“一帶一路”倡議下的中國對外合作機(jī)制建設(shè):進(jìn)展、問題與對策

劉傳春,劉寶平

(華中科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北武漢430074)

中國對外合作機(jī)制是中國以構(gòu)建者身份主動建立的、旨在協(xié)調(diào)穩(wěn)定中國與合作各方關(guān)系的國際機(jī)制。以2001年上海合作組織成立為標(biāo)志,中國對外合作機(jī)制實現(xiàn)了大發(fā)展,2001—2012年間,中國建立了博鰲論壇(2001)、中阿合作論壇(2004)、金磚國家會議(2009)、中國東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會議(2012)等。2013年,中國正式提出“一帶一路”倡議;2015年,中國發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》明確指出,要積極利用現(xiàn)有雙多邊合作機(jī)制,推動“一帶一路”建設(shè),促進(jìn)區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。由此,中國對外合作機(jī)制建設(shè)進(jìn)入新起點。一方面,“一帶一路”倡議為中國對外合作機(jī)制提供了“更大發(fā)展空間”[1];另一方面,中國對外合作機(jī)制通過落實“一帶一路”倡議而成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺[2]。但是,“一帶一路”建設(shè)依舊面臨“機(jī)制匱乏的風(fēng)險”[3]。本文擬通過梳理“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)的進(jìn)展,全面了解中國對外合作機(jī)制如何將沿線80多個國家和國際組織聯(lián)結(jié)在一起而成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺,深入分析“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)面臨的問題并提出對策建議。

一、“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)進(jìn)展

隨著“一帶一路”倡議的提出及實施,中國對外合作機(jī)制發(fā)展迅速并成為“一帶一路”建設(shè)的重要平臺。

(一)通過拓展合作空間,中國對外合作機(jī)制將“一帶一路”沿線國家聯(lián)結(jié)為一個點面交織的區(qū)域大合作網(wǎng)絡(luò)

第一,對外合作機(jī)制“點”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為三方面:一是建立行業(yè)領(lǐng)域的新機(jī)制,包括為加強(qiáng)互聯(lián)互通而建立互聯(lián)互通伙伴對話機(jī)制(2014)、為解決互聯(lián)互通中的資金問題而建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(2016)、召開“一帶一路”國際合作高峰論壇(2017)等。二是在已有合作機(jī)制內(nèi)建立聚焦于具體問題領(lǐng)域的衍生性機(jī)制。如在亞太經(jīng)合組織建立互聯(lián)互通伙伴對話會(2017),上海合作組織內(nèi)召開各種經(jīng)濟(jì)論壇、地方領(lǐng)導(dǎo)人論壇、人民論壇、政黨論壇及婦女論壇(2018),中國中東歐合作內(nèi)組建16+1交通基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合會和16+1物流合作聯(lián)合會(2015),中非合作論壇內(nèi)舉辦中非區(qū)域航空合作論壇(2015)和世界交通運輸大會“一帶一路”中非交通基礎(chǔ)設(shè)施合作論壇(2015),中阿合作論壇內(nèi)建立中阿北斗合作論壇(2017)、中阿改革發(fā)展研究中心(2017)等。三是已有機(jī)制的升級或擴(kuò)員,如中非合作論壇部長級會議升級為峰會(2015);上海合作組織正式接納印度和巴基斯坦為成員國(2017)。

第二,對外合作機(jī)制“以點帶面”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為加強(qiáng)中國對外合作機(jī)制與亞非歐區(qū)域內(nèi)乃至全球性機(jī)制的聯(lián)系,形成覆蓋亞、歐、非的合作面。例如,以上海合作組織為圓點,加強(qiáng)上海合作組織與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、東亞峰會、東盟、亞信會議等機(jī)制的跨區(qū)域合作;以瀾湄合作機(jī)制為圓點,加強(qiáng)瀾湄合作機(jī)制與東盟、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、湄公河委員會等機(jī)制的區(qū)域內(nèi)合作;以亞投行為圓點,加強(qiáng)亞投行與亞開行、世界銀行等機(jī)制在金融領(lǐng)域內(nèi)的合作;以“16+1合作”機(jī)制為圓點,加強(qiáng)“16+1合作”機(jī)制與歐盟的合作;以中阿合作論壇部長級會議為圓點,加強(qiáng)中阿合作論壇部長級會議與阿盟、海灣阿拉伯國家合作委員會的合作;以中非合作論壇為圓點,加強(qiáng)中非合作論壇與非盟的合作。

