論全球氣候治理中FAO援助機制的嬗變及中國應(yīng)對

摘要：《巴黎協(xié)定》明確了“自下而上”型的溫室氣體貢獻(xiàn)目標(biāo)，因此，應(yīng)對氣候變化更需包括FAO在內(nèi)的多元主體予以共同治理。事實上，F(xiàn)AO已將援助發(fā)展中國家應(yīng)對糧食安全的傳統(tǒng)工作范圍延伸至應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，但客觀而言，其仍存在國際合作模式僵化、機構(gòu)設(shè)置與整體目標(biāo)不匹配、行動能力不強、工作透明度不高等一系列問題。對此，F(xiàn)AO宜在自身改革和治理中更突出應(yīng)對氣候變化工作的重要地位，加強與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系的互動與銜接，創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)庫。同時，作為最大的發(fā)展中國家、農(nóng)業(yè)大國和溫室氣體排放大國，中國亦應(yīng)積極參與全球氣候治理進(jìn)程，推動應(yīng)對氣候變化機制的完善，并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案。

關(guān)鍵詞：FAO;全球氣候治理;援助機制;發(fā)展中國家;《巴黎協(xié)定》

中圖分類號：D996.9"文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A"文章編號：1008-5831（2019）06-0109-09

全球化是人類社會發(fā)展的必然階段，它將世界各國人民更加緊密地聯(lián)系在一起。著名學(xué)者詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，為回應(yīng)全球性的更加緊密的相互關(guān)系，需要一套管理人類活動的有效機制——全球治理[1]。近年來，氣候變化問題日益威脅到人類生存與發(fā)展，已被公認(rèn)為是當(dāng)今全球公共問題領(lǐng)域中最緊要和最具時代特征的話題。全球氣候治理也已成為全球治理的重要領(lǐng)域之一，需要國際社會的共同參與[2]。目前，全球氣候治理的行為主體逐漸呈現(xiàn)多元化，既有主權(quán)國家、政府間國際組織、非政府間國際組織，也有公司和個人。作為最具權(quán)威的全球性政府間國際組織，聯(lián)合國在應(yīng)對氣候變化中具有不可替代的作用，包括建立與完善全球氣候治理的主體網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)設(shè)全球氣候治理的規(guī)則和制度、推動全球氣候治理的深入等。經(jīng)過多年努力，國際社會已逐漸形成了以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為核心的全球氣候治理機制。

聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）作為世界上最大的致力于糧食和農(nóng)業(yè)問題的國際組織，其根本宗旨是通過加強世界各國和國際社會的行動，提高各成員國人民的營養(yǎng)水平和生活標(biāo)準(zhǔn);改進(jìn)一切糧農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配效率、改善農(nóng)村人口狀況;促進(jìn)世界經(jīng)濟的發(fā)展并保證人類免于饑餓。氣候變化通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響直接威脅著全球糧食安全，作為聯(lián)合國氣候變化合作伙伴之一，F(xiàn)AO成為了全球氣候治理的積極參與者。由于所處的地理位置、地質(zhì)條件、生態(tài)條件、社會經(jīng)濟發(fā)展階段等因素，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更易受到氣候變化不利影響的傷害。有研究指出，年平均溫度每增加1℃，低緯度的發(fā)展中國家的谷物類將減產(chǎn)5%～10%[3]。此外，有數(shù)據(jù)顯示，全球溫室氣體的1/5來自農(nóng)業(yè)，因此，農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對全球氣候變化上作出更多努力。2016年10月14日，F(xiàn)AO呼吁全球共同努力，以發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)為契機，來應(yīng)對氣候變化，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。與此同時，F(xiàn)AO總干事格拉齊亞諾亦表示，在《巴黎協(xié)定》和2030年的可持續(xù)發(fā)展議程中，F(xiàn)AO在應(yīng)對氣候變化方面甚至發(fā)揮著根本性的作用。為此，F(xiàn)AO將“氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響”作為一項重要課題在全世界范圍內(nèi)展開討論和研究，逐步形成了以發(fā)展中國家為工作重點的應(yīng)對氣候變化援助機制。該機制通過協(xié)調(diào)和優(yōu)化與受援助國政府之間的合作，將應(yīng)對氣候變化有關(guān)的政策、物質(zhì)、技術(shù)和人員等資源引入發(fā)展中國家，幫助發(fā)展中國家將應(yīng)對氣候變化納入農(nóng)業(yè)發(fā)展政策和戰(zhàn)略之中。從具體實踐和知識脈絡(luò)來看，目前FAO的援助機制以被動適應(yīng)性為主，主動緩解性為輔。

