城市由資源經濟向生態經濟轉化經驗啟示
——以徐州市為例

翟國宇，王 妹

（南京林業大學 經濟管理學院，江蘇 南京 210037）

一、引言

徐州市自古素有“五省通衢”的說法，位于中國中東部地區南北東西交匯的中心，有著得天獨厚的地理位置和占據重要的交通要道，使徐州市一直處于“兵家必爭之地”的戰略地位。徐州市的煤礦開采源于清朝末期，1880年，因洪水沖刷，徐州賈汪一帶發現露天煤線。1882年，官督商辦的徐州利國驛煤鐵局開始運營。新中國成立后，成立了徐州礦務局，后改制為徐州礦務集團有限公司。徐州市的煤礦開采已經有130多年的歷史，豐富的煤炭資源和煤礦開采產業，使徐州市建立起一套重工業體系，奠定了其在黃淮地區的經濟地位[1]。賈汪區是徐州市最主要的煤礦聚集區，煤炭工礦用地和采煤塌陷區占全區面積的40%，煤炭職工和家屬占全區人口的60%以上。但是，隨著煤炭資源不斷被開采挖掘，賈汪區因煤炭開采衍生的生態問題也日益凸顯。長期的開采導致18萬畝采煤塌陷地，與之伴隨的是農耕用土地損壞、空氣污染嚴重、生態環境惡劣等問題。2001年，賈汪7.22礦難事故引發了區政府對產業轉型的思考。2011年，賈汪區被確定為全國69個資源枯竭城市之一。近幾年來，賈汪區政府已投入巨額資金對塌陷地帶進行綜合整治，先后對潘安湖、小南湖、商湖、月亮湖等塌陷地進行治理，形成了4 000畝開闊水面和2 000畝濕地景觀，潘安湖風景區后被評為國家4A級濕地景區。

由徐州市針對煤礦塌陷區的治理思路和路徑可以總結得出：“生態包袱”完全有可能轉化為“綠色資源”。單純向自然索取資源雖然能在短期內為區域經濟發展提供動力，但資源枯竭后不僅使城市發展陷入停滯期，后期的治理更是需要消耗大量人力、財力、物力和時間成本。治理塌陷區的同時，徐州市政府也不忘做好對相關人員的安置工作，為他們提供新的謀生渠道，這種以人為本的改革理念使得煤礦塌陷區的改造工作得以順利進行，這一改革理念值得其他城市學習和借鑒。良好的自然環境為今后徐州市發展的生態經濟模式創造了優良條件，過去豐富的歷史文化積淀和乏人問津的風景名勝與古跡得以重新發揮潛在的經濟價值。塑造出一個生態狀況良好的城市形象，為徐州市當地相關農業產品的“走出去”提供了市場機會，契合了現代社會對高質量與生態友好的經濟發展要求。黨的十九大以來，徐州市開始探索發展綠色經濟的新道路，走產業多樣化、特色化發展之路，實行“生態+”戰略，為徐州市的發展增添新動力。

二、“后煤礦”時代的發展格局

（一）將塌陷地帶改變為生態濕地和特色旅游區

徐州市以實施生態修復、強化環境治理、推進綠色發展為重點，加快推進生態文明建設。把生態文明作為老工業基地振興的重要標志，樹立標桿、破解難題、增創優勢，努力使優美生態環境成為城市發展核心競爭力。本著“宜水則水、宜田則田、宜農則農、宜林則林”的原則，徐州市啟動了規模浩大的塌陷區整治修復行動，并創造性地實施了“基本農田整理、塌陷區治理、生態環境修復、濕地景觀開發”四位一體治理模式。此舉的意義在于不僅將被損壞的地帶恢復到合理的生態水平，而且挖掘出了生態環境潛在的經濟價值。通過修復整平、引水造湖等措施，曾經荒蕪的塌陷區變成了引人入勝的風景區[2]。截至2017年年底，徐州市已對近20萬畝采煤塌陷地完成綜合治理。將這些修復后的地區打造成生態旅游區，既為當地市民提供了休閑娛樂的場所，也吸引了外地游客來徐州游玩，帶動了周邊餐飲、酒店、文化等行業的發展。徐州市的這一做法給其他資源型城市樹立了典范，再次證明了修復已損壞的生態環境不僅是償還過去欠下的“生態賬”，更是為城市的長遠發展找尋了新的出路。

