中國過程防腐的微觀制度要素及其協同建構

劉占虎

(西安交通大學馬克思主義學院,陜西西安710049)

腐敗的實質是對公共權力的濫用和對公共契約的侵蝕,因此,腐敗治理必須聚焦于公共權力的運行過程及其行使者本身,并通過科學的制度規則實現對權力的有效監督和制約。在推進中國腐敗治理體系現代化過程中,如何充分釋放制度反腐的潛在力量,需要在整體優化權力“制約—監督”宏觀制度模式的同時,進一步構建微觀化的過程防腐機制。為此,本文運用反腐倡廉協同性原理,圍繞公職人員及其職權本身,集中探析權力清單、財產申報、廉潔檔案三個微觀制度在中國腐敗治理體系中的邏輯關系以及在過程防腐實踐中的支撐意義,從源頭上構建防治腐敗的協同治本機制。

一、過程防腐:科學有效治理腐敗的重要范式

懲處和預防是腐敗治理的核心進路,二者都是以制度反腐為“中軸”的制度設計和制度實踐過程。在推進中國腐敗治理體系現代化過程中,需要通過“懲防并舉”來實現“標本兼治”,過程防腐也因此成為科學有效治理腐敗的重要范式。所謂過程防腐,就是以提高施政透明度為突破口,在推行政務公開的基礎上,由國家監督監察部門和人民群眾共同對權力部門以及公職人員的職權行為進行制度化監督和制約,旨在從源頭上預防腐敗的一種治理活動和機制。它聚焦于公共權力運行過程及其行使者本身,既是“全方位”預防權力腐敗的過程實踐,也是制度反腐“全周期”展開的實踐過程,因此成為中國協同治理腐敗的本土理論范式。

(一)作為制度反腐的中介環節和過程機制

傳統的政治學研究往往“把對政治現象和政治行為的分析囿于制度和法律文獻的研究,僅僅從形式主義的制度和法律文獻上來認識和分析千變萬化的政治活動”[1]91。基于制度主義的“靜態”分析,盡管有助于在把握“變量”的基礎上制定“穩定性”的法律制度,但因為基于“制度文獻”來分析千變萬化的政治活動,難免會忽視或遮蔽不斷變化的“現實”因素,所以不足以充分兼顧法律制度施行中的機制完善和績效提升。基于行為主義的“動態”分析,盡管有助于把握具體場域中的變量要素,為解決某一特定部門問題形成“精準落地”的政策方案,但不利于從整體性上落實來自不同向度的法律制度,形成同“心”同“向”的整體合力。我們習慣上將前者稱之為“法律—制度范式”,把后者稱之為“行為—過程范式”[2]10-16。二者各有優劣,需要優勢互補。事實上,“在任何情況下,對制度的正確描述僅僅從正式法律的角度是不夠的。必須進一步觀察人們之間的互動”[3]286。過程防腐作為制度反腐的中介環節,是對“法律—制度范式”的基本遵循;作為預防腐敗的過程機制,是對“行為—過程范式”的具體應用。它基于對制度主義和行為主義的互補優勢而成為科學治理腐敗的實踐模式和理論范式。

中國政治學者在引進和評價西方政治學理論的同時,秉持“以西為用”的原則來建構本土化的理論范式。其中,過程防腐就是對現代政府過程理論的本土建構和中國話語表達。在現代政府過程理論看來,“任何實際運行中的政府,都不僅是一種體制,一個體系,而且是一個過程”,通過對政府過程的研究,可以“揭示政府在運行過程中所產生的種種‘偏離’現象及其規律”,并從中“尋求減少政府非法‘偏離’行為的措施”[4]17。國內學者朱光磊和盛林率先對此予以學理闡釋和分析,并提出制度反腐與過程防腐的二元分析框架,認為過程防腐是制度反腐向更深層次推進的重要途徑[5]。基于中國反腐倡廉對“協同性”的訴求,本文在此基礎上提出制度反腐、過程防腐與文化倡廉的三維分析框架,作為中國特色反腐倡廉道路的創新維度和有機內涵[6]。借助這一理論框架,可以有效分析政府過程中的“權力分化”和“再生產”邏輯,通過全方位的過程規制來“倒逼”反腐敗法律制度的協同建構,在整體性上推進腐敗治理體系和治理能力現代化。

(二)作為腐敗治理體系的實踐運行機制

過程防腐以規范權力運行的結構要素和制度要素為基礎,相關結構要素的有機性和制度要素的協同性直接關涉著過程防腐的有效展開。作為預防權力腐敗的過程化實踐,是腐敗治理體系的實踐運行機制。