一、全球氣候治理中FAO援助機制的拓展：從糧食安全到應(yīng)對氣候變化

（一）FAO援助機制的傳統(tǒng)重心是糧食安全

20世紀(jì)70年代初，全球性糧食減產(chǎn)危機使國際社會對糧食問題的重視程度大幅提升。1974年11月，F(xiàn)AO在羅馬召開世界糧食大會，正式提出了糧食安全的概念，即“保證世界基本食物供應(yīng)的充足性，以維持不斷擴張的糧食消費需求，以及糧食生產(chǎn)和價格的穩(wěn)定”[4]。20世紀(jì)70年代中期之后，隨著饑荒和貧困問題的日益突出，糧食安全的內(nèi)涵被重新審視，糧食需求得以重視。人們發(fā)現(xiàn)，隨著科技的發(fā)展，全球糧食供應(yīng)保持持續(xù)快速增長的勢頭，但人類饑荒問題不但沒有解決，反而越來越嚴(yán)重。1983年4月，F(xiàn)AO進(jìn)一步提出要盡力確保每人在任何時候既能買得到又能買得起他所需的基本食物。20世紀(jì)90年代中期以來，國際上對糧食安全問題的探討不斷深入，在廣度和深度上均達(dá)到新階段。一是引入食品安全概念，將食物的營養(yǎng)平衡、衛(wèi)生和健康標(biāo)準(zhǔn)等納入糧食安全的內(nèi)涵。二是引入社會和文化安全等因素。三是將糧食安全概念細(xì)化和分層化，糧食安全被分成個人、家庭、國家、地區(qū)，以及全球等多個層面，不同層面的側(cè)重點不同。在這段時期，F(xiàn)AO面向發(fā)展中國家的援助機制主要圍繞糧食安全而展開，主要包括：（1）關(guān)于糧農(nóng)生產(chǎn)和貿(mào)易方面的信息援助;（2）關(guān)于促進(jìn)糧農(nóng)生產(chǎn)的技術(shù)援助;（3）關(guān)于在制定糧農(nóng)發(fā)展政策、計劃、項目等方面的專家咨詢、人員培訓(xùn)等服務(wù)援助;（4）關(guān)于支持發(fā)展中國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的投資援助。

（二）FAO援助機制的內(nèi)容逐漸拓展至應(yīng)對氣候變化

由于農(nóng)業(yè)部門具有天然的弱質(zhì)性，極易受到氣候變化的影響。氣溫升高、海平面上升、冰川融化、極端天氣頻發(fā)等氣候變化現(xiàn)象正在改變農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的基本組成部分，并給糧食安全造成了巨大威脅，F(xiàn)AO基于傳統(tǒng)糧食安全對發(fā)展中國家的援助遠(yuǎn)不能滿足“促進(jìn)世界經(jīng)濟的發(fā)展并保證人類免于饑餓”的要求，因此，F(xiàn)AO將協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對糧食安全的傳統(tǒng)工作范圍延伸到應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域。它將氣候變化問題納入了所有部門的糧食安全和發(fā)展計劃之中，并積極與國際社會、成員國政府，以及其他伙伴，就氣候變化談判、氣候融資機制、妥善治理、氣候友好型信息技術(shù)、氣候變化適應(yīng)和減緩能力建設(shè)、對發(fā)展中國家氣候援助等內(nèi)容展開合作。

