生態(tài)多元共治模式的法治依賴及其法律表達(dá)

摘要：生態(tài)多元治理模式作為對當(dāng)前行政監(jiān)管民主化、公共化的回應(yīng)，在治理主體、主體間權(quán)力關(guān)系、治理規(guī)則、治理制度上呈現(xiàn)了多元化的特征，可以解決當(dāng)前生態(tài)治理中過度依賴環(huán)境行政管制而帶來的制度困境。生態(tài)環(huán)境治理需要通過法治保證提供一種穩(wěn)定高效的利益博弈框架來防范治理陷阱，實現(xiàn)主體間互動合作。生態(tài)法律規(guī)范體系也應(yīng)圍繞多維分權(quán)共治和柔性開放的規(guī)則制度體系構(gòu)建，適時作出調(diào)整，以治理主體、主體間權(quán)力關(guān)系為法律之經(jīng)，以治理規(guī)則、治理制度為法律之緯，構(gòu)建生態(tài)法律規(guī)范網(wǎng)格體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)多元共治模式;法治意蘊;法律經(jīng)緯;多元開放

中圖分類號：D922.68"文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A"文章編號：1008-5831（2019）06-0118-08

一、反思與重構(gòu)：生態(tài)多元共治模式的興起

一個缺少國家監(jiān)管的社會，將處于永無休止的混亂狀態(tài)[1]。但政府監(jiān)管過嚴(yán)，壟斷大部分社會資源，“通過集權(quán)式的計劃式的計劃安排來理性設(shè)計社會運轉(zhuǎn)的秩序”[2]，又會窒息社會活力和創(chuàng)新性。因此，“如何在國家和社會之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶夤芾砟Ｊ剑瑧?yīng)是社會管理體制改革的探索方向”[3]。隨著人類社會由工業(yè)社會步入后工業(yè)社會時代，社會轉(zhuǎn)型下新型的社會關(guān)系、多樣的思想觀點和多元的價值觀念，不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的以統(tǒng)治為核心的社會治理理念，政府一元社會治理主體的局面有所松動，“需要通過組織、結(jié)構(gòu)、體制等方面的不斷調(diào)整去重構(gòu)社會治理方式”[4]。圍繞社會治理理念與現(xiàn)實社會的差異，反思與重構(gòu)成為社會治理理念的研究主旋律。羅西瑙認(rèn)為“治理是一種在共同目標(biāo)和規(guī)則支持下的活動，治理主體不一定是政府，也不需要依靠國家強制力量來實現(xiàn)”[5];格里·斯托克從治理主體、權(quán)力劃分、治理責(zé)任、治理網(wǎng)絡(luò)、治理工具五個層面對治理理念進(jìn)行了闡釋[6];1995年全球治理委員會指出“治理是各種公共或私人機構(gòu)在管理共同事務(wù)時所采用的方式的總和，是在調(diào)和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)性過程”[7];俞可平認(rèn)為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，并在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益，滿足公眾需要[8]。從上述觀點中可以看出，社會治理呈現(xiàn)了多元性、開放性、互動性等典型特點，旨在建立一種多元主體協(xié)作互動的狀態(tài)。在社會治理層面形成了多元主體、多樣協(xié)商方式、開放共治系統(tǒng)的多元共治理論，推動了由政府統(tǒng)治邁向公共治理、由單一治理邁向多元共治、由硬性管制邁向柔性監(jiān)管的社會多元立體共治秩序的形成。

