環境經濟政策促進“雙高”產品退出市場經驗
——以貴州省為例

秦羅金，石 虹

（貴州大學 經濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

在2008 年2 月，我國環保部首次發布《高污染、高環境風險產品名錄》，名錄列出了141 種產品，其中有62 種產品兼具“高污染、高環境風險”兩種特性，亦稱為“雙高”產品。近年來，貴州以火電、煤炭、冶金、化工為代表的資源型產業規模擴大，成為拉動貴州工業經濟增長的火車頭，而這些產業部分產出“雙高”產品。本研究通過梳理貴州省已有的環境經濟政策內容，分析環境經濟政策對于促進“雙高”產品退出市場的實施經驗、問題，最后提出建議。

二、貴州省環境經濟政策的主要內容

貴州省環境經濟政策主要分為五大類，分別是公共財政政策、綠色金融政策、環保產業政策、排污權交易政策及其他配套與監督措施。

（一）公共財政政策

1.環境保護公共投資。根據《貴州省環境保護廳部門決算》，貴州省的環境保護公共投資主要為政府節能環保支出，分為四個項目：一是環境監測與監察支出，主要用于環境監察執法能力建設、環境突發事件應急處置、環保專項執法檢查、環境規劃法規編制與修訂等開支；二是污染防治支出，主要用于支持集中式飲用水源地環境保護、農村環境綜合整治、重點行業污染防治及監控設施建設、污染防治新技術、新工藝、新設備的推廣應用和示范等環境保護專項支出；三是自然生態保護支出，主要用于生物多樣性保護、農村環境保護、水污染防治監管和赤水河上游生態保護支出；四是污染減排支出，主要用于環境監測、監察、總量減排等能力建設支出。

2.排污費征收。1990 年5 月16 日，貴州省人民政府頒布《貴州省征收排污費實施辦法》；2003年7 月3 日，貴州省環境保護局和物價局、財政局以及經濟貿易委員會聯合發布《貴州省〈排污費征收使用管理條例〉實施意見》的通知，明確直接向環境排放污染物的貴州的企業單位和個體工商戶征收排污費。2015 年，根據《關于調整排污費征收標準有關問題的通知》（黔發改收費[2015]1019 號）文件，貴州省的工業二氧化硫和氮氧化物排污費征收標準調整為1.2 元/每污染當量（公斤），與全國其他省份相比標準較低。

3.環境保護稅征收。2018 年1 月1 日，《中華人民共和國環境保護稅法》在全國施行，應稅大氣污染物稅額幅度為1.2 元～12 元/每污染當量。每污染當量2.4 元為貴州省大氣污染物適用稅額，每污染當量2.8 元為水污染物稅額標準，新稅額的制定結合了貴州省的污染物排放現狀，考慮到貴州省排污企業納稅成本與治理成本的關系，適當提高環境保護稅稅額，有利于促使貴州的排污企業通過增加環保設施投入，實現達標排放。

4.生態補償項目。2016 年，貴州省委辦公廳、省人民政府辦公廳發布《貴州省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》（黔委廳字[2016]72 號），建立生態環境損害的賠償磋商機制，通過試點得到全國首部省級政府制定的生態環境損害賠償磋商的規范性文件。制度規定：一是將生態環境損害賠償調查、專家論證、磋商組成員工作報酬等合理費用納入賠償范圍；二是賠償權利人應當及時組織對磋商或訴訟后的生態環境修復效果評估，及時修復生態環境；三是結合貴州省實際，大力加強生態環境損害鑒定評估機構建設；四是探索生態環境損害修復責任的社會化分擔機制。

5.出口退稅。在2004 年，資源型與高能耗產品的退稅率被國家大幅降低或取消，致使貴州的黃磷、棕剛玉等“雙高”產品出口成本大幅上升，進而壓縮其利潤空間，最后使得其企業轉型或退出市場。

（二）綠色金融政策

1.綠色金融債券、貸款。第一，貴州鼓勵地方銀行發行綠色金融債券。貴陽市公共交通集團發行26.5 億元全國首單公共交通綠色資產證券化債券；在2017 年，關于貴州城市環境治理、垃圾治理、節水節能等方面的綠色項目，貴州銀行、貴陽銀行分別申請發行了80 億元、50 億元的綠色金融債。第二，貴州積極發展綠色信貸。2017 年6 月末，貴州省節能環保及服務項目貸款余額1 689億元，貴州企業的節能環保項目的資金需求得到緩和。

