形成和確立民主監(jiān)督有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)

張獻(xiàn)生

自從毛澤東同志與黃炎培先生在延安著名的“窯洞對”中提出民主監(jiān)督這條新路之后，民主監(jiān)督就成為黨外人士的基本職能、多黨合作基本方針的重要內(nèi)容和社會主義民主政治的鮮明要求，得到中共中央高度重視和持續(xù)加強(qiáng)。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)、親自委托，中共中央有關(guān)文件明確要求、完善措施，民主監(jiān)督力度加大、領(lǐng)域拓寬，出現(xiàn)了新進(jìn)展新氣象。但是，在一些地方民主監(jiān)督仍未能盡如人意，“不說白不說，說了也白說，白說也要說”還有所聞，民主監(jiān)督“法律化”、增強(qiáng)“剛性”的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)也不時(shí)見諸報(bào)刊，增強(qiáng)民主監(jiān)督效能仍是新時(shí)代發(fā)展社會主義民主政治、跳出“其興也浡焉，其亡也忽焉”歷史周期率必須解決的重要課題。對此，需要作出多方面努力，其中很重要的一條，就是形成和確立共同認(rèn)可的民主監(jiān)督有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

一、新時(shí)代明確民主監(jiān)督有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)的必要性

“沒有規(guī)矩，不成方圓”。古往今來，無論是推進(jìn)事業(yè)發(fā)展，還是評價(jià)人事，亦或社會治理，都強(qiáng)調(diào)要有一個(gè)共同認(rèn)可的衡量或評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而為實(shí)踐提供準(zhǔn)繩。什么叫天下治？墨子提出5 條標(biāo)準(zhǔn)，即“若使天下兼相愛，國與國不相攻，家與家不相亂，盜賊無有，君臣父子皆能孝慈”[1]。如何評價(jià)人？司馬光提出以才德為標(biāo)準(zhǔn)，“才德全盡謂之圣人，才德兼亡謂之愚人，德勝才謂之君子，才勝德謂之小人”[2]。怎么衡量黨和政府的工作得失？習(xí)近平總書記明確提出，“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”[3]。

在統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作實(shí)踐中，我們黨對一些涉及政治原則、政治方向和政治基礎(chǔ)的重要問題，都注重確立基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。毛澤東同志在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中，就辨別是非問題提出了六條衡量標(biāo)準(zhǔn)，并針對民主黨派的民主監(jiān)督強(qiáng)調(diào)，“各民主黨派和共產(chǎn)黨相互之間所提的意見，所作的批評，也只有在合乎我們在前面所說的六條政治標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才能夠發(fā)揮互相監(jiān)督的積極作用”[4]。改革開放后，一些同志對我國多黨合作新型政黨制度缺乏自信，盲目崇拜西方競爭性政黨制度，甚至把西方多黨競爭制度作為衡量政治和政黨制度優(yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對此，江澤民同志在2000年全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議講話中，明確了衡量我國政黨制度和政治制度的基本標(biāo)準(zhǔn)，即“一是看能否促進(jìn)社會生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會全面進(jìn)步；二是看能否實(shí)現(xiàn)和發(fā)展人民民主，增強(qiáng)黨和國家的活力，保持和發(fā)揮社會主義制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢；三是看能否保持國家政體的穩(wěn)定和社會安定團(tuán)結(jié)；四是看能否實(shí)現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益”[5]。新世紀(jì)如何構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系？2010年2月召開的中央第五次西藏工作座談會提出，“要把有利于民族平等團(tuán)結(jié)進(jìn)步、有利于各民族共同繁榮發(fā)展、有利于民族交往交流交融、有利于國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定作為衡量民族工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)”[6]。由此可見，確立了共同標(biāo)準(zhǔn)，才能為工作實(shí)踐明確方向，立定規(guī)范，凝聚共識，形成合力。