（二）打造綠色城市，堅持綠色發展

自習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷后，人們終于領悟到了良好的生態環境才是經濟持續發展的根本。任何以犧牲環境為代價換來的經濟發展成果，注定不能長久。從2010年開始，徐州市大力推進“二次進軍荒山、讓荒山披上綠裝”工程。盡管徐州市四周環山，山體多為石灰巖，無土缺水，綠化工程的難度極大。經過多年努力，全市已累計完成荒山造林10萬多畝，為400余座宜林荒山披上了綠裝，實現了荒山綠化全覆蓋，在全國開創了石灰巖山地造林的成功范例。此外，徐州市大力實施“拆違添綠、破墻透綠、見縫插綠”的政策，市區沿街沿路10畝以下的土地全部由政府改造拆遷，用于公園綠地建設，全面實施沿岸生態景觀建設，規劃建成一批濱湖、濱水景觀公園，這些行動使徐州市河道綠化普及率達81.76%，林蔭路推廣率達92.32%，讓當地市民享受優質均等的綠色福利。在徐州市出行，間隔500米必定有一塊公園綠地。全市建成區綠化覆蓋率達43.81%，由江蘇省第7位躍居到第2位，建成了10分鐘綠地圈，人均公共綠地面積15.74平方米，形成了“城在林中、路在綠中、人在景中”的園林城市特色，成就了一座真正意義的生態之城[3]。

（三）探路綠色發展，積極融入江淮生態大走廊建設

江淮生態大走廊是南水北調工程最重要的水源地和清水走廊，對保障沿線水域生態環境、促進南水北調水質穩定達標具有重大意義。建設江淮生態大走廊，是對接長江經濟帶、淮河生態經濟帶國家戰略，探索流域可持續發展的重大實踐；也是沿線地區破解環境資源約束，實現經濟轉型、社會發展的重要抓手；更是保護世界文化遺產、彰顯運河文化的重要載體[4]。

徐州市在江蘇省全省的生態建設中，戰略地位突出。當前，該戰略部署得到徐州市的積極響應，當地把參與江淮生態大走廊建設作為生態文明建設的龍頭工程。對徐州市而言，加入江淮生態大走廊不僅意味著更好地推動徐州市的生態建設，更能為徐州市的生態經濟帶來更多的發展機遇。依托這個有力的平臺，徐州市在落實主體功能區規劃，明確生態功能分區，劃定生態保護紅線的任務上將有明確的目標和更好的執行力。江淮生態大走廊的建設將給徐州市帶來以下發展契機：其一，推動交通設施建設。在大走廊沿線城鎮、沿河、沿途景區等地點，可以加強交通網絡體系構建，打造便捷高效、互通內外的綜合交通走廊。其二，在結合沿線當地特有資源的基礎上，鼓勵發展高科技、低能耗、污染小的相關產業，大幅度提高生態經濟產業的覆蓋率，建設生態導向型經濟。其三，沿線擁有京杭運河、黃河古道的文化底蘊和自然生態資源，在保護開發自然人文資源的基礎上，大力開發文化旅游資源，構建沿河生態文化旅游景觀體系，打造以節點城鎮為載體、以基礎設施為支撐、以文化資源為紐帶、以良好服務為保障的文化旅游走廊[5]。

