引入這個機制呢？沒有相應的明確的罰則措施，才是教育類法律法規政策變“軟”的重要原因。未來的教育類法規不僅要有明確的罰則，還要如考試作弊入刑法一樣，有相應的刑法措施。這才是改變教育法制不力的恰當頂層設計。

注釋：

①為了敘述的方便，本文把全國各地的省級單位，包括省、直轄市、自治區均稱為省份或省級單位。

②發放基數的大小決定了發放額度的大小。例如，江蘇是以工資收入為基數的，這個數值遠遠大于基本工資的基數。

③新疆就是在談到調查摸清殘疾兒童的基數后，再行其他計劃的。