“多元共服”能否破解農村失能老人養老困境?

王立劍,金 蕾,代秀亮

(西安交通大學公共政策與管理學院,陜西西安710049)

一、問題的提出

失能老人是喪失或部分喪失生活自理能力的老年人,需要社會各界予以關注和關懷。失能老人的存在是客觀的人口現象,并伴隨著人口老齡化、高齡化趨勢數量不斷增加。在全國老齡辦公布的第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查結果中,老年人健康狀況不容樂觀,失能、半失能老年人口數量較大,約為4 063萬人,占老年人口總數的18.3%;按照農村老年人口占全國老年人口48.0%估算,居住在農村地區的失能、半失能老人約2 000萬①數據來源:全國老齡辦、民政部、財政部聯合發布的第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據。。即使老年人口失能率保持穩定,到2020、2035、2050年,生活在農村地區的失能、半失能老人將分別達到2 269、3 824、4 419萬②數據來源:課題組測算數據。文中數據如無特殊說明均為課題組測算或根據社會調查資料統計而得。,亟需引起重視并用相對較為專業的服務供給予以應對。

深入人心的傳統孝道決定了家庭養老是失能老人養老服務供給的主要途徑,子女、配偶等家庭成員也就成為提供養老服務的重要責任主體。但從現實情況來看,家庭養老面臨著諸多困難。一方面,失能老人配偶也在老年人行列,其自身身體狀態決定了很大程度上難以向失能老伴提供較為全面或專業的養老服務,更多的僅是提供陪伴與心理慰藉服務;另一方面,在競爭日益激烈的社會大環境下,子女在照顧老人的過程中遇到了諸多實際困難,使得不少人陷入“事業人士”與“孝順子女”的角色沖突,沒有足夠的時間和精力照顧父母[1]。再加上現代家庭結構逐漸小型化,子女與父母分開居住逐漸常態化,農村地區的子女出于改善家庭經濟狀況、職業發展等考慮,向城市遷移、定居,生活在農村地區的失能老人更顯得子女照料缺失。調查數據顯示,約有51%的失能老人是自我服務,23.76%的失能老人是配偶服務,而享受子女服務的失能老人僅有17%。因此,僅依靠家庭養老這一方式無法滿足農村失能老人養老服務需求。

基于家庭養老方式逐漸顯現的局限性,近年來,無論是從政策制定、理論研究還是實踐現實來看,多主體共同為失能老人提供養老服務(簡稱“多元共服”)成為破解失能老人養老服務難題的主要方案。“多元共服”模式的理論基礎是治理理論與多中心治理理論。由于政府失靈與市場失靈的存在,單純依靠政府或市場來提供服務難以達到目標,因此“多元共服”強調服務主體的多元性、服務手段的多樣性、服務目標的公共性。此外,福利多元主義理論也認為在社會福利供給方面,政府或家庭不再是唯一主體,政府、家庭、社區、非政府組織等都應該參與到促進社會福利供給事務中;就養老服務領域而言,“多元共服”模式更加強調的是服務主體的多元性。

從政策制定來看,為了應對社會養老服務供給不足的困境,我國出臺了《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》等意見、辦法、規劃,旨在刺激養老服務市場。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》進一步明確了失能半失能老人是養老服務優先供給的對象,應建立居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系。《陜西省人民政府辦公廳關于鼓勵和引導社會資本進入養老服務領域的若干意見》《陜西省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》《陜西省人民政府辦公廳關于推進醫療衛生與養老服務相結合實施意見》等政策為拓寬養老服務業發展融資渠道、促進建立農村互助性養老服務機構提供了政策保障,社會組織、市場等不斷深度參與養老服務供給。截至2017年6月,陜西省已建成運營公辦養老機構558個,民辦養老機構257個,社區日間照料中心583個,農村互助幸福院7 423個,開展醫養結合的養老機構222家,具有法人資格從事養老服務的社會組織168家,智慧化、連鎖化運營的居家養老服務組織達到30余家,“多元共服”的局面正在逐步形成①數據來源:陜西省民政廳內部統計數據。。

