協同治理視域下異地養老的發展路徑研究

楊 旋，邱夢華

（1.上海工程技術大學 管理學院，上海 201620；2.上海工程技術大學 社科學院，上海 201620）

一、文獻綜述及問題的提出

異地養老是指老年人在不改變戶籍的情況下，離開現居住地前往其它地方進行養老的模式，本文主要探討的是異地機構養老。異地養老起源于國外一些老齡化程度較高的國家，這些國家沒有戶籍制度的限制，加上市場高度繁榮，逐漸演變成了一種主流的養老模式。但是異地養老剛引入我國不久，由于戶籍制度的桎梏，社保醫保等還未做到全國聯網，發展緩慢，反響較小。

截止到2017 年底，我國65 歲及以上老年人比例已達到15.9%，我國的老齡化程度日益嚴重。我國現階段的養老模式在現實中存在著許多問題：家庭結構的“小型化、核心化”使得居家養老功能有所弱化；城區的公立養老機構數量少，價格低廉卻“一床難求”，大部分民營養老機構在郊區，價格相對較高；社區養老則存在基礎設施薄弱，服務項目少等問題。老年人日益增長的、多樣化的養老需求越來越難以得到滿足。此外，有部分老年人對于生活品質等有更高的追求。異地養老模式作為現階段固有的養老模式的有益補充，有著很好的發展前景，越來越受到學界與政府的關注。

陳友華（2016）[1]、郝麗（2017）[2]、劉偉（2012）[3]等學者對于異地養老的現狀、困境等的研究，多聚焦于老年人的養老意愿之上。而老年人的異地養老意愿受著政策制度、市場環境、思想文化等多方面因素的影響。他們也只是根據老年人的異地養老意愿提出相應的解決對策。但老年人并不是異地養老的唯一參與主體，還包括政府、社會和市場。而要實現異地養老的平穩快速發展，依靠單一主體是不可行的。我們試圖從協同治理的視角出發，借助治理理論去研究該如何推進異地養老的發展。

二、我國異地養老發展存在的問題

（一）頂層設計不完善

1.社會保障體系不健全。在醫療保障方面，大城市與其他城市之間存在顯著的區域性差異，7個超大城市就囊括了我國近乎全部的頂級醫療衛生資源，頂尖醫院與醫療人才聚集。此外，大部分老年人在移居異地后，醫保卡的使用受到諸多限制，往往是揣著“醫?？ā眳s要自掏腰包；另外，只有在提前與戶籍所在地的醫保部門報備后才能在定點醫院享受醫保住院。在養老保障方面，我國養老保障體系雖然有一定的建設和發展，但是還不夠完善，仍沒有形成適應現代化管理的新模式?！渡鐣ｋU法》的頒布使養老保險“漫游”成為可能，但是各省市之間并未實現完全聯網，轉移的手續仍然比較繁雜、耗時較長。

2.缺乏明確的主責監管部門。異地養老事務涉及醫療、民政、市場監督管理等多個部門，牽涉面非常廣泛。但是在實際的管理中，涉及到單個的部門的時候由該部門管轄；當涉及到多部門同時可以管轄的時候，由于并沒有一個明確的專責主管部門，這樣就很容易導致有“利”可圖的都搶著管，棘手難辦的都懶得管，經常出現相互之間推諉扯皮等情況。而主責監管部門的缺失，使得異地養老的發展缺乏科學、長遠的規劃，一定程度上造成了異地養老事業無序發展的亂象。

（二）社會組織缺乏協同

1.養老社會組織參與異地養老程度不高。據中國社會組織網的統計，截至2019 年我國社會組織的數量已經達到近83 萬，但嚴重缺乏專業性的養老型社會組織。而且從事異地養老服務方面的社會組織的質量遠跟不上數量的高速發展。且提供異地養老服務的機構大多是公辦或者市場運作，社會組織參與度不高。在之前，由于大部分養老機構是公辦的，因為公辦機構人員缺乏，沒有足夠的人手，所以大部分的機構外包給社會組織運行。而從事異地養老的機構大多為私人開辦，有自己的一整套人員，養老社會組織獲取為異地養老機構提供服務的機會更少。