（四）改善民生，走旅游致富道路

在去產能的大趨勢下，徐州市的很多礦區面臨關閉和退出歷史舞臺的問題。隨之帶來的工人下崗、生活貧困等問題。以賈汪區為例，在煤礦企業改制轉軌的情況下，區政府將棚戶區改造作為賈汪區改善民生的首要任務。重點關注低收入農戶和經濟薄弱村，堅持精細脫貧，加強黨員干部和貧困戶利益的相關性，牢牢守住民生底線，推廣“社會主義大家庭”集中供養模式，切實做好完善社會保障脫貧工作。在安置房選址上，以民意為基礎制定安置計劃，將下崗職工遷至配套設施齊全的商品房。拆遷過去棚戶區的老舊平房，建設新型辦公樓和住宅區[6]。大力發展就業容量大、環境污染少、群眾參與度高的家具產業和電動車產業，拓展就業和創業渠道。在農村地區，建設了一批生態旅游景點、水果采摘園和特色民宿等綠色創收項目，真正做到生態富民和產業富民。政府和當地民眾加快建設“生態+農業”步伐，推進農業供給側結構性改革，發展綠色農業、現代農業、高效設施農業，大力發展休閑觀光農業，培育出了一批有影響力的賈汪綠色果蔬品牌，實現了農民從種糧食到“種風景”的轉變，開辟出一條具有賈汪特色的脫貧致富之路。

（五）相互協調、相互促進生態經濟和其他產業經濟的關系

徐州市的地理位置優勢突出，重工業的產業基礎實力雄厚，眾多新興產業還在建設發展中，這些優勢條件是可以和徐州市的生態經濟戰略相互協調發展的。地理優勢方面，徐州市是重要的交通樞紐，高鐵到達北京、上海、武漢等大城市的時間較短。經過近幾年的發展，徐州市已經初步形成了以制造業物流為龍頭，以鐵路物流、航空物流、港口物流等為配套的現代物流產業體系，目前全市物流企業達8 000多家，各類物流園區近50家，物流行業年營業收入超過2 000億元，進入了規?？焖贁U張、服務層次不斷提升、產業加速集中的新階段。便捷的交通物流條件可以帶動特色農產品的推廣和人才引進，更能吸引外界加強與徐州的經濟往來。生態條件和城市面貌的改善，為徐州市的轉型發展、招商引資和吸引人才發揮了重大作用，也為徐州市實現重工業改造升級，打造軟件、通信、電子等高新產業提供了全新的發展環境。

三、徐州市生態經濟轉型啟示

（一）資源型城市應提早建立危機意識，敢于做出改變

我國以資源為支柱產業的城市，如大慶、攀枝花、馬鞍山等，在面臨資源枯竭時，往往會經歷一段發展停滯期。作為老工業基地，靠簡單復制發達地區的發展模式、發展經驗很難實現振興轉型。只有堅持從實際出發,因地制宜、揚長補短，才能真正找到轉型的出路。從當地政府至普通市民，都在為城市發展和生存問題背負著巨大的壓力。轉型前，樹立必要的危機意識，才能為尋找新的經濟源泉提供動力。政府需要積極探索新的發展出路，借鑒其他類似城市的改革模式，大膽的進行嘗試。以從事當地支柱產業為生的市民要做到密切關注行業動態，及時向政府或相關部門提出改革建議。轉型過程中，要敢于突破過去由資源支柱產業帶來的體制障礙，敢于面對社會輿論。建立新的產業經濟模式的同時，社會財富的分配制度和人員編制問題，也必須要做到與時俱進，為參與建設新型經濟的技術人才和管理人才創造公平的社會環境。

（二）妥善安置下崗職工，積極解決民生問題

經濟轉型的根本目的是改善人民生活水平，在推動轉型發展的過程中，徐州市全面貫徹以人民為中心的發展思想，始終把人民利益放在最高位置，以造福百姓為最大政績，老百姓的獲得感和幸福感明顯提升，自豪感和榮譽感明顯增強。堅持大力推進民生幸福工程，每年盡力辦好一些民生實事，著力解決老百姓“衣食住行、生老病死”等民生熱點難點問題，讓振興轉型成果更多更公平惠及人民。在產業轉型的浪潮里，勢必出現大量下崗職工，這些人的生活和工作將面臨許多嚴重問題。政府應處理好這些職工的歸屬問題，例如通過業務培訓，改造成新型工種人員；對有特殊或重大貢獻的職工，可以給予其新型企業的股份，實現勞動者到所有者的轉變；給予遷置費，轉變為自由職業者等方式。有改革的地方就有矛盾，沒有經濟來源的下崗職工容易成為社會的不安定因素，所以這需要政府實施合理有效的手段化解這一矛盾，為發展新經濟提供穩定的發展期。