但是,我國農村養老服務事業發展仍面臨家庭養老功能減弱、養老服務機構水平較低、老齡服務隊伍力量薄弱、農村養老資金投入不足、健康養老發展不足等問題,還難以完全適應人口老齡化快速發展、農村失能老人數量上升的客觀需要。“多元共服”是否實現了眾人拾柴火焰高的目的,是否滿足了農村失能老人的養老服務需求,能否提升農村失能老人自評養老狀態,亟需實踐驗證以確定農村養老服務供給的戰略思路。

二、研究現狀

(一)失能老人養老服務的供給主體

現有研究中涉及到的養老服務供給主體,包括家庭、社區、機構、政府與非政府組織等;專門針對失能老人養老服務供給主體的研究相對較少,更多的是以養老服務項目或者養老方式為切入點,探索某一供給主體在面向失能老人時的責任定位、改善路徑,或是整合多元供給主體的協同服務。

失能老人配偶及兒女是養老服務的主要提供者。杜鵑等[2]研究發現,家庭成員是失能老人養老服務供給的主要責任人,家庭照顧者的情緒會很大程度上影響失能老人養老服務質量,有必要對失能老人家庭主要照顧者提供一定的支持,如轉由社區提供基礎照顧服務,政府建立長期照顧制度等。蘇群等[3]利用中國健康長壽調查數據分析發現,在農村失能老人的家庭照料中兒女及其配偶是家庭照料的主要承擔者,比例高達63%,但在農村也存在子女照料相互推諉的不良現象。郝曉寧等[4]調查發現,失能老人主要照料者為子女或配偶的比例分別為51.3%、28.2%,其他親戚朋友占比15.3%,利用保姆或社會服務的僅占3.8%。

社區介入養老服務供給是政策所向、現實所需。劉婕等[5]根據失能老人的不同需求調查發現社區正在發揮越來越重要的作用;孫繼艷等[6]對社區提供的養老服務項目、老年設施供需進行對比分析,提出在社區養老服務潛在需求巨大的客觀現實情況下,應深入融合社區與家庭的關系,共同致力于為失能老人提供全方位的養老服務;張利等[7]從社區基層醫療衛生機構參與失能老人長期照料的必要性與可行性出發,提出政府主導,基層醫療衛生機構以多種形式參與,共同推動社區長期照料服務體系建設的建議。

養老機構既是養老服務事業發展的產物,也是市場參與養老服務業的體現,也正是基于家庭主體的照料艱辛或缺失,具備專業化、規范化、多元化服務項目的機構主體應運而生。辛程等[8]分析了養老院提供面向失能老人的護理服務的具體項目和優勢,提出要不斷加強護理人員的專業技能培訓,進一步科學化、合理化安排護理時間以提升護理服務質量;王黎等[9]通過對養老機構提供護理服務的各項指標分析,建議面向失能老人的養老服務項目要避免“大而全”,要以需求為導向;肖云等[10]以新福利經濟學理論為基礎,提出機構養老是失能老人達到個人養老福利最大化的最優選擇,建議政府要加大對養老機構的資金與政策支持,降低養老機構的準入門檻;封鐵英等[11]針對養老機構實際運行中存在養老服務使用率不高的現實問題深入挖掘背后原因,認為養老機構應該通過專業化培訓加強護理人員人才隊伍建設,提升機構服務水平,以提升老年人群體生活質量、推動健康老齡化、保障養老機構的長足發展。

政府在失能老人養老服務供給中承擔福利性供給主體的決策。現有研究中普遍認為政府在失能老人養老服務相關政策制度制定、執行與反饋監督階段都應發揮主導作用,并建議建立失能老人護理津貼制度、長期護理保險制度對失能老人提供經濟支持[12]。鄧大松等[13]建議政府在失能老人長期照料服務體系構建中應發揮主導作用,在有效整合資源要素、精準銜接養老政策的同時,積極打造良性市場環境,搭建服務供給平臺,確立多元參與、包容性發展路徑,構建科學、完善的失能老人長期照護服務體系。