第三,對外合作機(jī)制“從線到片”的建設(shè)。主要表現(xiàn)為兩條途徑,一是通過已有機(jī)制的擴(kuò)員來實現(xiàn),如印度和巴基斯坦加入上海合作組織后,上海合作組織的活動區(qū)域由中亞擴(kuò)展到南亞,使“一帶一路”的中亞線與南亞線相聯(lián)成片。二是建立新次區(qū)域合作機(jī)制,如瀾湄合作機(jī)制以瀾滄江—湄公河流域為線而使“一帶一路”的東南亞線呈片式發(fā)展。

(二)以共同發(fā)展為主題,中國對外合作機(jī)制積極推進(jìn)“一帶一路”倡議的落實

1.共同發(fā)展是中國對外合作機(jī)制議程設(shè)置的主題

隨著人類命運由“付出代價的相互依賴”[4]9進(jìn)入到利益交融、安危與共的相互依存階段,“既要讓自己過得好,也要讓別人過得好”[1]的共同發(fā)展觀逐漸成為中國發(fā)展對外合作關(guān)系的動力,并作為中國對外合作機(jī)制的議程主題來推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)(見表1)。

表1 2015—2018年中國為主場的對外合作機(jī)制會議主題及對“一帶一路”倡議的推進(jìn)

2.中國對外合作機(jī)制推動各國發(fā)展規(guī)劃的有效對接

21世紀(jì)以來,面對經(jīng)濟(jì)困境,“一帶一路”沿線國家大都根據(jù)本國國情制定發(fā)展規(guī)劃,由于發(fā)展目標(biāo)一致、發(fā)展優(yōu)勢互補(bǔ)、發(fā)展道路相通,這些發(fā)展規(guī)劃均可實現(xiàn)對接。通過共商、制定合作規(guī)劃、簽訂合作協(xié)議,中國對外合作機(jī)制成為“一帶一路”倡議與沿線國家發(fā)展規(guī)劃有效對接的平臺(見表2)。

表2 中國為主場的對外合作機(jī)制會議通過的合作規(guī)劃協(xié)議

表3 2015—2018年中國通過對外合作機(jī)制制定“一帶一路”共建項目

3.中國對外合作機(jī)制推動合作規(guī)劃轉(zhuǎn)化為合作行動

一方面,將機(jī)制簽訂的合作規(guī)劃劃整為零。如2015年“16+1合作”領(lǐng)導(dǎo)人蘇州會議后,中國與16個中東歐國家全部簽署了“一帶一路”合作文件,推出了200多項具體實施舉措。2017年“一帶一路”國際合作高峰論壇上,中國政府與11個國家政府簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄、與10個國際組織簽署“一帶一路”合作文件。另一方面,制定了中國與沿線國家的共建項目以促進(jìn)合作(見表3)。