其一,過程防腐“聯結”著腐敗治理體系中的結構要素。一般而言,腐敗治理體系包括規則體系、實施體系和環境體系。規則體系是涵蓋反腐敗法規制度在內的規則總和,具體包括國家法律和法規、執政黨的紀律和慣例、作為社會治理“軟機制”的道德和倫理等。實施體系是作為規則體系的執行主體、實踐機制、保障機制的總和。環境體系指的是公共權力運行的政治生態和社會文化環境。比較而言,規則體系屬于制度反腐的“制度要素”,實施體系屬于制度反腐的“實施機制”,環境體系屬于制度反腐的“政治生態”,這三個中觀體系一起構成整個腐敗治理體系中的結構要素。過程防腐以“環境體系”為平臺,以“規則體系”為依據,以“實施體系”的動力,作為“聯結”三維結構要素的“中樞”而成為腐敗治理體系的實踐運行機制。

其二,過程防腐“貫通”著腐敗治理體系中的制度要素。過程防腐旨在以法律制度規范公共權力的良性運行,是以腐敗治理體系中的規則體系為基礎的。規則體系中的制度要素包括如下三個層面:一是作為基本制度框架的規則體系,如國家政治制度中關于權力授予、制衡、監督、監察的法律制度體系,以及作為執政黨的政治規矩、政治紀律、政治慣例等;二是作為部門性的法律制度體系,如專門針對反腐敗與廉政建設的《國家反腐敗法》《國家公務員法》等;三是作為規范具體權力運行的微觀制度要素,如政務公開制度、回避制度、財產申報和公示制度等。這些方面共同構成腐敗治理體系中的制度要素,在邏輯上包括上位制度與下位制度。上位制度是基本前提,屬于反腐敗制度的頂層設計;下位制度是部門性的中觀制度以及支撐性的微觀制度,屬于對上位制度的展開體系。這些制度要素共同構成多維一體的規則體系,作為制度反腐的規則依據,通過過程防腐的有機“貫通”來釋放和彰顯以法治腐的制度效力。

(三)作為腐敗治理能力的績效提升機制

在腐敗治理的邏輯中,“科學”是手段,“有效”是目的,腐敗治理能力是對腐敗治理體系實踐的績效表達。推進腐敗治理體系現代化,就是通過提高腐敗治理的制度化和法治化水平,來增強法律制度體系的完善性和科學性。過程防腐機制的引入,可以通過“制度制定—制度執行—制度反饋”的全方位結構進行過程反饋和動態糾偏,推進政務公開和財產申報等制度要素的有效展開。過程防腐作為腐敗治理能力的績效提升機制,重在發揮其在腐敗治理體系中的“聯結”和“貫通”作用,形成制度反腐的協同效力。

從腐敗治理目標和效果來看,通過“懲防并舉”,重在實現“標本兼治”。作為“懲處”機制,過程防腐直接針對權力腐敗的既定“結果”,重在實現“不敢腐”的警示效應,在遏制腐敗滋生和蔓延的“治標”取向上具有戰略意義;作為“預防”機制,則聚焦于整個權力運行過程,重在實現“不能腐”的規制效應,有助于從源頭上遏制和減少腐敗行為的發生,最大程度地降低腐敗對公共利益的侵蝕以及后期查處腐敗的成本。比較而言,后者在全面治理腐敗的目標序列上更具“治本”意義,集中表征著腐敗治理的能力。

過程防腐作為腐敗治理能力的績效提升機制,是通過其“聯結”和“貫通”作用顯現出來的。一是全天候的過程“貫通”機制。過程防腐“貫通”于諸多具體權力的運行過程,有助于彌補依靠制度“事后”懲治腐敗的缺陷和不足,即通過彌合反腐敗行動與腐敗行為之間的“時間差”(腐敗行為在“先”與懲治腐敗在“后”)和“區位差”(腐敗發生源頭在“上游”與懲治腐敗在“下游”),最大限度地規避“事后”懲治中的不全面性(并非所有腐敗事件都能被發現或被舉報)和不徹底性(并非所有腐敗行為都能得到相應的懲治),進而打消潛在腐敗者的僥幸心理和作案動機。二是空間性的能量“聯結”機制。過程防腐“聯結”著腐敗治理體系中的結構要素,可以有效整合潛在的社會資本,激活和聚合來自不同維度的監督力量。以權力制約權力的“制度反腐”與以權利制約權力“社會反腐”共同構成腐敗治理的核心機制。通過二者的“互動”作用,有助于拓展網絡問政、網絡反腐等現代政治參與方式,讓廣大公眾真正參與到反腐敗實踐中來,形成依靠人民群眾反腐敗的政治優勢和常態機制。