在生態(tài)環(huán)境問題影響社會發(fā)展成為顯性社會問題之后，以其關(guān)涉社會公共利益和民眾幸福生活的廣度和深度，成為衡量政府的名譽和政府治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)，政府負(fù)有積極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，基本上所有對環(huán)境污染的行為，都必須透過政府自己的直接或間接行為來排除。政府職能的轉(zhuǎn)變和社會原則的確立，使政府保護(hù)環(huán)境和提供生態(tài)環(huán)境公共物品的給付義務(wù)，基于生態(tài)環(huán)境公共物品的屬性，基于“公地悲劇”“搭便車”理論，政府通過禁止和限制人們的行為，履行積極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，在解決宏觀和微觀生態(tài)環(huán)境問題的過程中形成了以命令控制式的行政管制體系，使整體環(huán)境問題得到一定程度的好轉(zhuǎn)。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對自然環(huán)境的本能利用行為逐漸轉(zhuǎn)向開發(fā)利用行為，利用方式由被動轉(zhuǎn)向主動，利用對象由自然產(chǎn)品與環(huán)境效益轉(zhuǎn)向環(huán)境容量和自然資源，這種利用的轉(zhuǎn)向帶來了生態(tài)環(huán)境利用行為的廣度和深度的不斷拓展，生態(tài)環(huán)境問題也由點到面，成為諸多復(fù)雜性和不確定性兼具的立體的系統(tǒng)問題。以工業(yè)污染和城市污染為代表的第一代環(huán)境問題和以化學(xué)品使用造成的面源污染的第二代環(huán)境問題交織并存，以環(huán)境痕量污染物引發(fā)的第三代環(huán)境問題初露端倪，中國生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)了歷史性與現(xiàn)實性并存、多樣性與深廣性交織、復(fù)雜性與技術(shù)性兼具的特征，在傳統(tǒng)的以直接干預(yù)和強制執(zhí)行為主體的行政管制環(huán)境治理體系難以應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的新特點下，呈現(xiàn)了手段的僵硬和單一、區(qū)域與部門協(xié)調(diào)不足、決策和實施存在時滯等環(huán)境管理的“管制疲勞”和“政府失靈”現(xiàn)象。“傳統(tǒng)的地方政府規(guī)制的邊界性與污染擴散的無邊界性使得公共環(huán)境治理的成效并不顯著”[9]，由“政府失靈”和“市場失靈”原因?qū)е碌纳鷳B(tài)環(huán)境問題，僅依靠政府單方作為隨著環(huán)境治理朝著縱深發(fā)展面臨著自身難以克服的困境，環(huán)境執(zhí)法成本過高，違法成本低的污染者逃避責(zé)任的“躲貓貓”事件時有發(fā)生，不均衡社會發(fā)展下部分地域“政企合謀”現(xiàn)象使環(huán)境行政管制體系難以取得實質(zhì)性效果，生態(tài)環(huán)境治理的“政府失靈”現(xiàn)象持續(xù)存在。經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會管理理論的豐富與發(fā)展，政府一元環(huán)境治理主體的局面有所松動，但沒有取得實質(zhì)性的突破，生態(tài)環(huán)境治理國家化的總體格局仍在繼續(xù)。

這就要求傳統(tǒng)的行政管制的環(huán)境治理體系應(yīng)及時轉(zhuǎn)型，以更加有效的工具消除建立在第一代環(huán)境問題基礎(chǔ)上行政管制手段的缺陷，用以市場為基礎(chǔ)的管理工具替代命令控制式要求，在國內(nèi)和生態(tài)系統(tǒng)層面上綜合解決環(huán)境治理問題[10]。由單一的均質(zhì)社會向多元的異質(zhì)社會轉(zhuǎn)變過程中的多元文化沖突推動興起的協(xié)商民主理論，突破了政治文化領(lǐng)域進(jìn)入法律的領(lǐng)域，衍生了柔性行政、參與性行政的協(xié)商行政理念，誕生了調(diào)動政府、企業(yè)與公民環(huán)境治理積極性、自愿性環(huán)境協(xié)議這一新興環(huán)境治理工具。黨的十九大報告提出“建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國”，“堅持全民共治”，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，在社會多元共治理論興起、社會組織運作日益規(guī)范的背景下，為今后生態(tài)環(huán)境治理體制的改革指明了方向，對于破解生態(tài)環(huán)境治理單一主體困境而言，在多元的環(huán)境社會主體和復(fù)雜的環(huán)境社會關(guān)系中顯得適時而必須。以治理主體多元契機，建立生態(tài)環(huán)境多元治理模式的時機已經(jīng)成熟。