(三)建立政府主導(dǎo)、包容協(xié)調(diào)的決策程序,中國對外合作機(jī)制為“一帶一路”倡議的實施提供制度保障

政府主導(dǎo)是指決策主體的構(gòu)成,主要有四個層次:最高層是國家領(lǐng)導(dǎo)人會議,包括領(lǐng)導(dǎo)人峰會和領(lǐng)導(dǎo)人會議,主要進(jìn)行決策的頂層設(shè)計;次高層是外長會議,主要進(jìn)行政策規(guī)劃和整體協(xié)調(diào);第三層是高官會議,包括政府部長會議及副部長級會議,主要制定政策;第四層是工作組會議,主要就具體問題展開研究并制定行動方案。在中國對外合作機(jī)制建設(shè)中,四個層次的運作分為自下而上和自上而下兩個緯度。自下而上是工作組會議→高官會議→外長會議→領(lǐng)導(dǎo)人會議的運行路徑,瀾湄合作機(jī)制的建立即是如此,從2014年11月中國政府提出建立瀾湄合作機(jī)制倡議后,中國與湄公河國家召開了三次工作組會議,三次高官會議(2015年4月、2015年8月、2016年2月),一次外長會議(2015年11月),2016年3月,瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議召開,正式宣布建立瀾湄合作機(jī)制。自上而下是領(lǐng)導(dǎo)人會議下設(shè)高官會議、工作組的運行路徑,如“一帶一路”國際合作高峰論壇設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)人圓桌峰會,1+6個高官會議(一場高級別全體會議和六場平行主題會議),以及成立論壇咨詢委員會、論壇聯(lián)絡(luò)辦公室等具體工作組。

包容協(xié)調(diào)是指決策的廣泛協(xié)商。以亞投行的建立為例,從2013年中國倡議籌建亞投行到亞投行開業(yè),不到三年的時間內(nèi),中國與有意參加亞投行的各國共舉行了八次談判代表會議,就議事規(guī)則和工作計劃、亞投行籌建臨時多邊秘書處的組建方案、工作程序、亞投行章程草案審議修訂、組織結(jié)構(gòu)、人力資源政策等諸多事項進(jìn)行協(xié)商,在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上于2015年6月29日啟動《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》簽署議程,12月31日,57個意向創(chuàng)始成員國全部簽訂《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》,2016年1年16日,亞投行正式營業(yè)。

二、“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)面臨的問題

在實施“一帶一路”倡議的過程中,“對現(xiàn)有機(jī)制的運用是‘一帶一路’倡議興旺的力量之一”[5]。但因國際社會存在對“一帶一路”倡議的質(zhì)疑,中國對外合作機(jī)制仍然面臨如下建設(shè)問題。

(一)人類命運共同體理念轉(zhuǎn)化為機(jī)制共識性原則的問題

從黨的十八大報告倡導(dǎo)人類命運共同體意識到2015年習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會上正式提出打造人類命運共同體的“五位一體”布局,人類命運共同體成為中國外交的一項新理念。人類命運共同體理念以人類相互依存為前提、以共同發(fā)展為動力、以平等合作為路徑、以公正國際秩序建設(shè)為目標(biāo),是“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)原則。但是,由于國際社會質(zhì)疑“一帶一路”的中國倡議,認(rèn)為其是“支撐中國想創(chuàng)造一個以中國為中心秩序的大國野心”[6],作為合作平臺的對外合作機(jī)制因此面臨著人類命運共同體理念轉(zhuǎn)化為機(jī)制共識性原則的問題,這主要表現(xiàn)為中國與沿線國家在人類命運共同體理念的四個構(gòu)成要素上存在分歧(見表4)。

總的來說,中國與沿線國家圍繞人類命運共同體成為機(jī)制共識性原則而存在的分歧,其實質(zhì)是對中國將通過對外合作機(jī)制謀求在亞歐區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的擔(dān)憂。

(二)中國對外合作機(jī)制建設(shè)面臨的議程設(shè)置問題

議程設(shè)置作為機(jī)制建設(shè)的核心,主要通過確立會議主題、制定運行規(guī)則和決策程序,進(jìn)而形成明確合作各方責(zé)任與義務(wù)的合作規(guī)范。由于質(zhì)疑“一帶一路”倡議是中國借助經(jīng)濟(jì)力量追求自身優(yōu)勢的最大化[7],中國對外合作機(jī)制面臨著通過議程設(shè)置謀取機(jī)制主導(dǎo)權(quán)的問題。