2.綠色金融扶持。第一，貴州大力發展綠色產業基金。貴州省圍繞大扶貧、大數據、大生態三大戰略，推進貴安智慧制造醫藥大健康產業并購基金、云上貴州大數據產業基金等多只綠色基金的設立。第二，貴州大力推動綠色企業上市。截至2017 年6 月末，貴州省新三板掛牌及境內外上市企業88 家，綠色經濟“四型”產業占近一半。

3.環境污染責任保險。在2015 年，貴州省環境保護廳、中國保監會貴州監管局正式印發《貴州省環境污染責任保險指南（試行）》，進一步推進貴州環境污染責任保險工作，切實維護貴州投保企業、保險公司和污染受害者的合法權益，規范貴州環境污染責任保險工作，充分發揮貴州省保險機制輔助社會管理功能，建立完善貴州省環境風險管理的長效機制。

（三）環保產業政策

1.產業準入政策。貴州省各部門聯動，嚴格“雙高”產品企業市場準入條件，一是貴州省經濟和信息化委加強焦化、水泥、黃磷、電石等“雙高”產品的行業準入公告管理；二是貴州省國土廳嚴格規劃計劃管控、土地預審和供應，不為產能嚴重過剩行業項目安排新增建設用地；三是貴州省生態環境廳嚴格執行環境評價和環保“三同時”制度，對建設項目環評審批總體把關更嚴，一律不批與國家產業政策不符、屬于淘汰產能、技術及產品的項目。

2.產業優惠政策。2014 年，貴州省人民政府發布《貴州省招商引資稅收優惠政策》，文件規定：其一，對于從事符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》和《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》中項目的貴州企業的投資經營所得，自項目得到首筆生產經營收入所屬納稅年度算起，前三年免征其企業所得稅，后面第四年至第六年其企業所得稅減半收取；其二，對于貴州的購置并實際使用《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》等環保規定的環境保護、節能節水等專用設備的貴州企業，可從其當年應納稅額中抵免該專用設備投資額的10%。

3.產業規制政策。第一，根據貴州省人民政府《關于進一步加強淘汰落后產能工作的意見》（黔府發[2010]3 號）和工信部《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄（2010 年本）》（工產業[2010]第122 號）等要求，嚴格執行環保、能耗、質量等法律法規標準和產業政策，依照環保法規關停貴州的不達標產能。第二，推進貴州的“雙高”產品企業聯合重組。鼓勵貴州的“雙高”產品企業組建產能整合平臺，利用市場化手段聯合重組，整合產權及其經營權，合理規劃貴州的“雙高”產品企業產能布局，支持貴州的高生產綜合成本、低生產效率的“雙高”產品企業根據市場需求而自主減少其失去競爭力產能，并結合聯合重組、改造貴州的“雙高”產品企業的技術并對其生產要素進行優化配置。

（四）排污權交易政策

2013 年，貴陽市生態委公布《貴陽市排污權使用和交易試點實施方案》以及《貴陽市排污權有償使用和交易管理暫行辦法》，使得貴州省排污權交易市場框架逐漸清晰。貴州的排污權交易是以控制排放總量和擁有排污許可證管理為前提條件，支持貴州的工業企業利用先進的技術且注重減少污染物排放量，將所節約的排污指標依其環境資源特性而作為“有價資源”儲存，為貴州的企業自身的發展需求作準備。

（五）其他配套與監督措施

1.企業環境信用評價及環境信用信息系統。為推進貴州工業企業使用環境信用信息系統，建立完善貴州的環境信用激勵約束機制，督促貴州工業企業改進環境行為，自覺履行貴州省環境保護法律義務和社會責任，2018 年，貴州省生態環境廳正式印發《貴州省企業環境信用評價指標體系及評價方法（試行）》。該評價指標體系及評價方法有四個特點：一是明確貴州省企業環境信用評價內容，將貴州省企業全部環境信用信息分為污染防治、環境管理、社會影響三大類23 項指標，并細化每一項指標的具體評價標準和計分辦法；二是建立評價貴州企業的環境信用狀況的雙重信用約束機制；三是統一規范貴州企業的信用評價結果和信用等級描述；四是明確貴州企業的環境信用評級升降級情形、環境信用評價結果運用等問題。