建立環(huán)境保護(hù)的多維政策及法律機制，推動環(huán)境保護(hù)的公共治理和廣泛的社會合作，聚合各種社會資源和社會力量，已經(jīng)成為很多國家和地區(qū)的環(huán)境政策和環(huán)境法律選擇[11]。與傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的單一性不同，生態(tài)多元共治模式是為了有效保障生態(tài)環(huán)境利益的持續(xù)供給，以治理主體多元和治理體系開放為基本特征，政府、企業(yè)、公眾與社會組織合作互動，有效解決環(huán)境問題的全方位的新型生態(tài)環(huán)境治理模式。其通過政府與民間的合作，公共部門與私人部門的合作，法律規(guī)范與社會規(guī)范的合作，強制性法律規(guī)范與指導(dǎo)性法律規(guī)范的合作，行政監(jiān)管手段和市場激勵手段等私法手段的合作，拓展環(huán)境治理手段，優(yōu)化政府環(huán)境治理活動，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，形成長效有序的生態(tài)環(huán)境治理體系。

二、價值與定位：生態(tài)多元共治模式的法治依賴

（一）生態(tài)多元共治模式的法治意蘊

在眾多調(diào)節(jié)社會秩序的力量中，“法律和道德是傳統(tǒng)倫理解體后產(chǎn)生的兩種塑造社會秩序的力量”[12]，以理性建制和組織制度保障法律因其規(guī)范的有效性成為社會資源整合過程中的主導(dǎo)機制，“一切人類的集體生活都是由法律直接或間接地塑造的。法律就像知識一樣，是社會情形中一個必要的和無所不在的事實。沒有任何一個生活領(lǐng)域——不論是家庭或者宗教共同體，不論是科學(xué)研究或者政黨的內(nèi)在關(guān)系網(wǎng)——能夠找到不立基于法律的穩(wěn)定的社會秩序”[13]。布萊克認(rèn)為法是政府對社會的控制，是社會控制的一種[14]，法律依調(diào)解社會關(guān)系的主導(dǎo)性和普遍性，成為衡量社會治理成效的關(guān)鍵因素[15]。法律通過賦予社會治理主體的合法性和權(quán)威性和社會治理各個環(huán)節(jié)的正當(dāng)性，確認(rèn)社會治理的合理限度，調(diào)動社會主體參與社會治理的積極性，充分實現(xiàn)其正當(dāng)?shù)膫€性訴求，形成社會的法治共識，推動社會秩序有序的良性運轉(zhuǎn)。

生態(tài)環(huán)境問題作為當(dāng)前社會發(fā)展過程中的重要議題，環(huán)境治理作為社會治理的重要組成，關(guān)系到人民幸福美麗生活的福祉，受到黨和國家的普遍關(guān)注。生態(tài)多元共治模式以其自身的獨特魅力和價值訴求，通過分析制度之后的人性動因和邏輯動因，通過對市場、層級、網(wǎng)絡(luò)等社會網(wǎng)格化資源的理性選擇重組，形塑了環(huán)境治理的理想愿景。其呈現(xiàn)的多元和開放的本質(zhì)特征，構(gòu)建了治理主體、權(quán)利義務(wù)、治理依據(jù)、治理手段等復(fù)雜的社會網(wǎng)格體系，增加了社會治理的難度和復(fù)雜性，社會主體行為的可預(yù)期性難度增強，利益的抵牾、多元的捍格在所難免。法律對一個共同的博弈框架、價值共識的確認(rèn)，為多元與開放的制度自洽提供了基本的邏輯依歸。法律作為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的主導(dǎo)力量，“任何組織或者個人都在法律范圍之內(nèi)活動， 即使官府也不例外”[16]，法律以其自身的系統(tǒng)性和規(guī)定，通過利益的識別、確認(rèn)、衡平，框定社會治理的合理限度，法治作為治理的基本要求[17]，其透過制度框架和行為規(guī)則降低社會系統(tǒng)的復(fù)雜性[18]，增強社會治理的質(zhì)效，是生態(tài)環(huán)境治理走向善治之境的必然選擇。