第一,指責(zé)中國在會議主題方面重經(jīng)濟(jì)議題。一方面,認(rèn)為從2013—2018年,中國參與或主場的機(jī)制會議多以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題,面對因歷史、宗教、資源等因素導(dǎo)致“一帶一路”沿線一些國家內(nèi)部沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀,如果不關(guān)注安全議題,或僅僅力圖運用經(jīng)濟(jì)吸引力來“來處理(與周邊國家的)安全問題”[5],不僅使經(jīng)濟(jì)議題難以落實,還可能導(dǎo)致中國對外合作機(jī)制不穩(wěn)固的“空心化的危險”[8];另一方面,認(rèn)為中國在設(shè)置經(jīng)濟(jì)議題時,注重“一帶一路”倡議與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的沿線國家間發(fā)展規(guī)劃的對接,對于一些彼此經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不大的國家,特別是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程很難找到高認(rèn)同感”[9]的國家之間的發(fā)展規(guī)范對接欠缺議題設(shè)置,導(dǎo)致這些國家可能因此在機(jī)制中被邊緣化。

第二,指責(zé)在機(jī)制規(guī)則方面重中國標(biāo)準(zhǔn)。二戰(zhàn)結(jié)束以來,“國際機(jī)制是按照霸權(quán)國能在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用的行為標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)的”[10]168。中國除了面臨以中國標(biāo)準(zhǔn)謀求霸權(quán)的指責(zé)外,還面臨如下挑戰(zhàn):首先,經(jīng)過多年運行,西方國家制定的規(guī)則在很大程度上已內(nèi)化為一些國家的國際行為依據(jù),包括“一帶一路”沿線國家,這些沿線國家可能以西方大國標(biāo)準(zhǔn)來審視中國標(biāo)準(zhǔn)[11];其次,西方國家極力助推中國接受西方標(biāo)準(zhǔn),如參與亞投行的歐洲國家提出歐盟應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一立場,“努力推進(jìn)歐盟標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入到亞投行之中”[12];再次,中國標(biāo)準(zhǔn)與西方標(biāo)準(zhǔn)不同引發(fā)競爭,以援助為例,相對于西方大國主導(dǎo)的國際機(jī)制將民主等政治性事務(wù)視為條件,中國堅持“不附加政治條件”,西方國家認(rèn)為中國“不附加政治條件”的援助可能導(dǎo)致無序的惡性競爭。

第三,指責(zé)在決策程序方面重中國權(quán)力。一方面,認(rèn)為中國在決策中擁有主導(dǎo)權(quán);以亞投行為例,中國是亞投行最大的股東,擁有最大投票權(quán),“主導(dǎo)作用超過了現(xiàn)有多邊開發(fā)分行中的美、日等發(fā)達(dá)國家”[13]。另一方面,認(rèn)為中國對外合作機(jī)制的協(xié)商程序不完善;以亞投行《環(huán)境與社會框架》草案為例,存在磋商時間短(2小時)、語言受限(僅英語)、方式單一(視頻電話會議、書面提交意見)等問題,亞投行為此被要求“重新設(shè)計協(xié)商流程,以體現(xiàn)透明、參與及對權(quán)利的尊重”[14]。

(三)中國對外合作機(jī)制面臨合作規(guī)劃轉(zhuǎn)化為有效行動的問題

對于如何落實中國對外合作機(jī)制簽訂的一系列合作規(guī)劃,國外媒體和學(xué)者持審慎態(tài)度[15]。這主要來自于對中國能力的質(zhì)疑,認(rèn)為“北京的實力和實現(xiàn)目標(biāo)的能力方面存在鴻溝”[7],表現(xiàn)為如下方面:

一是合作規(guī)劃制定與實施的錯位。首先,機(jī)制會議通過的合作規(guī)劃往往是宏觀的頂層設(shè)計,缺乏相配套的具體舉措。其次,復(fù)雜性、多樣性、差異性是“一帶一路”沿線國家的突出特征,合作規(guī)劃因不能反映多樣、復(fù)雜、差異的現(xiàn)實訴求而缺乏可行性和可操作性。再次,中長期規(guī)劃與短期規(guī)劃未能相得益彰,如有的機(jī)制峰會周期太長且無法做到常態(tài)化,導(dǎo)致只有中長期規(guī)劃而無短期規(guī)劃;有的機(jī)制則專注短期收益、缺乏中長期的合作設(shè)計。因上述原因?qū)е潞献饕?guī)劃流產(chǎn)的事例屢屢發(fā)生,而解決合作規(guī)劃制定與實施的錯位問題考驗著“中國的良好意愿、耐心、決心和外交技巧”[16]。