二、權力清單:嚴以用權的制度保障和職權邊界

陽光是最好的防腐劑。權力運行的公開化和透明化,是進行權力制衡與過程監督的基本前提。習近平為此指出:“要強化公開,依法公開權力運行流程,讓廣大干部群眾在公開中監督,保證權力正確行使。”[7]395隨著權力形態的多元分化和反腐敗工作的深入推進,客觀上要求政務信息公開的制度化和具體化,建立權力(權責)清單制度也就成為新的實踐課題。所謂權力(權責)清單制度,是指在制度反腐框架下把公共權力的類別、名稱、行使部門、問責等要素形成制度化的清單,通過明確各級政府和相關職能部門的權責范圍,尤其是依托具體崗位公職人員的權責范圍,來規范具體權力運行的制約和監督制度。

(一)權力(權責)清單制度的過程防腐意義

權力(權責)清單制度明確了公職人員“嚴以用權”的崗位責任和職權邊界,為具體權力在法制的軌道上運行,以及對具體權力行使主體的過程監管提供精準化的制度保障。

從制度設計的內容來看,權力(權責)清單制度不僅是在政府層面對宏觀權力配置的制度化和公開化,而且進一步細化到相關崗位職權的運行邊界,讓具體行使職權的公職人員切實做到“依法用權”和“嚴以用權”。以制度保障權力運行環節和職權內容的具體化,有助于明確過程防腐之權力監督的對象和內容。政務信息公開主要針對權力機關的行政部門,權力部門之間權責的制度化,有助于在“條塊型”權力職能部門之間進行制度分權和合理制約。權力職能部門作為監督對象之一,由于作為“集體行為”而呈現出一定的“抽象性”,這在一定程度上為激活和釋放“體制外”的社會監督帶來了困難。權力(權責)清單制度正是通過明確部門權力的分工和崗位職權的邊界,讓廣大公職人員依照“清單”行使職權,做到“嚴以用權”。如此,通過對抽象公共權力在具體運行中進行內容規定和邊界厘清,一方面為績效考核提供制度化的考評依據,一方面為“體制內”的權力制衡和“體制外”的社會監督提供明確而具體的監督對象。

從權力監督的性質來看,實行權力(權責)清單制度是各級政府將權力明細列表公之于眾,并主動接受社會監督的積極行為。根據政治運行的一般公理,“實行有效的公眾監督的重要前提,就是法律要明確規定公民有獲取這些信息的權利”[8]216,以及政府部門主動公開相關信息的義務。就權力監督的過程實踐而言,權力(權責)清單制度重在把“部門性”的“抽象權力”予以“具體化”,通過實現權力運行過程的“可視化”,以方便來自不同維度的社會力量更好地監督公共權力的行使過程。就權力監督的運行機制而言,權力(權責)清單制度是把具體職權內容列成清單,讓政府部門及其公職人員依照清單行使權力,進而把“具體化了的”職權關進制度的籠子里,是對規范和監督權力運行過程的機制創新。就權力監督的制度價值而言,實施權力(權責)清單制度,有助于明確公共權力的法理邏輯,讓廣大公職人員(領導干部)切實轉變“當官發財”和“以權謀私”的“官念”,對人民賦予的公共權力保有敬畏之心,堅持秉公用權和依法用權,實實在在地做好本職工作,為人民群眾謀福祉。

從政府職能的角度來看,權力(權責)清單制度既是基于權力場域對政府職責范圍的法律制度界定,又是對政府、市場、社會三大場域各自功能和作用邊界的制度厘定。通過預防權力腐敗來確保政府職能的良好履行,不僅需要做好對“事前”監管的“減法”,更要做好對“事中”和“事后”監管的“加法”。其目的是通過對以往結構性權力“制約—監督”模式的再造,逐步建構起“法無授權不可為”與“法定職責必須為”的新型權力運行邏輯,最大限度地消除權力設租(尋租)的制度空間,減少具體職權行使中的“灰色”地帶。其意義在于進一步拓展了反腐敗法律制度建設的視野,將“說‘不’的權力分工制度”與“說‘是’的權力清單制度”有機地統一起來,運用既有實踐中的“地方性知識”來完善和建構中國特色權力“監督—制約”模式,確保公共權力在制度軌道運行中優化政府職能、提升服務績效。

(二)中國權力(權責)清單制度的實踐探索

權力(權責)清單制度是完善黨和國家領導體制,推進國家治理體系現代化,尤其是腐敗治理體系現代化的重要制度要素。中共十七大報告明確提出“堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”[9]238的目標,將權力法制化從行政體制領域拓展到整個政治體制領域。中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出:“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程。”[10]36中共十八屆四中全會進一步提出:要深入推進依法行政,加快建設法治政府,“推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間”[11]16。2015年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出:“推行地方各級政府工作部門權力清單制度,是黨中央、國務院部署的重要改革任務,是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措,對于深化行政體制改革,建設法治政府、創新政府、廉潔政府具有重要意義。”[12]這標志著中國政府(廣義)構建全方位權力“制約—監督”機制,從“理論構想”通過“政策設計”,進入了“全面實施”階段。