（二）生態(tài)多元共治模式的法律審視

“所有形式的法律都會依賴于不完美的結(jié)構(gòu)，同時也包含了艱難的制度選擇。無論法律是如何被界定的，它都存在限定性”[19]9。法律的適用有其自身的適用條件，社會關(guān)系的復(fù)雜性固然可以通過法律共識得到一定的簡化，但法律無法窮盡所有的社會關(guān)系，法律體系的健全也是一個歷史的過程，“法律不完備是一種真實的狀態(tài)，法律完備只是一種烏托邦式的幻想”[20]。在不完備和適用限定的法律體系中，要求生態(tài)環(huán)境的有效治理和保障生態(tài)利益的持續(xù)供給，如何平衡法律與其他社會規(guī)范、政府與非政府主體、行政管制手段與市場激勵手段的關(guān)系，是生態(tài)多元共治模式法治化面臨的關(guān)鍵性問題。

1.環(huán)境法律規(guī)范缺乏普遍的社會認(rèn)可

環(huán)境問題作為現(xiàn)代性問題，是在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化快速發(fā)展中迅猛發(fā)展成為普遍的社會性政治性議題。世界范圍內(nèi)公害事件的出現(xiàn)和群體性環(huán)境保護(hù)運動的興起以及現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法律規(guī)范體系。與美日等國自下而上推動環(huán)境法律體系的建設(shè)不同，中國環(huán)境法律體系的快速發(fā)展是自上而下的社會政治運作和行政高權(quán)推動的結(jié)果，法律建構(gòu)過程中由于缺乏廣泛的社會參與和普遍的社會共識，環(huán)境法律規(guī)范缺乏必要的社會認(rèn)可。環(huán)境法律規(guī)范體系中經(jīng)濟公益、經(jīng)濟私益、環(huán)境公益和環(huán)境私益等多種利益交織，由環(huán)境問題特殊性導(dǎo)致的環(huán)境法律關(guān)系的復(fù)雜性和不確定性，使公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了集體冷漠和失語，只在攸關(guān)自身利益時，才會采取行動，“吉登斯悖論”和“鄰避效應(yīng)”從宏觀和微觀兩個層面討論在政府決策時共時性冷漠和閉環(huán)式邏輯困境[21]。環(huán)境保護(hù)時不對稱的利益分配結(jié)構(gòu)，也使社會主體受泛利益主體“搭便車”的影響，在各個社會主體間難以形成因共同利益而達(dá)成的集體行動。生態(tài)多元共治模式的實現(xiàn)，以社會中各個主體廣泛參與為基礎(chǔ)，在調(diào)整治理行為、權(quán)益劃分、程序設(shè)定等治理要件的法律體系缺乏廣泛的社會理解和參與意愿的情況下，其法治實施會因利益博弈而被異化。

2.環(huán)境治理權(quán)力依賴面臨困境

在環(huán)境治理過程中，我們是在一個交易成本總是存在并且經(jīng)常很高的次優(yōu)世界里，尋求最佳的解決方案。19世紀(jì)英國私人林地者砍光自身林木的事實和20世紀(jì)70年代“博茨瓦納草地私有化政策” 證明并不是所有環(huán)境物品私有化都是有效和有效率的環(huán)境保護(hù)[22]。環(huán)境作為涉及利益群體最為廣泛的公共物品，在國家層面更為普遍，適用公權(quán)力的干預(yù)和介入，保護(hù)過程中控制和管理的思想下的管制性立法又增強了對公權(quán)力的依賴。管制性立法環(huán)境保護(hù)的過去和現(xiàn)在都有著重要的作用，但在社會多元文化、多元思想、多元主體的多元化情勢下，環(huán)境行政管制面臨供給不足、供給不力和供給不能的困境。承認(rèn)社會多元因素之間的共容共生，賦予每一種社會力量的合法性，環(huán)境治理不僅依賴于政府單方的主動行為，還需要充分調(diào)動其他社會主體的積極性，不僅需要法律強制規(guī)則的干預(yù)，也需要其他自治性社會規(guī)則的參與，也就需要通過權(quán)力和權(quán)力意志的分離終結(jié)環(huán)境治理中對權(quán)力的依賴[23]。