二是合作規(guī)劃的實施面臨著與其他國際機(jī)制的競爭。中國對外合作機(jī)制加強(qiáng)與其他國際機(jī)制的合作,但彼此仍競爭激烈。如隨著擴(kuò)員完成,上海合作組織必須協(xié)調(diào)其合作規(guī)劃與俄羅斯主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟規(guī)劃、印度主導(dǎo)的南盟規(guī)劃之間的對接。在對接中,俄方已積極回應(yīng)“一帶一路”倡議,但印度持觀望態(tài)度,其因在于“一帶一路”倡議與印度在東南亞項目存在競爭,“中、印都明顯在東南亞施加競爭性的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略影響”[17]。同時,隨著以基礎(chǔ)設(shè)施投資為目標(biāo)的亞投行建立,世界銀行、亞開行也加大了在發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度,2014年,世界銀行審批通過的基礎(chǔ)設(shè)施融資金額提升了45%,達(dá)到了242億美元,2013年是167億美元[18]。2015年,亞開行總會決定,將每年的融資能力提高1.5倍,達(dá)到每年200億美元,顯然,“此舉或意在拉攏相繼支持中國主導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的新興市場國家”[19]。

三是機(jī)制的決策與執(zhí)行力不強(qiáng)。其一,由于中國對外合作機(jī)制決策普遍采取的是協(xié)商一致原則,只要有一個成員國反對,決議就無法通過,“這必然會導(dǎo)致決策遲滯、議題分散,組織運轉(zhuǎn)低效”[20]。其二,秘書處作為機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)制的日常工作管理,但已有機(jī)制的秘書處卻存在人員配備不足、配置不當(dāng)?shù)葐栴},決策的執(zhí)行效力欠缺。其三,有的機(jī)制建立了協(xié)調(diào)人制度,即機(jī)制成員國派協(xié)調(diào)人與機(jī)制秘書處舉辦例會,就相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通,但例會不固定,沒有充分發(fā)揮協(xié)調(diào)人的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享功能。

三、加強(qiáng)“一帶一路”倡議下中國對外合作機(jī)制建設(shè)的對策建議

面對中國對外合作機(jī)制建設(shè)中存在的問題,有必要從深化中國與沿線國家利益融合、加強(qiáng)議程設(shè)置能力、充分發(fā)揮中國特色大國的引領(lǐng)作用三個方面推進(jìn)“一帶一路”倡議下的中國對外合作機(jī)制建設(shè)。

(一)深化利益融合,增強(qiáng)人類命運共同體共識

首先,自“一帶一路”倡議實施以來,中國與沿線國家的利益日漸深度融合。2013—2017年,已有80多個國家和國際組織與中國簽訂“一帶一路”合作協(xié)議,中國已與包括聯(lián)合國的工業(yè)發(fā)展組織、開發(fā)計劃署等國際組織簽署了“一帶一路”合作文件。據(jù)統(tǒng)計,2017年,中國對“一帶一路”沿線國家的進(jìn)出口總額為73 745億元,比上年增長17.8%;中國企業(yè)對“一帶一路”沿線的59個國家新增投資143.6億美元,占同期總額的12%;“一帶一路”沿線國家對華直接投資金額374億元,對華直接投資新設(shè)立企業(yè)3 857家,增長32.8%[21]。同時,一個以鐵路、港口、管網(wǎng)為內(nèi)容的“復(fù)合型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”[22]正在形成,金融合作網(wǎng)絡(luò)也初具規(guī)模。2018—2023年,中國將進(jìn)口超過8萬億美元商品,對外投資總額將超過7 500億美元,這將進(jìn)一步推動中國與沿線國家的利益融合。