2.養老社會組織發展不夠，主要是專業性不足。一方面，養老社會組織中人員的組成參差不齊。大部分都是低學歷的婦女，缺乏高學歷的專業性養老人才。而人才的缺失，導致養老社會組織失去了活力，也失去了進一步發展的可能。另一方面，社會組織運行過程中專業性不足。由于組織創始人有較大的的話語權，再加上監督機制不完備，容易出現一言堂的情況。同時養老社會組織內部還存在組織設計不規范的問題，人員分工不明、職責不清，很大程度上降低了運行效率。

（三）市場的野蠻式發展

1.市場上從事異地養老企業的無序發展。一是異地養老企業服務質量普遍良莠不齊。隨著養老社會化改革的深入推進，民辦異地養老機構隨之興起。而民辦異地養老機構在數量快速增長的同時忽略了服務的質量，難以滿足老年人對高質量老年生活的需求。二是專業人才缺乏。異地養老得到了許多老年人的青睞，但是異地養老機構在專業人才配置等方面仍做得不到位，尤其是高學歷、高素質的人才普遍缺失。再加上從業員工的學習能力普遍不高，難以接受新的業務技能，從而制約我國異地養老市場的發展。

2.老年人異地養老的細致化需求難以滿足。一是供求不均衡。我國的異地養老仍處于初步發展階段，模式比較單一，一直都存在供小于求的局面。在供不應求的情況下，老年人多樣化的、細致的異地養老需求自然難以滿足。二是不能準確識別老年人的養老訴求。如今老年人的養老需求逐漸趨于多元，再也不滿足于只是提供床鋪、飲食等單一的服務供給。但是老年人難以準確地表達出來，或是沒有良好的傳遞通道，不能被這些異地養老機構所掌握，其所提供的服務不能使老年人滿意，自然沒多少人愿去。

（四）老年人對異地養老缺乏準確認知

異地養老模式也是近些年才在我國興起，但它對居家養老與機構養老產生了很大的沖擊。一方面是帶了“有色眼鏡”去看待，對異地養老存在抵觸。選擇異地養老就意味著要離開子女，而以往我國老年人都是與子女待在一起的，去一個陌生的地方，這是他們所不能接受的。另一方面是很多老年人聽說過，但對異地養老的內涵不甚了解或者理解不深。老年人很容易以為異地機構養老就是更換了地區的機構養老，但是它具有更優質的環境，更完備的配套設施與服務，更低的價格等優勢，能更好地滿足老年人的需求。

三、我國異地養老發展不暢的原因分析

（一）我國現行的分而治之的治理格局

1.各地方政府間的塊狀分割治理。在我國現行的行政區劃體制中，各級政府之間是條線管轄的，只負責管理本區域的事務。如長三角區域養老融合建設過程中的青浦、吳江和嘉善三地雖然緊密相連，但分屬三省市，存在區域間的發展不平衡的狀況。主要表現在區域間經濟發展的不平衡，醫療資源的不均衡，社保待遇、醫保報銷等存在較大差距。再加上地方政府基于不求“有功”，但求“無過”的考量，主動性、積極性不高，所以長三角的養老融合建設需要更高層的協商推動。

2.行政管理體制改革未能進一步深化。養老機構涉及的各部門之間的邊界不明晰，有的甚至存在交叉重疊，各部門間的“五龍治水”屢見不鮮。像養老社會組織可以向民政部門登記注冊，也可以向市場管理部門登記注冊，而這是兩個系統，它們可以根據自己的情況自由選擇。從宏觀層面來講，不利于異地養老的統籌發展。養老機構開展基礎的醫療服務時，還需要經過衛生管理部門的審批。從微觀層面來說，部門間的分割一定程度上降低了機構的效率。