在全面深化改革和全面從嚴治理腐敗的時代境遇下,權力(權責)清單制度的建設重點包括以下三點:

一是對權力屬性及其職能邊界的頂層設計和系統優化。其核心是從“權源”上依法核定權力,諸如“規范各級黨政主要領導干部職責權限,科學配置黨政部門及內設機構的權力和職能,明確職責定位和工作任務”。通過建立權力清單和責任清單相統一的“權責清單”制度,進一步明確地方各級政府工作部門的職責權限,大力推動簡政放權,逐步形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系,以及科學有效的權力監督與制約機制。

二是推進權力(權責)清單制度目錄的制度化和公開化。其核心是從范圍上依法界定權限,諸如“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度,推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”。要求將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等,以清單形式明確列示出來,主動向社會公布,接受社會監督。諸如權力目錄清單、風險防控清單、權力運行流程圖清單等。

三是增強權力(權責)清單管理機制的動態化和協調性。其核心是從流程上依法規范運行,諸如“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程”。規范運用公共權力來創造以人民為中心的福祉是永續發展的社會主義事業。在這一過程當中,政府職能的價值定位與權力運行的環境因素都將發生“歷時性”和“空間性”的變化。政府部門的具體職能不是固定不變的,相應地,權力(權責)清單也不是“一次性”消費,因而都需要根據經濟社會發展和政治運行規律進行完善,逐步確立起權力(權責)清單的動態調整機制。

三、財產申報:收入渠道的過程監管與職業自律

財產申報與公示制度,是對公職人員有關家庭財產申報、登記、公示的制度,在此簡稱為“財產申報”。作為一種預防公職人員濫用權力的有效機制,“其理論基礎在于公共利益優先,其實踐價值在于反腐高效”[13]107,因此被譽為“陽光法案”和“終端利器”。正如“法律在反腐敗中的預防作用要通過給腐敗設置障礙的法律調節質量來加以考察”[14]302一樣,財產申報與公示制度作為預防權力腐敗的“終端利器”,也是構建中國過程防腐協同機制的重要制度要素。

(一)財產申報與公示制度的實踐困境

財產申報與公示是世界清廉指數(CPI)較高的國家或地區普遍采用的做法。這一制度于1987年在我國首次提出,至今已有30余年的歷程。1994年,第八屆全國人大常委會將《財產申報法》列入立法規定,但一直以來收效甚微。其中一個重要原因就是缺乏配套制度,相應的稅收制度、信用制度、監督問責制度等尚不完善。公職人員財產申報與公示制度盡管納入了當代中國的法制建設體系,但仍未上升到國家立法層面,在實踐中由于多種原因而執行不力。相關經驗性研究表明:自1995年試行以來,由于謊報、瞞報、漏報等在一定程度上成為公職人員隊伍中“心照不宣”的事實,財產申報往往流于形式,其對公職人員腐敗行為的制約實效幾乎為零[15]。由于針對權力運行的制度規制配套體系不夠完善以及公職人員的抵觸情緒等,財產申報與公示制度在具體實踐中收效甚微,尤其是在預防“帶病提拔”“小官巨貪”“期權腐敗”“裸官現象”等方面尚未發揮出其應有的制度效力。

對于這一制度在當代中國實踐中的困境,應當予以辯證地看待。首先,從歷史發展的視角看待其必要性。財產申報與公示制度在部分國家或地區的實踐成效顯著,但并不意味著“移植”到中國場域就能及時生根發芽。這其中還涉及制度環境調適和微觀機制創新的問題。從政治文化傳統和思維范式來看,西方國家具有側重于“人性惡”假設的法治思維和契約精神的傳統,有助于現代法律制度的過程實施。傳統中國則側重于“人性善”假設的禮治思維和自律精神的傳統,相對更加注重個體的德性自覺。在實現中國治理體系現代化過程中,這兩種思維范式和治理方式共同存在并在調適過程當中。這正是堅持“依法治國”與“以德治國”相結合的法理邏輯,也是中國特色反腐倡廉之所以堅持“制度反腐”與“文化倡廉”相結合的實踐邏輯。因此,我們不能僅僅因為這一具體制度在某一時期實踐效果不佳,就簡單質疑在將來運用它的必要性。其次,從整體發展的視角看待其實效性。任何一項制度機制能否發揮其應有的功能和作用,還有一個規律約束和條件制約的問題,即需要在諸多系統要素支撐下進行社會工程建構與協同實施。諸如制度配套體系的完善性、制度執行中的有效性、社會文化環境的適應性等,都會影響并制約其實踐效力的發揮。財產申報與公示制度20多年來的探索實踐之所以收效甚微,在一定程度上也表明:中國腐敗治理體系亟待建構和完善,尤其是深化對中國腐敗治理體系的社會工程建構,即通過“意義建構”以明確反腐倡廉的問題指向和價值定位,通過“關系建構”以實現腐敗治理要素的系統優化和協同整合,通過“符號建構”以促進社會主義廉潔價值的觀念再造和行為自覺,通過“狀態建構”以推進反腐常態化與政治生態的協同優化,從整體性上推進中國腐敗治理體系的現代化[16]。至于這一制度在中國腐敗治理體系現代化實踐中究竟應當發揮什么樣的作用,則需要立足當代中國政治發展的運行規律和反腐倡廉的戰略定位予以整體分析。