三、多元與開放：生態(tài)多元共治模式的法律經(jīng)緯

十八屆三中全會提出，以網(wǎng)格化管理為方向，改進(jìn)社會治理方式和創(chuàng)新社會治理體制。生態(tài)多元治理模式也是要在生態(tài)環(huán)境治理活動中形成一個“橫到邊、縱到底”的治理網(wǎng)絡(luò)，其法律表達(dá)以治理主體多元、治理維度開放為經(jīng)緯形成有效的法律網(wǎng)絡(luò)，有效地整合生態(tài)環(huán)境治理資源，實現(xiàn)建立在信息共享基礎(chǔ)上的一種開放的全面覆蓋的環(huán)境治理新體系，切實而精準(zhǔn)地解決地方、區(qū)域的環(huán)境問題，形成經(jīng)濟、社會、環(huán)境的良性互動。

（一）由一維治理走向多維分權(quán)共治

1.政府主導(dǎo)和其他社會主體參與協(xié)作相結(jié)合

社會組織的發(fā)展和公民社會主體意識的增強，使公共事務(wù)的治理主體呈現(xiàn)了邊界模糊又內(nèi)涵豐富的集合體，但在社會治理的語境下，多元主體的治理不是無中心或者泛中心，雖然多元主體參與合作治理生態(tài)環(huán)境問題是生態(tài)多元共治模式區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境模式的典型特色，但是多中心治理難以避免形成過程成本增加的局面，如果妥帖的利益表達(dá)、衡量及共識形成機制，那么當(dāng)前環(huán)境治理中的互相推諉將難以避免。而當(dāng)前所倡導(dǎo)的基層自治性和獨立性的公共事務(wù)的集體治理，在適用上有其自身的局限性。雖然各種非政府社會主體在環(huán)境治理中形成的社會形態(tài)，如羅伯特·埃利克森所描述的“沙斯塔縣”、斯圖爾特·邁考利闡述的“持續(xù)的關(guān)系”、埃莉諾·奧斯特羅姆描述的公共事務(wù)的集體治理，令不同的思想傳統(tǒng)和觀念體系與復(fù)雜的社會問題的解決扯上關(guān)系，但深入分析和詳加審視，就可以發(fā)現(xiàn)這種非政府主導(dǎo)的社會治理建立在所需要的信息能夠容易獲取，參與治理主體容易確定，而且在信息獲取上具有廣泛的平等性，其利益訴求易知、易測、易監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，在這種人數(shù)少、復(fù)雜性低的社會情境下，這樣的制度安排或許是最優(yōu)選擇，其作用得以充分的發(fā)揮令人歡欣鼓舞;但當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境問題大多處在一個人數(shù)眾多、復(fù)雜性極高且呈不斷惡化趨勢的現(xiàn)實世界。生態(tài)環(huán)境的特殊性、所關(guān)涉社會主體的廣泛性和利益訴求的多樣性導(dǎo)致了多方協(xié)商并取得一致的成本過高，因此，

政府主導(dǎo)的社會治理更加必要。當(dāng)然筆者并不是評價政府主導(dǎo)或者非政府主體治理的優(yōu)劣，正如單純的政府治理在目前的生態(tài)環(huán)境治理活動中也存在諸多問題，而是要說明以誰為治理的主導(dǎo)依賴于被審視的情境的特性。