鼓勵非政府組織參與養老服務供給已經成為現有研究的共識。祁峰[14]認為非政府組織應當提供養老服務,并以各種形式向政府部門建言獻策,政府應當為非政府組織提供優惠政策、加強非政府組織自身養老服務能力建設;陳娜等[15]以社會工作介入失能老人養老服務供給為研究主題,發現非政府組織的介入可以有效鏈接、合理利用社會支持資源,讓失能老人享受高質量服務,感受到社會關愛,建議降低準入門檻、建立扶持政策,尋求參與失能老人養老服務的社會力量,如社會公益組織、志愿團體等,通過干預手段提高這些養老服務供給主體的參與意識與社會認同感。

從現有研究來看,學術界普遍贊同農村失能老人“多元共服”,但在實踐中農村地區還是以家庭一元主導,農村社區難以滿足失能老人個性化需求、機構費用與服務質量參差不齊,政府優惠政策落實不到位、存在時滯效應等都是影響“多元共服”效果的原因。

(二)失能老人養老狀態

針對失能老人養老狀態的現有研究大多從心理學、護理學視角選擇關鍵指標,以老年人主觀自評為數據獲取方法來開展研究。這些研究成果對厘清養老狀態內涵、厘清相關因素之間的關系具有借鑒價值。從研究方法來看,現有研究大都以實證分析為主,利用大量的問卷調查數據進行共性問題分析與趨勢探索,利用少量的深度訪談資料分析個性化問題,使研究更加深入。國外學者從老年人的養老方式、對養老服務的主觀認知、養老科技的應用等方面,反映老年人養老服務的狀態[16-18];國內學者對于養老狀態的界定主要有內容維度和綜合維度兩種方法,內容維度從經濟、生活、精神、護理等視角反映養老狀態,綜合維度從老年人的主觀綜合感受反映養老狀態[19-20]。劉連龍等[21]從心理感受角度評判老年人養老狀態,并從主觀幸福感、心理資本、社會支持三個維度進行測度,提出心理資本是老年人養老狀態的核心要素;付雙樂[22]以心理健康自評作為測度老年人養老狀態的因變量;謝穎等[23]采用Logistic回歸模型分析老年人養老心理情緒波動的影響因素,以有效改善老年人心理狀況作為改善老年人養老狀態的主要內容;劉亞飛等[24]的研究成果顯示配偶和子女是失能老人非正式照料的主要來源,二者提供的照料服務對于改善失能老人心理健康有顯著正向影響。

失能老人的養老服務需求具有全方位性,他們養老狀態的表達往往不能準確表明某一內容向度的狀態,而是綜合反映所處的狀況;受限于失能老人的認知,他們也很難準確、客觀評價養老服務供給的水平。但是,失能老人自身心理狀況如何,他們卻可以給出準確的答案。借鑒現有研究以心理狀態作為失能老人養老狀態關鍵指標的做法,本文以調研中獲取的老年人心理狀態數據,作為評價老年人養老狀態的依據。現有研究顯示,在人口特征變量中,性別、年齡、文化程度、經濟狀況、失能程度等是主要控制變量,可能會對老年人養老狀態產生影響[25];在家庭結構變量中,與子女關系、子女數量、與子女交流等為主要影響變量[26];從社會支持視角來看,王建輝等[27]將社會支持劃分為子女能否及時提供幫助、親戚朋友幫助情況、鄰里幫助情況、居委會提供幫助情況等納入影響因素。這些研究為探究失能老人養老狀態的因變量和影響因素提供了借鑒。