(二)財產申報與公示制度的實踐保障

在全面從嚴治理腐敗的時代境遇下,整體推進財產申報與公示制度在腐敗治理體系現代化進程中有了新的價值定位和實施條件。具體而言:

一是全面治理腐敗的決心和信心為此提供了政治保障。正像民主是社會主義的生命一樣,廉潔政治是中國特色社會主義的重要特質。中國政府全面從嚴治理腐敗的決心不僅體現在務實的行動中,更體現在推進中國腐敗治理體系現代化的道路自覺和制度自信上。全面從嚴治理腐敗的信心不僅來自階段性的治理成效,更來自建設社會主義廉潔政治的政治定力。

二是中國經濟社會發展為此提供了堅實的社會資本。正像民主要成為“好東西”所必需的“社會資本”一樣,互聯網技術的發展和普遍應用為電子政務建設提供了便捷的技術平臺。在經濟社會的持續發展中,廣大公職人員依法執政的職業意識和法治能力不斷增強,人民群眾的法律意識和制度化的政治參與能力有了一定的提升。這些基于科技進步、社會發展、觀念革新等方面的社會資本積累,有助于財產申報與公示制度的深入推進。

三是權力(權責)清單制度為此提供了配套和支撐要素。公職人員的財產收入狀況之所以不易核定,其中一個不可回避的現實原因是公職人員及其崗位權力邊界的模糊性導致職權影響力的“泛化”,尤其是導致崗位職權的“個人化”而形成權力運行的“灰色”地帶,從中形成更具隱蔽性的“期權腐敗”[17]5和制度腐敗。這些由超出職權本身的延展性權力所形成的“灰色收入”和“隱形福利”在既有制度框架中往往難以進行準確登記和有效核實,因而不可避免地影響了公職人員財產申報和公示實踐成效的“縮水”,甚至導致法律制度“形同虛設”。建立權力(權責)清單制度,既可以厘定崗位職權的具體邊界,又可以明確崗位的權責范圍。質言之,如果公職人員基于崗位的合法收入是明確的和透明的,那么對于判定“濫用職權”牟取的“非法收入”也就有了明確的參照系。

四、廉潔檔案:嚴以律己的制度約束與行為自覺

一般而言,廉潔檔案制度是對公職人員行使公共權力、履行崗位職責、廉潔修身情況進行過程記錄的規則體系。它是中國腐敗治理體系中的微觀制度要素,作為公職人員“嚴以律己”的制度約束和行為調適,對于建設社會主義廉潔政治,實現“三清”(干部清正、政府清廉、政治清明)目標具有重要的現實意義。

(一)廉潔檔案制度的過程防腐意義

如前所述,權力(權責)清單制度為預防權力部門之間因為權責不清而生發的相互推諉和扯皮行為確立了規則,也為公職人員的崗位權限和具體責任劃定了明確邊界。對公職人員恪盡職守的“成績”(正面清單)和濫用職權的“敗跡”(負面清單)進行制度化厘定,需要進一步建立相應的廉潔檔案制度。此外,在財產申報與公示制度實踐中,對于廉潔自律的公職人員和存在收入不明情況的現象也需要建立相應的檔案制度。在協同推進權力(權責)清單制度和財產申報與公示制度的基礎上,建立公職人員(主要領導干部)廉潔檔案制度具有新的實踐意義。

一是通過對公職人員權責行為的過程考核,有助于發現“德才兼備”和“勤政廉潔”的后備干部。從歷史發展的視界看,現代意義的“官員”,不再是傳統中國“大一統”政治體系中的“父母官”,而是人民和國家依法委托崗位職權的行使者,是運用崗位職權為人民服務的“公仆”。對于公職人員履行崗位職責的能力和廉潔情況,不僅需要來自“體制內”的制度考核,而且也需要“體制外”的社會評價。建立公職人員(主要領導干部)廉潔檔案,既可以將階段性的制度考核結果記錄在冊,也可以將人民群眾的評價和反饋記錄在冊,從而形成吸收多方面評價意見的廉潔檔案。這些制度化的檔案材料為組織和人事部門選拔后備干部提供了有力的支撐,這樣既可以規避以往因為干部考核周期短而無法系統全面考察的弊端,也可以通過充分參考人民群眾的“口碑”來防止部分公職人員“只唯上不唯下”的投機心理,進而從細微處入手營造“不讓老實人吃虧,不讓投機者得利”的優良政治生態。