法律作為一種理性的表達(dá)，由社會物質(zhì)生活條件所決定，隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。社會多元主體參與型的范式下法律供給與社會需求的緊張和沖突，也使法律需要對已經(jīng)形成社會普遍共識、有效解決環(huán)境治理問題的治理主體多元的社會實踐作出回應(yīng)。環(huán)境立法無疑是應(yīng)對和解決環(huán)境問題的法治基礎(chǔ)和社會規(guī)范的前提，治理理論和模式的適當(dāng)?shù)姆杀磉_(dá)賦予了社會主體從事生態(tài)環(huán)境治理的法律依據(jù)，法律操作性和穩(wěn)定性也使社會主體對行為的結(jié)果可以準(zhǔn)確地預(yù)測和把握，法律的可訴性和權(quán)威性也為社會主體的參與或者協(xié)作提供了方式和路徑。生態(tài)環(huán)境問題在時空上的“壓縮性”“共時性”和“復(fù)合性”[24]，使環(huán)境法律規(guī)范體系不僅通過明確政府的權(quán)責(zé)、賦予一定的自由裁量權(quán)的方式，調(diào)動政府主體的治理積極性，針對污染企業(yè)追求經(jīng)濟利益實現(xiàn)的特點，通過經(jīng)濟刺激、市場調(diào)節(jié)的方式來調(diào)動污染企業(yè)的治理積極性，還要樹立公眾的環(huán)境意識，加快環(huán)境保護(hù)社會組織的發(fā)展，暢通公眾參與協(xié)作治理的渠道，通過物質(zhì)保障調(diào)動公眾和社會組織的環(huán)境保護(hù)熱情。在法律選擇的過程中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)的區(qū)域性、復(fù)雜性等特征進(jìn)行類型化分析，其中涉及人數(shù)少、利益博弈簡單的環(huán)境問題，如農(nóng)村或社區(qū)中的村民或居民生活環(huán)境污染問題、集體環(huán)境資產(chǎn)的利用問題等，法律上可以通過原則性的規(guī)定發(fā)揮基層組織的獨立性、自治性和創(chuàng)造性，其中涉及人數(shù)多，難以形成利益共識的環(huán)境問題，則應(yīng)通過法律上形成政府以及其他社會主體的權(quán)益的明確、參與路徑的設(shè)計、法律責(zé)任的落實等，形成一個共同的利益博弈框架，從而在法律中形成以政府為主導(dǎo)，其他社會主體參與的多元治理主體體系。

2.縱向監(jiān)管和橫向規(guī)制相結(jié)合

葉俊榮教授認(rèn)為，管制性立法是環(huán)境立法的原型[25]。即使在生態(tài)多元治理模式中，政府公權(quán)力治理仍處于治理的核心地位，雖然受制于監(jiān)管制度供給不足和監(jiān)管主體利益的需求，環(huán)境行政管制出現(xiàn)了供給不足、執(zhí)行不力、管制不能等諸多困境，但縱向的行政管制仍是維護(hù)和改善人們生活所需的環(huán)境品質(zhì)的關(guān)鍵。社會組織的興起和公共權(quán)力的下移，社會治理從主體、手段等諸多方面也由封閉走向開放，優(yōu)化縱向行政管制，提升行政管制的質(zhì)效也是當(dāng)前面臨的緊迫問題，回應(yīng)性監(jiān)管理論就是在有條件下提出的。回應(yīng)性監(jiān)管理論包括縱向的監(jiān)管策略和橫向主體間權(quán)力的分配。在縱向監(jiān)管策略選擇上，宜采取硬性監(jiān)管和柔性約束的結(jié)合，強化和拓展環(huán)境行政監(jiān)管的深度和廣度;在橫向的治理主體的權(quán)力分配上，優(yōu)化和加強環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督和制約。