（三）更加注重生態環境保護，避免走老路

經濟轉型進入起步階段時，常伴隨著生態環境進入初始恢復狀態。此時的生態環境十分脆弱，發展新經濟過程中要注意避免對生態環境造成二次破壞。同時，要吸取過去因追求經濟增長而帶來環境破壞的教訓，認真制定與規劃現有經濟產業的發展模式和改革速度。新產業的振興往往需要很長時間的積淀，切忌為追求高速度高增長而再次陷入“先污染后治理”的怪圈，這一階段可以用來修復生態環境，如植樹造林、凈化水源、削減多余產能等。一方面，政府要認真將環境保護的法律法規和政策落實到日常的環?；楣ぷ髦校瑢τ谟懈呶廴靖吲欧诺钠髽I和生產作坊，要堅決整改和關停，嚴查環保執法過程中存在的不作為和瀆職行為。另一方面，可以對從事新型產業和低污染項目的企業給予適當的稅收優惠政策，以此鼓勵相關領域的企業來徐州市發展業務，為徐州市的產業升級和改造舊工業體系提供物質條件。若要長期保持良好生態環境，必須大幅度改變徐州市過去的經濟產業結構，為引入和發展生態產業、高新技術經濟體系提供足夠的施展空間。

（四）政府與民眾共同發力，共建生態城市

發展生態型經濟的根本目的在于提高人民生活水平，建設城市的生態經濟發展模式，需要政府和人民的共同努力。首先，確定適合本地的生態經濟方向。政府要做到廣征民意，聽取社會大眾的意見和建議，積極思考和解決人民所反映的問題。其次，合理規劃發展程序和區域。民眾要主動配合政府的整改，落后過剩的產能勢必要為發展高新產業和生態友好型堅決讓步，積極參與到新經濟的建設隊伍中，改革過程中政府與民眾的融合度，直接決定改革的速度與質量。再者，對于改革中暴露出的社會矛盾和各主體間的經濟利益糾紛，政府要充分予以重視，不能因出現畏難情緒而使經濟轉型工程滯緩，要做好民事調解工作和法律宣傳工作。最后，財政監督問題和利益分配問題不可忽視。用于發展新興環保項目的財政資金，政府需嚴密監控，確保資金真正投入到生產建設中；設置多層次的監督體系，防范資金的挪用或盜用；生產成果的分配必須遵循“多勞者多得”的原則，以調動人們的建設熱情，為生態經濟改革提供較長期平穩的驅動力。

四、關于徐州市發展生態經濟的建議

（一）生態旅游資源與傳統文化相結合，開發旅游新產品

徐州市是一個擁有深厚歷史文化積淀的古老城市，這些非物質財富可以與當地生態旅游建設相結合。目前，“生態旅游”是一個仍在不斷發展和完善的新興旅游模式，多元素融合的旅游產品才能滿足現代人對旅游項目的高水平體驗需求[7]。徐州市地處蘇魯豫皖四省交界處，當地文化呈現出以兩漢文化為主體，齊魯文化、吳越文化、中原文化等相融合的局面。利用這種文化優勢，徐州市的文化旅游部門可以通過創辦相關文化傳播活動，如組織演出歷史劇目、舉辦傳統文化展覽等。環境保護部門和城市建設部門應共同發力，在保護好城市環境和旅游景區的同時，加強這些區域的歷史文化特色建設，對歷史遺跡進行修復，注重周邊地區的綠化保護。只有實現“生態+文化”的建設目標，才能更好帶動徐州市當地的生態經濟發展。