二是通過對公職人員收入情況的過程監管,有助于建立“防微杜漸”和“治病救人”的動態機制。公職人員的財產收入是動態的,針對主要領導干部收入狀況的年度申報,基本上可以大致掌握其財產收入情況。長期以來,基本上是有階段性的“申報”,但鮮有制度化的“記錄”。這也是導致該制度實施成效不佳的重要原因之一。新時期在整體推進權力(權責)清單制度和財產申報制度的基礎上,可以進一步對公職人員的實際收入和財產情況進行動態登記,并形成制度化的廉潔檔案。相關組織、人事、紀檢監察部門可以通過查閱公職人員(主要領導干部)廉潔檔案及時發現問題。這樣既可以有效防止“小貪”“巨貪化”,也可以防止潛在“裸官”將巨額財產轉移到國外。通過有力的過程監管來“防微杜漸”,既能實現“治病救人”的目標,也能從源頭上預防“小官巨貪”,減少其給國家和人民帶來不可挽回的損失。

三是通過對公職人員廉潔檔案的整體考核,有助于完善“能進能出”和“能上能下”的用人機制。廉潔檔案在發揮“抑惡揚善”作用的同時,還可以從微觀機制上推進選人用人制度的完善。公職人員崗位的特殊性決定了公職人員隊伍本身的復雜性。如何通過優良的制度設計來建設一支永葆先進性的干部隊伍,事關黨和國家事業的興衰成敗。公職人員隊伍本身不是一個封閉的系統,它同樣需要“新陳代謝”來吸納先進分子,保持生機活力。正如完善反腐敗法規制度一樣,也需要經過一個“廢”(免職)、“改”(改任)、“存”(保留)、“立”(提拔)的過程。建立公職人員(主要領導干部)廉潔檔案制度,可以進一步推進以“事”為中心的全方位履職盡責考核機制,全面考核其德、能、勤、績、廉,重點考核其工作實績,具體包括考實事、察實干、評實績、看實效。一方面,對于不能勝任者,可以通過“能出”和“能下”淘汰機制進行流轉(平職交流、輪崗等)。另一方面,對于履職優秀者,可以通過“能進”和“能上”的選撥晉升機制優化使用,做到人盡其才、職盡其力。

(二)實施廉潔檔案制度的中國路徑

在推進腐敗治理體系現代化進程中實施廉潔檔案制度,需要結合當代中國的治國理政邏輯和“地方性知識”進一步探索和優化具體化的實踐模式。

一是推進公職人員(主要領導干部)廉潔檔案的制度化。廉潔檔案作為一項廉潔記錄機制,要發揮其潛在的價值,必須通過制度化來形成長效機制。廉潔檔案制度與權力(權責)清單制度、財產申報制度共同構成中國過程防腐的微觀制度要素,本質上是對制度反腐的機制完善和過程展開。就此而言,制度反腐的實質就是依法治腐。隨著依法治國戰略和反腐敗工作的深入推進,以上三項微觀制度可以作為《中華人民共和國反腐敗法》(建議立法名)的重要組成部分。從具體實踐進程來看,公職人員廉潔檔案首先在主要領導干部(如部門“一把手”或關鍵部門的“負責人”)中試點推行,可以與主要領導干部(副處級以上)收入狀況的年度申報并行推進,初步形成《黨政領導干部廉潔檔案制度》。通過對主要領導干部的試點實踐,進一步形成涵蓋面更廣的《國家公職人員廉潔檔案制度》。從實踐保障機制來看,作為國家監察機關的“監察委員會”,其監察的對象涵蓋所有行使公共權力的公職人員。隨著各級“監察委員會”的建立和完善,為實施和落實《國家公職人員廉潔檔案制度》提供重要保障。同時,廉潔檔案涵蓋著公職人員的基本信息,需要相關法律制度加以保護,因此需要建立相應的廉潔檔案保密制度和依法查詢的法律制度程序。