FAO在1968年同世界氣象組織和聯(lián)合國教科文組織建立起了機構(gòu)間農(nóng)業(yè)生物氣象學(xué)小組，正式開始了與氣候有關(guān)的工作。1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境會議和1974年世界糧食會議后，F(xiàn)AO發(fā)起了兩項與氣候密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展行動：一是旨在評估發(fā)展中國家的糧食生產(chǎn)潛力的農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)域項目;二是旨在檢測糧食安全的全球糧食和農(nóng)業(yè)信息及預(yù)警系統(tǒng)。1988年，F(xiàn)AO建立了一個關(guān)于氣候變化與糧食安全的特設(shè)工作組。1996年，《21世紀(jì)議程》提出之后，F(xiàn)AO又建立了機構(gòu)間氣候議程委員會，協(xié)調(diào)開展相關(guān)的與氣候相關(guān)的農(nóng)業(yè)發(fā)展活動。在有關(guān)氣候問題的工作方面，F(xiàn)AO還經(jīng)常與世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署開展合作，定期參加世界氣象組織農(nóng)業(yè)氣象委員會的活動，它還組織并參加了把氣候變化和可持續(xù)發(fā)展作為核心問題的一系列國際論壇和會議。2003年，F(xiàn)AO總干事宣布正式建立部門間氣候變化工作組，由所有與氣候變化問題有關(guān)的部門指定的成員組成。氣候變化工作組的職責(zé)范圍包括制定規(guī)范方法和措施，把氣候變化的影響、減緩和適應(yīng)方面納入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、社會，以及經(jīng)濟活動中，并且在與氣候變化有關(guān)的一些問題上對成員國提供技術(shù)支持。工作組還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)FAO參與實施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，并在該領(lǐng)域與其他伙伴開展合作。此外，2015年6月18日，F(xiàn)AO在《氣候變化與糧食系統(tǒng)》中指出，各國應(yīng)就氣候變化對農(nóng)業(yè)及糧食的影響進(jìn)行評估，并將其納入本國的政策制定中。

二、全球氣候治理中FAO援助機制的基本原則與主要內(nèi)容

（一）全球氣候治理中FAO援助機制的基本原則

1. 遵守國際氣候立法原則

全球氣候治理是以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等國際氣候立法文件為基礎(chǔ)，而在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域?qū)嵭械娜蛑卫怼Ｒ虼耍@些國際氣候立法文件所確立的共同但有區(qū)別責(zé)任原則、資金援助規(guī)則、技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則和能力建設(shè)規(guī)則等[5]亦是全球氣候治理的主要內(nèi)容。由于FAO的應(yīng)對氣候變化援助機制應(yīng)是實現(xiàn)全球氣候治理的過程和方式之一，因此，在援助行動中，F(xiàn)AO也應(yīng)當(dāng)遵守全球氣候治理這一宏觀框架下的國際氣候立法文件之規(guī)則體系，并將其視為援助行動的指標(biāo)和主要法律依據(jù)。

2.聯(lián)合國組織引領(lǐng)原則

一般而言，在國際層面，作為全球氣候談判的號召者與全球氣候治理的積極推動者和價值引領(lǐng)者，聯(lián)合國發(fā)揮著重要作用，其通過設(shè)立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和政府間氣候變化專門委員會等機構(gòu)，為全球氣候治理提供權(quán)威可靠的科學(xué)依據(jù)。再加上聯(lián)合國在信息整合與輿論影響方面具有無可比擬的地位，它在氣候變化問題上更容易憑借自身影響力與號召力來促使各方達(dá)成共識[6]，這也正是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》等得以達(dá)成的主要原因。盡管應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的相關(guān)機構(gòu)與FAO并無包含與被包含的關(guān)系，但由于同屬于聯(lián)合國，因此它們在交叉議題上更容易引起共鳴，有利于推動全球氣候治理多邊機制的不斷發(fā)展。此外，F(xiàn)AO的成立宗旨即為加強世界糧食安全和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并通過“技術(shù)合作計劃”，對發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)施以援助，這些目標(biāo)的實現(xiàn)均離不開聯(lián)合國的支持和引導(dǎo)。

3.“氣候智能型”農(nóng)業(yè)發(fā)展原則

在2010年《“氣候智能型”農(nóng)業(yè)：有關(guān)糧食安全、適應(yīng)和減緩問題的政策、規(guī)范和融資》中，F(xiàn)AO指出，部分糧食嚴(yán)重短缺地區(qū)受氣候變化影響，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和人均收入等方面均有進(jìn)一步下降的趨勢，若想改變這一現(xiàn)狀，必須大力發(fā)展“氣候智能型”農(nóng)業(yè)，也即在增加森林面積、發(fā)揮其固碳減排作用的同時，不影響大幅度增加糧食生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式[7]。從報告的內(nèi)容來看，“氣候智能型”農(nóng)業(yè)要求不斷加強對農(nóng)業(yè)的管理，并降低氣候災(zāi)害對農(nóng)業(yè)地區(qū)的危害程度，與此同時，農(nóng)業(yè)地區(qū)也應(yīng)減少其對環(huán)境的不利影響，降低農(nóng)業(yè)溫室氣體排放量。而這亦與全球氣候治理進(jìn)程中的能力建設(shè)議題具有異曲同工之妙，即通過加強某些地區(qū)應(yīng)對氣候變化的能力來實現(xiàn)全球氣候治理的目標(biāo)[8]。此外，報告還建議各國建立相應(yīng)的機制，進(jìn)一步協(xié)調(diào)各國農(nóng)業(yè)及糧食安全與氣候變化方面的決策。