三、研究設計與數據

(一)研究框架

本文旨在探究“多元共服”在提升農村失能老人養老狀態方面是否發揮了作用,鑒于養老狀態與多元共服無法直接測量,需要選取其他可測量變量來反映。

在總結失能老人養老狀態等核心研究成果基礎上,本文以老年人的自評心理狀態反映養老狀態。心理狀態更多的是主觀層面的一種復雜感受與體會,從客觀的個體行為表現很難準確地反映人的心理狀態,在很大程度上,心理狀態是需要個體做出主觀判斷的。目前測量心理狀態的工具大多是以量表的形式,或是以某個量表進行直接反映,或是進行多個量表組合[28]。鑒于失能老人在認知上的特殊性,本文以李克特五級量表測度失能老人的心理狀態。

福利多元主義理論認為社會福利的供給不應該局限于單一部門,應涵蓋不同部門,強調社會福利供給的多元化與參與化。福利多元主義認為市場、國家、社區(包括家庭和社區)、民間社會(非政府部門,強調志愿性與非營利性,如志愿組織、慈善機構等)是社會福利的多元供給主體[29]。農村失能老人作為社會弱勢群體,其養老服務供給是關系著社會福利的重大民生問題。依據農村地區養老服務提供主體實踐以及福利多元主義理論,基于家庭養老與社區養老的區別,農村失能老人養老服務的供給主體分為國家、市場、家庭、社區、非政府組織,由此形成“五分法”的農村失能老人養老服務“多元共服”格局。本文的分析框架見圖1。

政府面向農村失能老人提供支持養老服務事業發展的資金和政策支持,由于全體失能老人都會從政府政策支持中受益,為了能夠體現失能老人所獲取的政府支持差異,本文選取失能老人是否享受到政府提供的精準資金補貼作為測度政府支持的變量。市場面向農村失能老人提供機構養老服務和無償資金支持,由于機構養老服務具有經濟、健康等方面的入住門檻,失能老人實際享受的機構養老服務與入住意愿往往不符,為了更加直接地反映市場對失能老人的支持,本文選取是否獲得企業捐助作為測度市場支持的變量。家庭仍然是向農村失能老人提供養老服務最主要的主體,家庭提供的失能老人養老服務已經超越了有和無的階段,應當用提供養老服務的程度來反映家庭支持;但是,失能老人很難對家庭成員提供的養老服務程度進行判斷,本文選取失能老人能夠做出判斷的與家庭成員關系作為測度家庭支持的變量。農村社區面向失能老人提供居家養老服務,居家養老服務又分為生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉等項目,失能老人享受這些服務項目的程度很難做出度量,本文選取失能老人對社區養老服務項目的滿意度作為測度社區支持的變量。以民間的或半官方性質的社團組織為代表的非政府組織,能夠為失能老人提供的支持主要體現在志愿服務上,本文以失能老人是否獲得非政府組織的志愿服務作為測度非政府組織支持的變量。

現有文獻的研究成果表明,失能老人養老狀態還受到個人因素與家庭因素的影響,其中性別、年齡、失能程度以及子女數量是影響較為顯著的變量,因此本文將這四個變量作為控制變量,以保證研究的規范性。農村失能老人養老狀態測度變量見表1。

表1 農村失能老人養老狀態測度變量

(二)研究方法與數據

本文選擇的分析模型是有序邏輯回歸模型,這與研究目的相契合。本文旨在分析“多元共服”的五大責任主體在提升農村失能老人心理狀態上是否發揮了作用,有序邏輯回歸模型能夠很好地處理因變量對于有序的而且是多分類的因變量及其影響因素數據。本文所使用的數據來自于2016年7—8月西安交通大學大學生“三下鄉”社會實踐團隊在陜西省12市(區)開展的失能半失能老人問卷調查數據。本次調查采用概率與非概率抽樣相結合三階段抽樣調查方法,首先在社會實踐所在市(區)抽取含有農村地區的典型縣(區);其次在抽取到的縣(區)抽取典型農村行政村;再次在抽取到的每個農村行政村隨機抽取村民小組;最后在村民小組選取符合條件的2—6名失能老人作為調查對象,抽樣過程由各社會實踐組按照科學、典型、方便的原則實施。采用訪談式問卷調查法,2名調查員一組,按照調查問卷對被調查者進行訪談,由調查員填寫并審核問卷。本次調查共收回有效問卷606份。