二是推進公職人員(主要領導干部)廉潔檔案的電子化。在當代中國,為所有公職人員建立廉潔檔案制度是一項繁雜的系統工程。建檔、登記、歸檔、查詢、更新、更正等工作,不僅需要設立專門機構和配備專職人員,而且需要投入大量的時間和精力。相對有利的是,互聯網技術的廣泛應用為推進公職人員廉潔檔案的電子化提供了必要的技術支撐。通過合理利用電子政務以及政府平臺所搭載的電子監察系統、信用管理系統、考核評估系統,逐步建立中國特色的“公職人員(主要領導干部)廉潔檔案數據庫”。藉此將公職人員權力(權責)清單(履職情況及其不同崗位具體權責)、財產收入(包括家庭主要成員的就業和收入情況)的數據定期導入其中,形成“三位一體”的電子信息平臺。與此同時,相關組織、人事部門設定專職人員協同財務部門定期更新和維護相關數據,公職人員也可以通過專有賬號登錄信息平臺對其相關數據進行核對。

三是推進公職人員(主要領導干部)廉潔檔案的公開化。公職人員廉潔檔案的制度化和電子化,為實現公開化提供了基本前提。從反腐倡廉的價值定位來看,公開化有助于廣大公職人員做到“嚴以律己”的行為自覺,但這并不是目的本身。基于以往實踐中對公職人員財產收入情況“申報范圍大,公示范圍小”的特征,中國特色廉潔檔案公開的范圍應有限度和選擇性。在基本面上,公職人員(主要領導干部)的權力(權責)清單可以與基本政務信息一起公開,堅持“以公開為原則,不公開為例外”。在具體面上,對于公職人員(主要領導干部)的財產收入情況和廉潔檔案信息,建議采取“選擇性公開”原則。諸如在干部選拔和人事任命過程中,對于擬任重要部門和關鍵領域相關領導崗位的公職人員,必須對記錄其財產收入情況的廉潔檔案進行全面審核審查,并將以上基本信息主動向社會公開(公示),接受社會監督。這一點盡管在具體實施中會面臨諸多困難,但對于重要部門和關鍵領域的“一把手”等“關鍵少數”而言,既是必要的,也是必需的。如同既有治理“裸官”的政策一樣,使其要么“去裸化”(將家人遷回國內),要么“不重用”(只委任普通崗位)。這樣,通過在任職前充分的信息公開和接受廣泛的社會監督,可以有效規避因時空制約考察不周而導致的“帶病提拔”等用人失察現象。

五、中國過程防腐微觀制度要素的協同建構

實現中國腐敗治理體系和治理能力現代化,需要緊密圍繞“構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系”的目標,亟待對相關理論范式及其實踐機制進行協同優化。“注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求,也是推進改革的重要方法。”[18]109如何充分釋放權力(權責)清單、財產申報、廉潔檔案等制度在過程防腐中的協同效力,需要明確協同建構過程防腐機制的著力點、實踐邏輯以及主導機制。

(一)明確過程防腐的著力點和聚力點

過程防腐是對制度反腐的實踐展開,統一于“政府運行過程”和“權力行使過程”,因而必須抓住著力點和聚力點。美國政治學家哈羅德·拉斯韋爾(Harold Lasswell)在《政治學:誰得到什么,何時和如何得到》一書中,直接了當地闡明了政治行為及其系統要素和過程機制。

具體來看,這里的“誰”可以視為公共權力的法理主體(人民)和代理者(公職人員),“何時”可以視為具體權力的運行過程,“如何”可以視為具體權力運行的方式。關于“得到什么”,就公職人員而言,可以從兩個方面來理解:一是從“輸入”的角度看,公職人員“得到”的是“由民所賦”的“職權”,體現著權力授予的法理邏輯;二是從“輸出”的角度看,公職人員“得到”的“為民所用”的“職權”,體現著權力運用的宗旨。這一意義上的權力腐敗,即作為具體權力行使者的公職人員(“誰”)在行使公共權力和運用公共資源的過程(“何時”)中,為自己或相關人(“誰”)謀取好處(“得到什么”)而侵蝕公共利益和公共契約(“如何”)的行為。由此可見,構成權力腐敗的核心要素有兩個,一是公共權力資源,即作為政治運行核心要素的權力資源,是反腐敗法規制度設計和過程防腐的基本對象;二是權力行使主體,即作為公共權力具體行使主體的公職人員,是協同建構過程防腐機制的著力點。

誠如“民主社會國家機構的精確運轉是由國家公務員的精確行為來保證的”[14]38,協同建構過程防腐微觀制度要素,必須圍繞公職人員及其職權本身,通過聚焦于“主體”的“行為”方式和“行為”過程,確保實現公共權力由“民所賦”到“民所用”的有機過渡。圍繞公職人員及其職權本身,權力(權責)清單、財產申報與廉潔檔案三個微觀制度要素,通過崗位權責范圍、權力行使主體、權力運行過程的具體規制,構成當代中國過程防腐的作用機理。此外,將三個微觀制度要素統一起來,有助于完善中國特色權力“制約—監督”機制,依法保障具體權力在法制軌道上運行。