（二）養老社會組織的先天不足與后天畸形

1.養老型社會組織的發展在我國的起步也很晚。在改革開放后社會組織才有零星的發展，而且養老的社會化也是在20 世紀的末期才開始，養老型的社會組織誕生至今也只有二十多年。在中國，由于政府一直都是處于超然地位，再加上“強政府，弱社會”的模式，政府一直都是社會轉型和社會建設的主導力量，社會組織難以參與其中，直到中央提出的由管制型政府向服務型政府轉變，養老型社會組織才有了機會在夾縫中求發展，整個發展過程也異常艱辛。

2.隨著養老型社會組織的發展，一些弊端也日漸顯現。首先是與政府的界限不明晰。目前大多數社會組織還處在“求生存”的階段，社會組織的開支大多依賴政府的資助，導致許多社會組織為了得到政府的資源支持而爭相依附于政府。其次，規章制度流于形式。在養老型社會組織中往往存在一人獨大的現象，擁有話語權的創始人可以依據自己的意志獨立作出決定，還有如社會組織監事會很多時候就是流于形式，起不到多大的監督作用。

（三）市場中養老企業的內在弊端

1.養老企業的逐利本性。企業是現代社會的產物，市場中的企業都是以實現經濟利益的最大化為首要目標的。利益先行導致養老企業在提供異地養老服務時只顧企業的利益，難以兼顧到公共利益，養老企業在基礎設施建設時極易出現“偷工減料”、服務質量差等問題。而且養老企業大多缺乏宏觀統籌，只重視眼前的利益，而忽略長遠發展。在提供養老服務的過程中各為其利，乃至出現價格戰等惡性競爭行為，對養老市場的良好發展產生一定的阻礙作用。

2.養老企業內部的尋租腐敗。養老企業賺的錢卻進了企業所有者個人的腰包，而不是用來促進企業的進一步發展。因為內部腐敗導致企業提供不了良好的待遇，所以難以吸引優秀的專業人才。而人才的缺失，主要是由于從事養老服務待遇普遍不高，而且要承受長時間工作壓力。人才需求量大，卻又難以吸引到優秀人才，出現養老專業人才的供求失衡在所難免。專業人才的不足，再加上資金不夠充裕，也就直接導致了老年人的養老服務需求難以準確識別和掌握。

（四）個人傳統觀念根深蒂固

我國目前的養老文化是以居家養老為主，養老機構養老為輔，社區養老為基礎，它在民眾中有著深遠的影響。因為深受傳統養老文化的影響，我國的民眾都認為子女孝養雙親是天經地義的。居家養老一直是老年人的首選，他們非常愿意待在家里、依靠子女養老。異地養老也是近些年才有所實踐，盡管在一定程度上比居家養老等模式更有優勢，但由于其與傳統觀念的沖突，并不能像居家養老與機構養老那樣容易為民眾所接受。因為老年人選擇異地養老容易被其他人認為是子女與父母不和睦或是子女不孝，容易給選擇異地養老的老年人子女帶來很大的壓力。而且老年人，特別是單身老人在考慮異地養老這一模式時，擔心到了新的環境不像家里面一樣溫馨。因此社會上對異地養老會產生一種排斥的心理。

四、推動異地養老發展的具體路徑

要實現異地養老的平穩快速發展，需要在充分發揮市場資源配置作用的情況下，形成政府主導、社會協同、公眾參與的異地養老治理新格局。

（一）加強頂層設計

1.切實推進區域一體化戰略。以推進京津冀一體化、長三角一體化為契機，強化區域不同城市間的養老事業協作。首先加強區域試點，如上?？梢越^域性的“異地養老指導中心”，指導區域間異地養老事業的發展，推動長三角養老服務區域合作，在長三角率先打造異地養老示范區。在京津冀、長三角試點異地就醫門診費用統一結算的基礎上，逐步推動異地住院費用統一結算。其次強化社會保障體系區域一體化建設。對異地養老問題，各地方政府都應高度重視，著力推進養老保障體系一體化建設。主要措施是促進區域醫療服務的均等化，初步實現醫保信息的區域聯網，切實簡化養老保險轉移接續的辦理流程。