被調查的農村失能老人,平均年齡為68.73歲,其中60—65歲、66—70歲、71—75歲、76—80歲及80歲以上的老年人口所占比例分別為32.14%、22.71%、24.43%、13.24%和7.48%;被調查者平均月收入水平為1 934.43元,平均每月支出1 843.79元,收入略大于支出;被調查者的收入主要來源排在前三位的是養老金、個人儲蓄和子女資助,選擇人數分別占被調查總數的74.32%、34.77%和31.79%。被調查者以居家養老為主要養老方式,從他們的期望來看,有92.81%的被調查仍然期望居家養老,只有7.19%的被調查者選擇機構養老。

四、結果分析

(一)連接函數與平行線檢驗

應用有序邏輯回歸模型的前提條件之一就是通過平行線檢驗,這是因為因變量是多值變量,在模型中包含多個回歸方程,而邏輯回歸要求這多個回歸方程中自變量系數相等。在有序邏輯回歸中有五個連接函數,根據因變量各取值水平發生概率分布需對應選擇不同的連接函數。基于此,本文對失能老人自評心理狀況進行描述性統計分析,發現取值水平高的占比也較高,因此選擇補充對數-對數這一連接函數進行模型運算。運算結果見表2,模型通過了平行線檢驗,表明有序邏輯回歸模型在本研究中是適用的。

(二)有序邏輯回歸結果

運用陜西省12市(區)社會調查數據進行模型分析,輸出結果見表3。結果顯示,自變量中,政府支持、非政府組織支持沒有通過顯著性檢驗;家庭支持、社區支持以及市場支持通過了顯著性檢驗;控制變量中,子女數、年齡沒有通過顯著性檢驗,性別、失能程度通過了顯著性檢驗。

表2 平行線檢驗結果

注:零假設規定位置參數(斜率系數)在各響應類別中都是相同的。“a”表示在達到最大步驟對分次數后,無法進一步增加對數似然值。“b”表示卡方統計量的計算基于廣義模型最后一次迭代得到的對數似然值。“c”表示連接函數:輔助對數-對數。

1.農村失能老人的養老狀態受家庭支持影響,與子女關系越好,老年人養老狀況越好。“養兒防老”的傳統觀念至今在農村地區仍占據主流,子女幾乎成為了農村地區失能老人的全部生命寄托與精神依靠。農村失能老人身體上的不便、自理能力的急劇減弱直接導致他們難以自主生活,從家庭勞動力供給者轉換成了家庭負擔施加者,由此帶來心理上的不快,而消解這樣一種負面情緒的主要途徑就是與子女的交流與親近、子女的陪伴與照料,與子女關系越好,失能老人對自己老年生活的保障就更有信心,對未來生活就還有精神上的期盼與希冀,因此對自我心理狀況的評價就會越高。

2.農村失能老人養老狀態受社區支持的影響,對社區養老服務內容滿意度越高,老年人心理狀況越好。基于現在“村改區”的推進,農村社區建設在逐步發展與完善中。調研發現社區提供的養老服務內容包括生活照料、醫療、文化娛樂以及精神慰藉四個方面。在生活照料服務方面,共有15.8%的被調查表示享受到相關服務,特別是享受到助餐服務的占比為75%,享受到助潔服務的占比43.8%;在醫療護理服務方面,33%的被調查者表示享受到社區提供的醫療護理服務,其中助醫服務(72%)、保健服務(50%)響應人數最多;在文化娛樂服務方面,29.9%被調查者表示享受過文化娛樂服務,其中觀看文藝表演活動(74.6%)、參加老年興趣小組(33.1%)占比最高;在精神慰藉服務方面,17.3%的被調查者表示接受過社區工作人員提供的心理慰藉服務,其中享受到陪同聊天(55.2%)、心理咨詢服務(36.2%)的占比最高。可見,社區提供的養老服務內容越豐富多樣、形式越廣泛,就在一定程度上越能滿足農村失能老人的切實生活需要,他們的養老狀態自評也就越高。