2.環境保護信用信息“紅黑名單”管理。貴州省生態環境廳對環境保護信用信息實施“紅黑名單”管理，并負責“環保守信紅榜”“環保失信黑名單”的組織與發布。“環保守信紅榜”指存在良好類信用記錄的企業，系統記錄紅榜企業的環境信用評價評級或被授予的榮譽等，記錄期限均為3年；“環保失信黑名單”指存在嚴重不良信用記錄的企業，系統記錄黑榜企業的失信時間、失信事由、主要法律文書名稱及文號、處罰內容等，記錄期限均為2 年。

三、貴州省環境經濟政策對“雙高”產品的實施經驗及問題

（一）實施經驗

1.初步形成價格調節機制，規范“雙高”產品企業排污行為。貴州率先推行水泥窯協同處置固體廢物試點方案并建立長效機制，對符合條件的項目在所得稅、電價等方面給予優惠，為全國水泥業推廣處置污染排放提供示范。

2.以排污費手段增加“雙高”產品企業排污成本。對使用《產業結構調整指導目錄（2011 年本）（修正）》中“雙高”產品裝備或產品的貴州企業，貴州省環境執法部門按照原標準向其加倍征收排污費。

3.以綠色金融政策鼓勵“雙高”產品企業綠色改造。一是貴州省的銀行對不符合市場準入標準、國家產業政策規定等要求的“雙高”產品企業和項目，加以限制其各種新增授信支持；二是貴州省第三方金融機構可查詢人民銀行的企業征信系統，降低貴州的“雙高”產品企業的信用等級；三是以綠色貸款提高貴州省的水泥、火電、平板玻璃等“雙高”產品企業的綠色環保水平，貸款用途限定為企業脫硫技術和節能技術改造。

4.以環境信用信息系統約束“雙高”產品企業環境行為。貴州省已建立、使用統一的環境信用信息管理平臺，以實現貴州企業、環保服務機構與各部門之間環境信用信息的“互聯互通”為目標，并且向社會公開該系統，以形成貴州企業“一處失信、處處受限”的守法氛圍，督促貴州相關單位、人員自覺履行環保法定義務和責任。截至2018 年底，貴州省已發布第五批環境保護失信黑名單，部分“雙高”產品企業榜上有名，有效督促貴州“雙高”產品企業持續改進環境行為。

（二）存在的問題

1.環保財政投入方面存在渠道過窄、引導性不夠的問題。貴州省政府和相關部門的環保財政預算支出模式有待優化，專項資金的使用方式有待創新，調動市場資本的積極性不足。此外，貴州省的環境稅費方面仍然缺乏具體的量化標準。

2.聯合執法和聯合懲戒約束機制不完善，未使貴州的“雙高”產品真正退出市場。貴州的部分“雙高”產品企業雖已停產，但尚未拆除其動力設施、尚未封存其主體設備，貴州已關停的“雙高”產品企業的后續處理措施也未完全到位。

3.貴州綠色信貸政策的實施仍受信息溝通機制不暢制約。貴州部分企業的環境信用信息供給能力不足，導致貴州省的銀行對“雙高”產品企業認識不夠，地方保護主義依然限制綠色信貸政策在貴州有效發揮作用。

四、研究建議

一是確保貴州環境信用信息暢通互聯，確保“雙高”產品真正退出市場。讓“雙高”產品企業的環境信用信息在各部門及時互通共享，對貴州省能耗、電耗達不到強制性標準的“雙高”產品企業執行差別電價、懲罰性電價等差別化價格。

二是實施差別化信貸政策，糾正貴州信貸資源錯配。對“雙高”產品企業的籌融資活動，一方面，貴州省的銀行應對有效益、有前景且化解低端產能甚至主動退出的“雙高”產品企業，基于其商業可持續性和風險可控性，以差別化信貸給予其幫助；另一方面，對未按期退出市場的“雙高”產品企業，嚴控新增授信壓縮退出存量貸款。

三是加快社會保障制度建設，消除貴州“雙高”產品企業退出的后顧之憂。貴州省政府應積極拓展社保基金的其他籌資渠道，保障“雙高”產品企業退出后的職工安置等問題，社會保障基金可以結合資本市場，委派信譽良好的專業基金經理人操作資本，適當擴大社保基金債券發行規模。