當(dāng)前在環(huán)境行政監(jiān)管方面，出現(xiàn)了三種趨勢：（1）以加拿大、波蘭等國為代表，環(huán)境行政監(jiān)管職能進(jìn)一步擴大;（2）以德國、西班牙為代表，環(huán)境行政職能與其他相關(guān)領(lǐng)域職能的融合;（3）以美國、法國為代表，環(huán)境行政職能的進(jìn)一步精細(xì)化[26]。在環(huán)境行政監(jiān)管的縱向管理體制上，根據(jù)環(huán)境問題關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和所涉區(qū)域的廣度，調(diào)整環(huán)境事務(wù)的行政監(jiān)管權(quán)，在當(dāng)前的層級結(jié)構(gòu)中適當(dāng)下放和分配。針對當(dāng)前行政治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境治理機關(guān)可參酌公安、稅務(wù)機關(guān)的設(shè)置，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法派出機構(gòu)，如當(dāng)前實踐層面出現(xiàn)的生態(tài)執(zhí)法站，配置其相應(yīng)的職權(quán)范圍。在橫向權(quán)利分配上，根據(jù)環(huán)境要素之間的交涉性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，基于政策的延續(xù)性和機構(gòu)變革的風(fēng)險考量，在現(xiàn)有機構(gòu)框架大體不變的情況下，通過規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測等手段，規(guī)制橫向行政機構(gòu)相關(guān)的環(huán)境職能，整合現(xiàn)有隸屬于不同部門、不同層級的監(jiān)管資源，強化人大機關(guān)等行政機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織及公眾對環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督和督促，形成環(huán)境行政監(jiān)管的縱向監(jiān)管和橫向規(guī)制的結(jié)構(gòu)耦合，破解環(huán)境行政監(jiān)管的困境。

（二）由剛性封閉走向柔性開放

生態(tài)環(huán)境治理多元主體的利益交織、縱向監(jiān)管和橫向協(xié)作對社會控制方式的適用，使生態(tài)多元共治模式在社會規(guī)則體系和制度體系中由傳統(tǒng)剛性封閉走向柔性開放。

1.以法律為主、其他自治規(guī)則為輔的社會規(guī)則體系

法律的制約機制在實踐中是一種可以提供“使人們事業(yè)持久”和“使人們事業(yè)穩(wěn)定”的制約機制，法律規(guī)則持久和穩(wěn)定的優(yōu)點，使私人事務(wù)變革和公共事務(wù)變革不斷向前推進(jìn)[27]。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，生態(tài)利益的公共性和私主體社會責(zé)任的缺乏，非正式的約束力量無法充分發(fā)揮其保障功能，法律承擔(dān)了填補社會漏洞的責(zé)任。多元主體的參與協(xié)作需要法律提供共同的行為框架和規(guī)則，從而降低行為成本，提高行為的實質(zhì)效果。法律配置多元主體間的權(quán)力關(guān)系，厘定了各主體參與環(huán)境治理的地位和事項范圍，從而在具體環(huán)境事務(wù)治理活動中形成了有效的層面規(guī)則，有效減少了社會各主體之間的利益沖突。環(huán)境保護(hù)公共治理職能的賦予需要配套的法律責(zé)任體系的保障，多元主體的廣泛參與在一定程度上稀釋了法律責(zé)任保障意味，環(huán)境問題的高度科學(xué)技術(shù)性特征，也使環(huán)境治理責(zé)任難以識別和確定，在面臨復(fù)雜的社會關(guān)系時也需要法律的剛性來形成各種社會主體在環(huán)境治理方面的責(zé)任體系，以保證多元治理的良性互動而不是互相推諉的惡性循環(huán)。因此在環(huán)境治理的領(lǐng)域需要法律的剛?cè)岵瑒傂缘闹萍s和柔性的安排相結(jié)合，實現(xiàn)各治理主體的執(zhí)行性和創(chuàng)造性的有序互動，形成善治的社會秩序。