但是長期以來，在民主監(jiān)督的效能發(fā)揮上并沒有形成和確立一個(gè)共同認(rèn)可的衡量標(biāo)準(zhǔn)。有的個(gè)人提出的意見建議沒有被采納，就認(rèn)為民主監(jiān)督“說了也白說”；有的地方黨政個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)容不得批評和不同意見，民主監(jiān)督就被認(rèn)為是“走過場”；有的對民主監(jiān)督期望過高，把改革發(fā)展中發(fā)生的種種問題特別是腐敗問題，統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)為民主監(jiān)督“不起作用”；有的把民主監(jiān)督簡單歸結(jié)為個(gè)人的民主權(quán)利，往往出現(xiàn)缺乏理性的“白說也要說”的偏執(zhí)和偏激；還有的以西方多黨競爭中在野黨（反對黨）對執(zhí)政黨的制約為參照物，認(rèn)為我國的民主監(jiān)督就是“一個(gè)形式”。這些導(dǎo)致對民主監(jiān)督信心不足者有之，態(tài)度偏激者亦有之；不敢批評較真者有之，狹隘難容拒諫者亦有之；對民主監(jiān)督敷衍應(yīng)付者有之，主張變民主監(jiān)督“柔性”為“剛性”者亦有之。民主監(jiān)督在一些地方缺乏高度的責(zé)任自覺，缺少生動的民主氛圍，難以出現(xiàn)有質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性批評，形不成直言諫諍與虛心采納的互動合力，民主監(jiān)督優(yōu)化、糾偏、防錯(cuò)的功能未能充分發(fā)揮出來，并成為一些人民主監(jiān)督“無用論”和“法律化”的現(xiàn)實(shí)理由。因此，新時(shí)代深入推進(jìn)民主監(jiān)督，進(jìn)一步提高民主監(jiān)督的效能，就應(yīng)對民主監(jiān)督效能作用有一個(gè)客觀的共同認(rèn)可的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

二、衡量民主監(jiān)督有效性的標(biāo)準(zhǔn)

如何形成和確立民主監(jiān)督有效性標(biāo)準(zhǔn)？最基本的就是立足中國國情，從民主監(jiān)督自身的特性出發(fā)，著眼總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐發(fā)展，以堅(jiān)持和改善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、有利于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展為歸宿。具體是：民主監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士及黨外人士建立統(tǒng)一戰(zhàn)線和確立多黨合作新型政黨制度的產(chǎn)物，民主監(jiān)督的效能必須體現(xiàn)我國統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作制度的性質(zhì)、宗旨和功能作用；民主監(jiān)督是人民民主的體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式，其要旨是通過提出意見、批評和建議，促進(jìn)執(zhí)政黨和政府科學(xué)決策、完善政策和正確貫徹落實(shí)政策決策，防止和減少偏差失誤，民主監(jiān)督的效能必須在切實(shí)合理的意見建議得到充分吸納實(shí)施上反映出來；在長達(dá)近70年民主監(jiān)督實(shí)踐中，成功經(jīng)驗(yàn)和沉痛教訓(xùn)都蘊(yùn)涵著民主監(jiān)督有效開展必不可少的要素，習(xí)近平總書記對新時(shí)代民主監(jiān)督的要求，也包含著增強(qiáng)民主監(jiān)督效能的基因，這些都應(yīng)在民主監(jiān)督有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)出來；統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作歸根到底是為了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下致力于共同事業(yè)，這就決定了新時(shí)代民主監(jiān)督的效能作用，必須體現(xiàn)和落實(shí)到有利于堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢上來。如果偏離了這些基本前提和要求，民主監(jiān)督效能非但不能提高，反而會造成負(fù)面效應(yīng)，甚至走上歧路。

根據(jù)上述基本條件和要求，衡量民主監(jiān)督有效性的標(biāo)準(zhǔn)，大致可以歸納為這樣幾條：（1）民主監(jiān)督是否有利于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義；（2）執(zhí)政黨、政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否真誠接受監(jiān)督，聽得進(jìn)逆耳之言，容得下尖銳批評，虛懷若谷，從善如流；（3）監(jiān)督者提出的不同和批評意見，其合理成分是否能夠得到充分吸納，并體現(xiàn)和落實(shí)到政策制定、決策完善和工作改進(jìn)之中；（4）監(jiān)督者的民主權(quán)利是否得到切實(shí)保障，能夠暢所欲言，允許講錯(cuò)話，不會因提出批評和反對意見帶來負(fù)面影響；（5）監(jiān)督者所提意見建議是否具有針對性、科學(xué)性、可行性；（6）民主監(jiān)督是否規(guī)范化、制度化、程序化，知情、溝通、反饋、落實(shí)的機(jī)制不斷完善，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷拓寬領(lǐng)域、豐富形式和加大力度。