2.著力推進行政管理體制改革。沒有規矩，不成方圓。異地養老作為新模式，各地方政府應加快異地養老相關政策、文件的出臺，盡快確立監管規范，為異地養老事業的發展提供制度化保障。各地方政府應仿效“大部制改革”，將異地養老事務劃歸專責部門管理，以系統地管理異地養老相關事務，杜絕各部門間互相推諉扯皮的現象。這樣可以從根本上打消選擇異地養老的老年人和子女的疑慮，為異地養老模式的進一步發展助力。

（二）強化社會協同

1.加強養老型社會組織的培育，強化其內涵式發展。養老社會組織應積極謀劃自身的發展，不斷強化養老服務質量。在人員的招聘上，應注重其專業素質。在組織運營過程中，需要加強員工的培訓，以獲得更前沿的知識，為員工的進一步發展提供機會；同時應加強績效考核，充分調動員工的工作積極性。從專業化分工、權責對等上加強組織設計，同時加強對管理人員的培訓，以避免一言堂以及家長作風。在強化人員與組織專業性、提升社會組織競爭力的基礎上，強化社會組織的獨立性，依托自身的專業素質來謀發展。

2.養老型社會組織應積極參與到異地養老中去。在養老的社會化改革之前，除政府外，鮮有社會其他力量參與到養老中去，更不要提參與到異地養老中去。改革之后，養老事業得到了蓬勃的發展，企業與社會組織都能參與進來了，但是異地養老中的社會組織力量依舊很微弱。異地養老市場是一個大市場，大有可為，養老型社會組織積極參與到異地養老中去。在參與的過程中，它們在促進異地養老事業的發展的同時也能帶動自身高質量的發展。

（三）著力促進異地養老市場內涵式發展

1.加強異地養老市場統籌。高質量的硬件設施和高水平的服務是異地養老健康發展的基礎，因此需要合理規劃市場。首先，行業要加緊形成異地養老機構統一的指標、規范的標準，督促它們不斷完善配套服務體系。要持續整合區域間的養老資源，優化異地養老機構的多層次配置，以滿足老年人多樣化的需求，形成差異化的市場格局。其次，要吸引更多資本進入。未來將有更多的老年人選擇異地養老，異地養老的市場是十分廣闊的。通過資本的不斷注入，市場上的競爭者不斷增多，能有效激發異地養老市場活力。

2.加強專業人才隊伍建設。異地養老市場的發展離不開專業人才。在異地養老專業人才隊伍里，不僅需要養老服務、護理等相關專業的人才，還需要擅長與老年人進行心理溝通和疏導的人才，以及日常運營、管理等方面的人才。首先，我國各地應加強本地的異地養老機構的人員技能培訓；其次，政府部門應強化對養老護理行業的扶持，提升從業人員的工資和福利水平，增強社會對養老護理行業的認知；再次，政府應引導國內專業院校加強對養老護理等專業人才的培養。

（四）老年人積極參與

1.多渠道了解異地養老模式，強化認知。異地養老將孝老的形式從直觀轉向了抽象，與傳統文化存在沖突。老年人的子女應該以滿足父母更高層次的養老服務需求為目標，多關注養老相關政策及不同養老模式的發展，充分理解異地養老的內涵。在有條件的情況下，老年人可以積極嘗試選擇所居住城市周圍的其他地區進行異地養老，這樣可以從飲食習慣、地域文化等方面能獲得更強心理認同感，以獲得最直觀感受，強化自己的認知。

2.積極轉變觀念，摒棄傳統養老文化中的糟粕。傳統養老文化中既有孝老這樣的優秀文化，也有安土重遷這樣的糟粕。安土重遷等舊思想已經不能適應時代的發展，這種文化對異地養老的發展造成了極大阻礙。老年人及其子女要充分認識到異地養老更好的硬件設施、更優質的服務的優勢，積極參與到異地養老中去。