其次,以日漸深入的利益融合為基礎(chǔ),增強(qiáng)人類命運共同體共識。自“一帶一路”倡議實施以來,人類命運共同體逐漸成為中國與沿線國家的建設(shè)目標(biāo)(見表5)。

隨著中國與沿線國家利益關(guān)系的日漸融合,各國發(fā)展理念的共性因素將不斷增加,中國對外合作機(jī)制作為平臺的交流溝通作用將顯著提升,以共同發(fā)展為核心內(nèi)容的人類命運共同體共識將更為清晰明確。

(二)加強(qiáng)中國對外合作機(jī)制的議程設(shè)置能力,提高機(jī)制的運行效率

首先,精心設(shè)計議題、推進(jìn)各國發(fā)展規(guī)劃更加有效地對接。“一帶一路”倡議的成功依賴于其他國家的積極回應(yīng),“如果得不到其他國家的回應(yīng),‘一帶一路’倡議就是脆弱的”[23]。要推動“一帶一路”倡議得到其他國家的回應(yīng),必須將其與其他國家的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行對接。如何進(jìn)行有效的對接?精心設(shè)計機(jī)制議題是重要路徑。從合作期限來看,可分短期(5年以內(nèi))、中期(5—10年)、長期(10年以上)議題進(jìn)行設(shè)計;從合作領(lǐng)域來看,可分優(yōu)先領(lǐng)域、重點推進(jìn)領(lǐng)域和可深入推進(jìn)領(lǐng)域進(jìn)行設(shè)計。其中,進(jìn)行議題設(shè)計時,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全穩(wěn)定要置同等地位,不可偏廢。如上海合作組織起始于安全建設(shè),安全一直是建設(shè)重心,但是,2018年上海合作組織青島峰會在批準(zhǔn)《〈上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約〉實施綱要(2018—2022年)》等一系列安全規(guī)劃的同時,通過強(qiáng)調(diào)遵循《上合組織至2025年發(fā)展戰(zhàn)略》、發(fā)表《上海合作組織成員國元首關(guān)于貿(mào)易便利化的聯(lián)合聲明》、制定《上海合作組織成員國糧食安全合作綱要》草案等舉措,首次在國際社會倡導(dǎo)“開放融通互利共贏”的新合作觀,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作與安全合作的有機(jī)統(tǒng)一。

表5 中國與沿線國家的人類命運共同體建設(shè)目標(biāo)

其次,促進(jìn)各國政策規(guī)則的聯(lián)動。“政策規(guī)則的聯(lián)動”[24]包含三個層面含義:一是正視規(guī)則的差異并相互尊重彼此規(guī)則;二是通過溝通、協(xié)商,推動各國相關(guān)規(guī)則的有效聯(lián)結(jié);三是制定能包容各方的新規(guī)則。在政策規(guī)則的聯(lián)動中,應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒現(xiàn)有國際機(jī)制的規(guī)則。現(xiàn)有國際機(jī)制如世界銀行、國際貨幣基金組織等在規(guī)則的制定與運用方面積累了豐富的專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗,學(xué)習(xí)、參考、借鑒其運行模式和規(guī)則指標(biāo)體系,有助于制定更符合中國與沿線國家需求的合作規(guī)則。

最后,提高機(jī)制運行的效率。中國對外合作機(jī)制的政府主導(dǎo)、包容協(xié)調(diào)的決策程序既要能保證機(jī)制運行的效率,又要能最大程度尊重成員的權(quán)利。為此,在決策程序建設(shè)中,一方面要增進(jìn)決策透明度,建立各方利益需求通暢表達(dá)的渠道,包括制定更為詳盡的明確各方權(quán)利與義務(wù)的規(guī)章、設(shè)定更具包容性的協(xié)商時間、語言選擇更為多樣、投票程序更加規(guī)范、規(guī)劃決議公開并接受監(jiān)督,等等。另一方面要加強(qiáng)常設(shè)機(jī)構(gòu)的組織建設(shè),明確秘書處的組織功能、人員配備、經(jīng)費使用,并建立相應(yīng)的監(jiān)督考核制度。同時加強(qiáng)協(xié)調(diào)人制度建設(shè),包括單個協(xié)調(diào)人的組織建設(shè)、協(xié)調(diào)人與協(xié)調(diào)人之間的交流機(jī)制建設(shè)、協(xié)調(diào)人與秘書處的組織建設(shè)等,使協(xié)調(diào)人與秘書處共同作為機(jī)制的日常運行組織機(jī)構(gòu),真正發(fā)揮保證機(jī)制穩(wěn)定有效運行的功能。