所有的法律都是“參與”的力量在總是不完美的各個決策過程中運行的產(chǎn)物[19]。法律的適用有其自身的局限性，對法律的強調(diào)，不能忽視其他自治規(guī)則諸如道德、習(xí)慣等的權(quán)威，在并非特別重要的生態(tài)環(huán)境問題上，其他自治規(guī)則具有重要的價值和功能。生態(tài)多元共治模式中非政府治理主體的廣泛參與，在私人化的社會角色和公共化的社會角色的角色定位交織下，在全面覆蓋生態(tài)環(huán)境問題的基礎(chǔ)上，其參與治理的途徑和方式需要法律固定外，還需要發(fā)揮其他自治規(guī)則的運用，個體間相互協(xié)作的風(fēng)險，最好留給私人自己加以把握。生態(tài)多元共治模式的建立，不僅需要剛性穩(wěn)定的法律體系，還需要柔性開放的社會自治規(guī)則體系。羅伯特·埃利克森所描述的“沙斯塔縣”的模式：小區(qū)鄰里關(guān)系的穩(wěn)定，以非正式的社會道德規(guī)范機制而不是適用法律來解決財產(chǎn)上的爭端[28];斯圖爾特·邁考利闡述的“持續(xù)的關(guān)系”中，人們無須借助詳細(xì)的正式的契約和訴訟機制就可以建立和管理各種復(fù)雜的商業(yè)安排[29];埃莉諾·奧斯特羅姆描述的公眾財產(chǎn)資源是以集體的、非正式的方式來管理，而不是通過行政部門或個人財產(chǎn)權(quán)制度管理，并且這樣的管理模式并沒有導(dǎo)致與共有制相關(guān)聯(lián)的災(zāi)難[30]。因此法律回應(yīng)治理工作的重點和難題，從行為控制轉(zhuǎn)向關(guān)系協(xié)調(diào)：有效識別和剝離適宜自治、共治的領(lǐng)域，保留政府具有優(yōu)勢而自治容易失靈的最小領(lǐng)域;規(guī)劃、調(diào)動、組織社會成員的有序參與;協(xié)調(diào)成員間、事務(wù)間的關(guān)系與互動[18]。

2.以行政監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)等結(jié)合的制度體系

生態(tài)多元治理模式作為對當(dāng)前行政執(zhí)法民主化、公共化回應(yīng)的一種模式，在環(huán)境法律規(guī)范體系中，還體現(xiàn)在暢通不同治理主體的利益訴求表達(dá)機制基礎(chǔ)上，構(gòu)建新的生態(tài)治理制度體系。當(dāng)前荷蘭、新西蘭、澳大利亞等國在環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中，在保持傳統(tǒng)的以命令控制為主的行政管制的方式外，在環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)的具體策略上與現(xiàn)有的規(guī)則體系相結(jié)合還出現(xiàn)了環(huán)境契約、環(huán)境審計、環(huán)境稅費、市場交易、自愿實施等回應(yīng)性法律管理制度，針對不同制度的特點和適用的條件，把實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)和解決環(huán)境問題的制度有效結(jié)合起來，進(jìn)行具體的分析[31]。因此在生態(tài)環(huán)境議題治理模式的破題上，政府應(yīng)由行政管制走向行政監(jiān)管。根除政府的行政傲慢，與社會公眾進(jìn)行必要的信息共享，建立生態(tài)治理主體間的溝通機制。是以當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系雖然仍以行政管制制度為主體，但也規(guī)定了公眾參與的基本原則和信息公開內(nèi)容，反映了環(huán)境法律規(guī)范體系對公眾在生態(tài)治理方面的訴求得到了一定程度的保障和體現(xiàn)。根據(jù)十九大報告精神，可以將生態(tài)治理主體分為政府、污染企業(yè)、社會組織和公眾四種，這種劃分并不是一個封閉的體系，而是多元開放的體系。企業(yè)以實現(xiàn)經(jīng)濟利益為目標(biāo)，社會組織和公眾兼有環(huán)境公益和環(huán)境私益的追求，因此在調(diào)動各主體的積極性時應(yīng)根據(jù)其利益訴求和行為驅(qū)動的不同，在國外相關(guān)領(lǐng)域已有的成熟經(jīng)驗的情況下，創(chuàng)新性設(shè)計中國生態(tài)法律制度，通過行政監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)以及自愿履行等方式，充分發(fā)揮各主體在生態(tài)治理方面的獨立性和自主性，通過彈性開放的法律制度設(shè)計，實現(xiàn)各主體的互動預(yù)期，實現(xiàn)生態(tài)法律規(guī)范體系所追求的預(yù)期愿景。

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