這六條衡量標(biāo)準(zhǔn)，是民主監(jiān)督效能充分有效發(fā)揮的不可或缺的基本要素。第1 條是根本原則，是必須堅(jiān)持的政治方向，如果在這個(gè)問題上出現(xiàn)偏差，民主監(jiān)督就是零效能或負(fù)效能；第2 條是民主環(huán)境，是開展民主監(jiān)督的基本條件，并與民主監(jiān)督效能發(fā)揮成正比，沒有一個(gè)敢監(jiān)督、能監(jiān)督、愿監(jiān)督的政治環(huán)境，就不可能有真正的高質(zhì)量的監(jiān)督；第3 條是主導(dǎo)作用，是民主監(jiān)督效能發(fā)揮的關(guān)鍵，執(zhí)政黨、政府及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在民主監(jiān)督中居于主導(dǎo)地位，對意見建議中合理成分的吸納和運(yùn)用，是發(fā)揮民主監(jiān)督效能的決定性因素，也是民主監(jiān)督的價(jià)值所在；第4 條是民主權(quán)利，是民主監(jiān)督有效開展的重要前提，只有黨外人士民主監(jiān)督的權(quán)利得到切實(shí)保障，沒有后顧之憂、負(fù)面影響，才有議論風(fēng)生、真知酌見；第5 條是主體能動，是提高民主監(jiān)督效能的動力，民主監(jiān)督效能在很大程度上取決于監(jiān)督者責(zé)任意識和主觀能動性的發(fā)揮，沒有高質(zhì)量的意見、批評和建議，就不可能有高水平的民主監(jiān)督；第6 條是制度機(jī)制，是民主監(jiān)督的基本保障，只有從體制機(jī)制上不斷完善和全方位有效供給，才能從整體上形成民主監(jiān)督的合力，提高民主監(jiān)督的綜合效能。只要全面把握這六個(gè)方面要素，就能對我國的民主監(jiān)督的現(xiàn)狀和發(fā)展有一個(gè)客觀評價(jià)，就能在如何推進(jìn)和深化民主監(jiān)督、充分發(fā)揮民主監(jiān)督的效能上凝聚共識、形成合力。

標(biāo)準(zhǔn)從來都是實(shí)踐的準(zhǔn)繩。形成和確立民主監(jiān)督有效性衡量標(biāo)準(zhǔn)，既是為認(rèn)識和評價(jià)民主監(jiān)督提供一把客觀的尺度，更重要的是為推進(jìn)和深化民主監(jiān)督明確方向、立定規(guī)范、強(qiáng)化責(zé)任，在新時(shí)代民主監(jiān)督實(shí)踐中，以衡量標(biāo)準(zhǔn)為基本要求而共同努力，切實(shí)提高民主監(jiān)督的效能。

（一）要堅(jiān)持政治方向

這是衡量民主監(jiān)督效能的根本標(biāo)準(zhǔn)，也是提高民主監(jiān)督效能的根本保證。黨外人士的民主監(jiān)督作為統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作新型政黨制度的產(chǎn)物，是中國特色社會主義民主政治的體現(xiàn)，也是人民民主的實(shí)現(xiàn)方式。它不是為監(jiān)督而監(jiān)督，更不是以監(jiān)督來制約執(zhí)政黨和政府，而是協(xié)力推進(jìn)中國特色社會主義共同事業(yè)的發(fā)展。而“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[7]，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，在統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會主義，構(gòu)成了民主監(jiān)督必須堅(jiān)持的政治原則和政治方向，決定了民主監(jiān)督是建設(shè)性監(jiān)督，并成為提高民主監(jiān)督效能的根本因素。在推進(jìn)民主監(jiān)督中，無論意見如何不同，批評如何尖銳，都要有利于堅(jiān)持和改善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有利于堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義。這是我國民主監(jiān)督不同于西方資本主義國家多黨競爭監(jiān)督的根本區(qū)別和顯著特點(diǎn)，是我國民主監(jiān)督實(shí)踐中總結(jié)的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是我國民主監(jiān)督優(yōu)勢和效能的集中體現(xiàn)。只有堅(jiān)持這個(gè)政治原則和政治方向，民主監(jiān)督效能作用的積極發(fā)揮才具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和根本保障。