(三)充分發(fā)揮中國特色大國的引領(lǐng)作用,完善中國對外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)

其一,中國在對外合作機(jī)制中發(fā)揮著引領(lǐng)性的建設(shè)作用。引領(lǐng)性的建設(shè)作用是在機(jī)制建設(shè)初期為保證機(jī)制運行而發(fā)揮的引導(dǎo)作用,并非決定性的主宰。以亞投行為例,盡管中國在亞投行持有的股本占比高達(dá)30.34%,投票權(quán)占總投票權(quán)的26.06%,但這“是一種階段性現(xiàn)象,隨著更多國家加入亞投行,中國在其中占有的股本和投票權(quán)都將會逐步稀釋”[25]。

其二,在發(fā)揮引領(lǐng)性建設(shè)作用中,中國應(yīng)大力提供公共產(chǎn)品。一方面,中國通過機(jī)制為“一帶一路”建設(shè)提供公共產(chǎn)品,如2014—2018年中國通過機(jī)制為“一帶一路”建設(shè)提供大量資金(見表6);另一方面,中國也為機(jī)制自身建設(shè)提供公共品(見表7)。

其三,在大力提供公共產(chǎn)品中,推進(jìn)中國對外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)。中國對外合作機(jī)制的“X+”合作架構(gòu)既指中國對外合作機(jī)制已與其他國際機(jī)制建立的區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域合作,如“上海合作組織+”“瀾湄合作機(jī)制+”等,也包括問題領(lǐng)域的合作,如中阿合作論壇部長級會議確立的“油氣+”、亞投行的“金融+”等。中國在大力提供公共產(chǎn)品的同時,應(yīng)以項目合作為重心,進(jìn)一步推進(jìn)中國對外合作機(jī)制“X+”合作架構(gòu)向縱深方向發(fā)展。以亞投行為例,中國作為亞投行的最大出資方,積極推動亞投行與其他多邊開發(fā)銀行聯(lián)合融資,截止2017年底,已完成16個項目,其中8個與世界銀行聯(lián)合融資、3個與國際金融公司聯(lián)合融資、3個與亞行聯(lián)合融資、與歐洲投資銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行聯(lián)合融資項目各1個[26]。通過類似融資項目的合作,包括亞投行在內(nèi)的中國對外合作機(jī)制將吸引更多國家和國際機(jī)制開展基于項目建設(shè)的務(wù)實合作行動,進(jìn)一步凸顯中國的引領(lǐng)性作用,即“引導(dǎo)者通過率先投資來協(xié)調(diào)其他國家的行動,促使其他國家成為公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)者”[27]。

表6 2014—2018年中國通過對外合作機(jī)制提供“一帶一路”建設(shè)資金

表7 2014—2018年中國為機(jī)制自身建設(shè)提供公共品

綜上所述,“一帶一路”倡議謀求中國與沿線國家更大范圍、更高水平、更深層次的合作,但合作“并不意味著利益的和諧,而是一個討價還價、充滿爭議、相互協(xié)調(diào)的過程”[10],正是在這種討價還價、充滿爭議、相互協(xié)調(diào)的合作進(jìn)程中,中國對外合作機(jī)制作為“一帶一路”倡議實施的重要平臺,不僅通過制定合作規(guī)劃并督促規(guī)劃的實施獲得新的發(fā)展空間,而且成為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的有效路徑,促進(jìn)了區(qū)域合作的蓬勃發(fā)展。