（二）全球氣候治理中FAO援助機制的主要內(nèi)容

1.將設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦事處作為主要方式

為便于與聯(lián)合國系統(tǒng)各組織和其他國際、政府間或非政府團體或組織進(jìn)行溝通，F(xiàn)AO建立了許多聯(lián)絡(luò)處。現(xiàn)今，F(xiàn)AO將全球劃分為不同地理區(qū)域、分區(qū)域，設(shè)立區(qū)域、分區(qū)域辦事處，實行有區(qū)別的援助方案。區(qū)域辦事處主要負(fù)責(zé)FAO在該區(qū)域援助活動的整體確定、規(guī)劃和實施，并確保采用多學(xué)科方法執(zhí)行計劃;確定FAO在該地區(qū)的援助行動的重點領(lǐng)域，并與總部的各部和各司合作，對有關(guān)將這些優(yōu)先事項納入本組織的工作計劃和預(yù)算提供咨詢意見。作為所在區(qū)域辦事處的組成部分，各分區(qū)域辦事處主要負(fù)責(zé)為FAO在該分區(qū)域開展的援助活動制定總體規(guī)劃。在區(qū)域辦事處的指導(dǎo)和支持下，他們確保采用多學(xué)科方法實施計劃，確定援助行動重點領(lǐng)域，執(zhí)行獲準(zhǔn)的分區(qū)域計劃和監(jiān)測計劃執(zhí)行情況。與此同時，F(xiàn)AO在眾多發(fā)展中國家亦設(shè)有駐國家代表處，其主要職責(zé)是協(xié)助政府制定政策、計劃和項目來解決導(dǎo)致饑餓和營養(yǎng)不良的根源性問題，幫助他們發(fā)展自己的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部門，以可持續(xù)發(fā)展的方式利用其環(huán)境和自然資源。因此，可以說，F(xiàn)AO的援助更側(cè)重于技術(shù)層面的扶持和幫助。

2. 將發(fā)展中國家作為主要援助對象

相較于發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的能力更弱。由此，考慮到發(fā)展中國家的具體需求，F(xiàn)AO為發(fā)展中國家參與氣候變化談判提供技術(shù)支持，協(xié)助發(fā)展中國家在氣候變化中應(yīng)對糧食安全的影響，以及為農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)在適應(yīng)和減緩氣候變化方面開展對話、提高認(rèn)識，推動發(fā)展中國家將氣候變化問題納入糧食安全與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)政策。目前，為了對發(fā)展中國家予以援助，F(xiàn)AO已經(jīng)實施或正在實施的項目有：在孟加拉國實施的農(nóng)業(yè)部門應(yīng)對自然災(zāi)害能力提升項目、在中國青海省實施的牧區(qū)風(fēng)險管理項目、在約旦實施的緩解干旱戰(zhàn)略項目、在尼泊爾實施的加強農(nóng)業(yè)部門災(zāi)害防范能力和氣候風(fēng)險管理項目、在菲律賓實施的適應(yīng)氣候變化制度能力提升項目等。根據(jù)FAO的宗旨，其在發(fā)展中國家開展的活動主要包括：通過與有關(guān)聯(lián)絡(luò)處的溝通識別并制訂新的項目促進(jìn)援助項目的完善;幫助政府預(yù)防災(zāi)害，評估災(zāi)害造成的損失，并協(xié)助他們重建和恢復(fù)農(nóng)業(yè)部門;從FAO總部和區(qū)域或分區(qū)域辦事處，獲得對政府的技術(shù)支持和資金援助;向FAO通報所駐國家的重大的社會和經(jīng)濟發(fā)展情況，并對該國農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展情況進(jìn)行監(jiān)測;代表FAO與東道國政府和所有的合作伙伴一道參與FAO的相關(guān)活動等。