3.農村失能老人養老狀態受市場支持,即受是否接受過企業捐助的影響。調研發現,接受過企業捐助的老年人相較于未接受過企業捐助的老年人來說,他們的自評心理狀況反倒更差。訪談中發現,導致這一現象的原因是:(1)市場支持的對象大多是心理狀況較差的失能老人。企業捐助對象是經濟狀況較差的失能老人家庭,而經濟狀況差的家庭,失能老人的心理狀況大多比較差。自評心理狀況比較差的失能老人接受企業捐助的比例是自評心理狀況比較好與非常好的失能老人的4倍。(2)在農村的傳統觀念中,接受外界的捐助,尤其是物質上的捐助就相當于是接受別人的“施舍”,是對自己家庭的一種貶低,對自己兒女能力不足的默認,顯得“家門無光”,基于這樣一種感受,這些獲得了市場支持的農村失能老人反而比沒有獲得市場支持的老人自評心理狀況更差。

表3 有序邏輯回歸輸出結果

注:連接函數:輔助對數—對數。“a”表示因為該參數為冗余的,故將其置為零。*、**、***分別表示在1%、5%、10%的水平上顯著。

4.政府支持與非政府組織支持對于老年人養老狀態并無顯著影響。本文的政府支持特指政府為農村失能老人提供的現金補貼金額,低保、城市三無、農村五保以及高齡補貼都計算在內;非政府組織支持特指非政府組織提供的包括物質與非物質的幫助,具體包括是否獲得過志愿者服務、是否接受過社會慈善組織的捐贈兩方面。就政府支持而言,它天然具有兩面性,一方面,政府對失能老人給予一定的補貼,可在一定程度上減輕家庭經濟負擔,老人身上擔負的壓力會稍有減輕,因此心理狀況會有所改善;但另一方面,政府補貼對于失能老人及其家庭來說可能只是杯水車薪,還會一定程度上造成依賴心理,削減兒女對于老人生活的物質投入,可能會造成一種“勉強度日”的生活常態,這無疑會加重失能老人的心理負擔。就非政府組織支持來說,志愿者服務在農村地區的開展僅僅是臨時性的,志愿者服務間隔時間長、服務停留在表面,形式化明顯,這也就導致農村失能老人對志愿者服務印象不深刻、沒有太多感觸,難以實現良好的志愿服務效果;社會慈善組織捐助也僅是應急性救助而非持續性的,與失能老人的期望存在明顯差距。因此,政府支持與非政府組織支持對于老年人心理狀況并無顯著影響符合農村實際。

5.在農村失能老人的個人家庭特征方面,年齡與子女數對其養老狀態沒有顯著影響。這一結論與“多子未必多福”,與“久病床前無孝子”相契合。農村地區無論是醫療環境還是衛生環境都相對較差,失能老人,尤其是中、重度失能老人,喪失了大部分生活自理能力,很大程度上都要依賴于子女的照料,孝文化驅使子女行動,但是長時間的累積勢必會造成子女心理與生理的負擔。此外,子女數越多,也不一定意味著承擔照料失能老人任務的減輕。在農村地區有“嫁出去的女兒潑出去的水”這一說法,大部分農村老人是與兒子共同居住生活,當老年人成為失能老人之后,有的家庭會采取子女間輪流照料的形式,但是不可避免地會有各種各樣的阻礙,子女間的相互推諉、抱怨、翻舊賬等等,會造成照料主體落在少數幾個或者一個子女身上,在這樣一個過程中,更多的是親情遭受一次次拷問與創傷,而真正落實照料失能老人的效果并不好。