（二）加強景區基礎設施建設，完善旅游服務

從全國目前旅游熱度來看，徐州市作為一個旅游城市的形象并沒有深入人心，原因是多方面的，包括旅游產品知名度低、旅游管理人才匱乏、生態旅游理念落后、當地有關部門不重視等因素?；谶@些現狀，改善當地與旅游相關的產業建設是亟需解決的問題。歷史文化方面，徐州市擁有龜山漢墓、漢兵馬俑、獅子山楚王陵、戲馬臺等文化遺跡；自然風景方面，徐州市擁有云龍湖、古黃河、九里湖濕地等自然資源。在對外推廣徐州旅游產品的同時，更要從游客角度出發，完善基礎設施建設。為游客提供餐飲、住宿、通訊、交通等方面高水平的服務，政府在為景區建設的招商引資過程中，不僅要給企業提供合理的優惠政策，更要聆聽社會其他方面的建議，防止最終打造出來的旅游產品千篇一律，缺少文化特色。

（三）完善景區管理，注重生態景區的保護

生態景區建設工作的好壞，直接關系到生態經濟的效益水平。同樣重要的是，建設工作完成后，對生態景區的保護工作依舊不能輕視。景區環境的日常維護和保養，是維持一個城市旅游形象的重要工作。這需要徐州市的文化旅游部門積極引進和培養在旅游管理、園林種植、文化傳播等領域的人才，更好的發揮生態景區在休閑旅游、文化熏陶、助力經濟等方面的職能。在景區外部，規劃部門要具備遠瞻眼光，尊重發展生態經濟的大背景，在景區周邊地帶，不應出現高排放高污染生產企業和過于密集的工業產業區。在景區內部，工作人員要樹立責任意識，加強對景區內水體和林木資源的監測，及時防范和制止游客的不文明行為?？傊皡^的環境治理需要各方的積極理解與配合，要在全社會形成對發展生態旅游經濟支持的認同感，需要經過較長時間的努力。

（四）完善制度與機制，全社會參與建設

生態經濟的理論框架還不夠完善，將其應用到旅游領域，仍需要大量的實踐來探索發展經驗。實踐過程中，要加強內外合作，不拘泥于行政區劃界限和壁壘，完善跨區域污染防控協調機制、工程項目合作推進機制。優化生態補償資金使用辦法，完善考核評價機制，不把GDP作為唯一衡量標準，注重產業發展的質量、生態治理成效等指標的考核，樹立鮮明的綠色發展導向。政府部門要發動全社會的力量，鼓勵引導社會資本參與生態治理修復，支持重點區域開展環境治理、資源循環利用、水土污染等綜合治理。依托江淮生態大走廊這一有力平臺，強化財政扶持，發展綠色信貸，加大對江淮生態大走廊建設工程的信貸支持力度，積極發展生態經濟項目資產證券化產品。一方面，任何形式的經濟發展都離不開強有力的政策支持，政府全方位參與和鼓勵生態經濟發展，是一個城市得以健康轉型的重要保障。另一方面，只有全社會對修復生態和綠色經濟發展的積極響應和認可，才能夠使得政府和相關組織的工作順利開展。

五、結論

城市經濟轉型歷來是曠日持久的社會工程，這其中包含眾多復雜的問題，觸及多方面的相關利益，更容易激化新舊產業之間的社會矛盾。政府要謹慎選擇轉型方向，在規劃新型經濟建設的同時，時刻關注社會大眾所關心的問題，協調解決好潛在的利益糾紛。我國當前處于社會變革時期，很多城市已經不能僅僅依靠傳統產業發展，或早或晚都需要向新的經濟發展模式轉型。在尊重客觀事實的前提下，選擇發展生態經濟是較為理想的道路，其既能滿足當代人更高的生活水平，又能為將來經濟發展提供良好的發展環境。

每個資源型城市的經濟狀況和實際都不相同，但是在轉型過程中，都要注重新舊產業的銜接轉化問題，發揮傳統產業的“余溫”，充分調動社會人力與社會資本，加強宣傳發展新型產業對城市經濟形勢的必要性，不能全盤否定傳統產業曾經為城市經濟做出的貢獻。無論城市經濟轉型的方向在何處，都不應當忽略對自然環境的保護和生態系統穩定的關注，政府和社會都要積極主動地樹立可持續發展理念，只有宜居宜人的城市環境，才是經濟高速高質發展期望得到的效果。