（二）要著力擴(kuò)大民主

這是衡量民主監(jiān)督效能的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也是提高民主監(jiān)督效能的內(nèi)在要求。民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是民主，效能作用的發(fā)揮也在于民主。鄧小平同志指出，“黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國家的民主生活”[8]。就民主監(jiān)督的性質(zhì)而言，這種監(jiān)督不是行使國家權(quán)力，不在于說了算，而在于說得對，有利于促進(jìn)執(zhí)政黨和政府科學(xué)決策；就民主監(jiān)督的保障而言，要?jiǎng)?chuàng)造一種寬松和諧的民主氛圍，廣開言路、充分包容，保障和鼓勵(lì)民主黨派等黨外人士充分行使民主監(jiān)督的權(quán)利；就民主監(jiān)督的效能而言，處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨和政府必須具有民主素養(yǎng)與胸懷，自覺在監(jiān)督下進(jìn)行工作，聽得進(jìn)逆耳之言，容得下尖銳批評，能接受不同意見，海納百川、聞過則喜、從善如流。可以說，民主是提高民主監(jiān)督效能的決定性因素，民主的力度決定著監(jiān)督效能的實(shí)現(xiàn)程度，既要作為評價(jià)和衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)，更要作為至關(guān)重要的政治責(zé)任和實(shí)踐要求貫穿民主監(jiān)督全過程。

（三）要積極開展批評

這是衡量民主監(jiān)督效能的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，也是提高民主監(jiān)督效能的關(guān)鍵因素。監(jiān)督的本意是監(jiān)察、督責(zé)和規(guī)過。毛澤東同志指出，“如何監(jiān)督？就是用批評、建議的方法來監(jiān)督。主要的方法就是批評，從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，經(jīng)過批評，達(dá)到團(tuán)結(jié)，把工作改善。”[9]中國共產(chǎn)黨為什么要讓民主黨派等黨外人士監(jiān)督？就是耳邊很需要聽到不同的聲音。特別是這種監(jiān)督“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭盵10]。這種不同聲音、對錯(cuò)誤和缺點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)和作出有益的幫助，主要是通過批評來實(shí)現(xiàn)的。批評的話有時(shí)聽著不舒服、不自在，但良藥苦口，有利身心。如果民主監(jiān)督?jīng)]有對執(zhí)政黨和政府所沒有發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤和缺點(diǎn)的批評，就難以體現(xiàn)優(yōu)化、糾偏和防錯(cuò)功能，就難以起到工作改善和有益幫助的作用，這種監(jiān)督就毫無價(jià)值。從這個(gè)意義上說，有質(zhì)量的批評是衡量民主監(jiān)督有效性的重要尺度，也是提高民主監(jiān)督效能的要旨。確立這個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是在民主監(jiān)督中把批評的重要地位樹立起來，把批評的重要作用充分發(fā)揮出來。

（四）要推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新

這是衡量民主監(jiān)督效能的保障標(biāo)準(zhǔn)，也是提高民主監(jiān)督效能的基本條件。提高民主監(jiān)督效能是各種條件和因素綜合作用的結(jié)果，而能夠創(chuàng)造和提供這些條件和因素的基礎(chǔ)就是制度機(jī)制。1956年中國共產(chǎn)黨提出同各民主黨派、無黨派人士等“長期共存，互相監(jiān)督”的基本方針；1989年中共中央制定的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確民主黨派的參政黨地位和發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的總原則；2005年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，在明確民主監(jiān)督內(nèi)容方式基礎(chǔ)上，建立知情、溝通、反饋的工作機(jī)制；黨的十八大后，在首部《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中，進(jìn)一步規(guī)范民主監(jiān)督的10 種具體實(shí)踐方式，把民主監(jiān)督工作機(jī)制完善發(fā)展為“知情、溝通、反饋、落實(shí)”，豐富擴(kuò)大司法、監(jiān)察、紀(jì)檢、執(zhí)法等部門在黨外代表人士中聘請“特邀人員”制度，并與政府部門建立健全定期溝通機(jī)制[11]，這些都為黨外人士有原則、有參與、有動力、有保障地進(jìn)行民主監(jiān)督、提高民主監(jiān)督效能創(chuàng)造了良好條件。因此，把制度機(jī)制作為衡量民主監(jiān)督有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)，就是要把制度機(jī)制完善創(chuàng)新作為提高民主監(jiān)督效能的基本路徑和保障，明確主體責(zé)任、擴(kuò)大有序參與、激發(fā)能動作用、提高監(jiān)督質(zhì)量，使民主監(jiān)督效能充分發(fā)揮，防止步入變“柔性”為“剛性”、搞“法律化”的歧途。