(二)協同建構過程防腐機制的實踐邏輯

通過對權力(權責)清單、財產申報(公示)、廉潔檔案三個制度要素的微觀建構,來激活和釋放過程防腐機制的協同效力,必須明確當代中國過程防腐的基本邏輯和主導機制。

首先,在實踐路徑上,遵循當代中國治國理政的基本邏輯。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一是中國特色反腐倡廉道路的題中之義,也是協同建構過程防腐微觀制度要素的基本邏輯。中國共產黨的領導是制度反腐、過程防腐和文化倡廉的政治保障,同時也是推進權力(權責)清單制度、財產申報制度和廉潔檔案制度的核心力量。依法治國、依法反腐作為黨領導人民發展反腐倡廉的制度保證,也是整體推進權力(權責)清單、財產申報和廉潔檔案制度化的根本路徑。諸如《公職人員(主要領導干部)廉潔檔案制度》《黨政領導干部財產申報公示法》等,均需要在全面依法治國的實踐中不斷完善。依靠人民群眾、為了人民群眾作為中國反腐倡廉的出發點和落腳點,是通過微觀制度要素協同建構來釋放過程防腐機制協同效力的價值旨歸。

其次,在治理方式上,深化中國特色反腐倡廉的基本范式。制度反腐、過程防腐與文化倡廉三維并舉、協同治理,是中國特色反腐倡廉的基本實踐范式[6]。過程防腐作為制度反腐的中介環節,圍繞具體權力運行環節進行過程監督,旨在從源頭上防止權力濫用的過程機制。從權力運行的監督和制約體系增強過程防腐的實效性,一方面需要推進政務公開對部門權力的過程監督,建立公職人員具體職權的權力(權責)清單制度,實現“嚴以用權”的制度保障和公開化;另一方面需要在加強對公職人員財產收入狀況過程監管的同時,建立公職人員(主要領導干部)的廉潔檔案制度,實現“嚴以律己”的制度約束和常態化。當代中國過程防腐微觀制度要素的協同建構,作為對制度反腐、過程防腐與文化倡廉協同治理模式的具體展開,旨在增強制度反腐過程機制的操作性和實效性。

(三)協同建構過程防腐機制的主導機制

在推進腐敗治理能力現代化過程中,如何協同不同向度的規則體系和不同維度的行使主體,需要明確協同建構中國過程防腐機制的領導機制和主導機制。

其一,在反腐領導機制上,堅持“黨紀反腐”與“司法反腐”的統一部署。中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心,既是“依法治國”的領導主體,也是“黨紀反腐”的責任主體。“黨紀反腐”是通過嚴明黨的紀律和規矩,形成從嚴治黨的規則體系,保持黨員干部清正廉潔的政治本色,體現著“制度治黨”的政黨意志。“司法反腐”是通過完善國家腐敗治理體系,依據法律制度來規范、查處權力腐敗行為,體現了“依法治國”的國家意志。在當代中國,基于黨性與人民性的一致性,“黨紀反腐”與“司法反腐”在戰略目標上具有高度一致性,因而構成當代中國“制度反腐”的“一體兩翼”。在推進腐敗治理能力現代化過程中,協同建構過程防腐的微觀制度要素,同樣需要堅持“黨紀反腐”與“司法反腐”的統一部署。

其二,在實踐主導機制上,實行“巡視—巡察”的縱向“牽引”機制。巡視監督,作為自上而下的黨內監督方式,以其“高位優勢”的威懾力和輻射力,可以有效規避以往橫向監督乏力和紀檢監察體制吸納社會監督力量的不足[19]。一方面,通過過程防腐微觀制度要素的協同建構,有助于通過“專項巡視”協同各級監察機關,擴大巡視監督和國家監察的“覆蓋面”,推進巡視監督和國家監察的“常態化”。另一方面,由“巡視監督”和“國家監察”主導的中國特色權力“制約—監督”機制,可以作為一種具有高位優勢的“牽引”機制,反過來也推動著中國過程防腐制度要素的整體實踐。基于既有反腐成效,尤其是中央“八項規定”的有力實踐,在改善和優化中國政治生態方面發揮著重要作用。這從側面表明:從宏觀上推進中國國家治理體系現代化與從微觀上完善和落實系列具體制度同等重要,而后者所發揮的示范和牽引作用甚為顯著。

綜上所述,正是基于中國政府全面從嚴治理腐敗的堅定決心、既有成績和對光明前景的足夠自信,我們有必要對探索了20多年的公職人員財產申報與公示制度“舊事重提”,通過對相關的權力(權責)清單、廉潔檔案等系列微觀制度的協同建構,激活作為“終端利器”的財產申報與公示制度的應有功能,從整體性上強化對公共權力運行環節的過程監督,在不斷優化政治生態的同時形成從源頭上防治腐敗的協同治本機制。