失能程度與性別對老年人養老狀態有一定的影響。失能老人中的女性相較于男性心理狀況更差,重度失能老人相較于輕度失能老人心理狀況更差。一般來說,女性相較于男性對情緒的感知更加敏感,更易產生負面情緒。調研數據顯示,農村失能老人在對自己存在情緒問題的選擇中,憂郁、焦慮這兩項負面情緒中,女性均高于男性,分別高出8%與4%;對于失能程度來說,輕度失能是指喪失ADL量表中日常生活能力1—2項的老人,而重度失能則是指喪失5項以上,也就是說,重度失能老人基本上是處于被照顧的狀態,心理負擔較重,而輕度失能老人與一般老年人的差異較小,生活能夠有更多自主性與選擇性,因此,其心理狀況相較于重度失能老人來說更好。

五、結論與建議

本文基于陜西省12市(區)的調研數據,應用有序邏輯回歸模型實證分析“多元共服”能否提升農村失能老人的自評養老狀態。研究發現,“多元共服”并未有效提升農村失能老人自評心理狀態,農村失能老人心理狀況一般水平及以下的占比高達35%以上,心理狀況好的占比不到1/5;在“多元共服”的五大責任主體中,家庭、社區以及市場三者對于農村失能老人的養老狀態提升有顯著影響,但市場作用的方向與期望相悖,而政府和非政府組織的作用還未有效發揮,破解農村失能老人養老困境更應當發揮家庭和社區的作用。

調查發現,陜西農村失能老人普遍處于居家養老狀態,且居家養老意愿強烈,但是又面臨著自我照顧能力嚴重不足的現實問題,亟需其他主體給予養老支持;同時,伴隨農村勞動力就業半徑的擴大、傳統家庭結構的解體,子女往往缺乏照顧失能老人的時間、精力和能力,陜西農村失能老人日常照料、精神慰藉等養老需求難以通過家庭成員得到有效滿足,居家養老的家庭保障功能不斷衰弱。此外,陜西農村地區普遍發展較為落后,養老服務類的社會組織和企業很少,農村社區養老服務供給匱乏,其他社會力量養老支持嚴重不足。盡管現在的政策都在鼓勵“多元共服”,但卻忽視了對失能老人需求的調研,或者說哪些責任主體才是真正對其養老狀態產生顯著影響等基本事實的掌握。

鑒于調查數據中家庭、社區兩大責任主體對陜西農村失能老人養老狀態的顯著正向影響,因此,建議加大對家庭、社區的政策支持力度。(1)盡快在全省范圍內推廣、實施針對農村失能老人家庭的補貼制度,對于中度、重度失能老人家庭應有所傾斜。(2)在社區養老服務內容建設層面,在豐富形式的同時還需要重服務人群、重個性化設計、重供需匹配、重家庭銜接、重階段性評估、重監督反饋。(3)養老服務的根本在于人,即服務供給者、服務享受者。農村失能老人的養老服務有其特殊性,不能與一般身體健康的老人不作區分,老人所需要的服務內容應依據其失能程度的不同進行個性化設計,最重要的是滿足其實際需求,而非流于表面與形式。(4)農村失能老人對于家的依賴根深蒂固,社區更多時候只是提供了農村失能老人打發閑暇時間的環境,一些社區服務,尤其是醫療服務,應該與老人的家庭成員做好銜接,得以及時反饋。對于社區養老服務供給者來說,基于農村地區普遍經濟落后,優秀的服務人員難以聚集,要想獲得優質的服務,則必須加大對服務人員素質的培訓力度,提升專業服務能力;另外,要有一定的考核與激勵機制,例如,階段性評估社區服務人員業績,與其薪酬掛鉤,與政府對社區資金投入相掛鉤等。