3.將相關(guān)會議及會議成果作為主要平臺

在FAO的推動下，全球已開展的有關(guān)氣候變化的重要活動包括2008 年“世界糧食安全高級別會議：氣候變化和生物能源的挑戰(zhàn)”以及2009 年“世界糧食安全首腦會議”。根據(jù)受氣候變化影響的程度和應(yīng)對氣候變化措施的不同，2011年6月，F(xiàn)AO啟動了《適應(yīng)氣候變化框架計劃》，明確將氣候變化適應(yīng)工作納入FAO所有部門的未來活動之中，促成各部門就消除不利氣候影響的方式達(dá)成初步共識，要求匯總FAO、下屬技術(shù)部門、下放辦事處和區(qū)域機構(gòu)完成的氣候變化適應(yīng)工作。在2014年5月7日，F(xiàn)AO在進(jìn)一步關(guān)注氣候變化對糧食影響的基礎(chǔ)上公開指出，作為“世界糧倉的”南美洲，其經(jīng)歷的氣候變化已經(jīng)導(dǎo)致干旱及氣溫升高等問題，使得全球糧食安全面臨較大危機。此外，2016年10月17日，F(xiàn)AO發(fā)布《2016年世界農(nóng)業(yè)及糧食發(fā)展?fàn)顩r報告》，重點對農(nóng)業(yè)和氣候變化的影響進(jìn)行了分析，并提出了若干農(nóng)業(yè)改革措施。在該報告中，F(xiàn)AO認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)溫室氣體排放，在應(yīng)對氣候變化的同時改善氣候變化。這些活動和法律文件大都與應(yīng)對氣候變化的國際公約相銜接，不僅有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化工作，也有利于全球氣候變化應(yīng)對總體性方案的深化。

三、全球氣候治理中FAO應(yīng)對氣候變化援助機制的困境與局限

（一）與其他國際組織的合作模式較為單一

開展國際合作是FAO推進(jìn)援助機制的重要方式之一。最初，F(xiàn)AO在應(yīng)對氣候變化方面的國際合作對象是世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。隨著氣候變化問題日益突出，F(xiàn)AO進(jìn)一步認(rèn)識到農(nóng)業(yè)既是氣候變化的受害部門之一，也是溫室氣體排放的來源之一。這就意味著農(nóng)業(yè)必須承擔(dān)起應(yīng)對氣候變化的客觀責(zé)任。也決定了FAO的氣候應(yīng)對變化工作必須與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》對設(shè)定的制度體系相契合。但從實踐來看，世界氣象組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》三者應(yīng)對氣候變化的方案具有很大的差異性。作為討論和解決糧食和農(nóng)業(yè)問題的專門性國際組織，F(xiàn)AO在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域具有不可替代的比較優(yōu)勢，但它在實踐中并未就“如何與其他國際組織開展合作”“在哪些方面開展合作”“開展合作的具體方式”等問題上進(jìn)行類型化的區(qū)分。而是采取單一的傳統(tǒng)的國際合作模式，在協(xié)助應(yīng)對氣候變化方面取得的成績實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他國際機構(gòu)。

（二）內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與整體目標(biāo)不相匹配

氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響是全面的、系統(tǒng)性的，無論是農(nóng)業(yè)及消費者保護、經(jīng)濟及社會發(fā)展、漁業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖、林業(yè)還是技術(shù)合作等都需要將氣候變化作為重要的因素進(jìn)行全面考慮。雖然FAO認(rèn)識到氣候變化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有密切聯(lián)系，但應(yīng)對氣候變化并未在FAO的機構(gòu)設(shè)置中獲得足夠的重視。在FAO的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，環(huán)境、氣候變化及生物能源司僅僅是其自然資源管理及環(huán)境部的下屬部門之一。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的較低層次，導(dǎo)致各部門在工作中對氣候變化問題重視不夠，甚至在工作分工中形成部門主義，涉及氣候變化問題時互相推諉。此外，在FAO的援助機制下，大多數(shù)的辦事處官員，甚至總部的部分官員，不愿意協(xié)助發(fā)展中國家制定、磋商、通過各項政策和進(jìn)行必要的投資，以實施各項氣候變化政策。而在強化應(yīng)對氣候變化的執(zhí)行力方面，只有在整體方案實施的各個階段加強內(nèi)部合作，才能形成應(yīng)對氣候變化的強大合力。否則，F(xiàn)AO應(yīng)對氣候變化的整體方案將因為內(nèi)部的分散怠惰而整體失效。

（三）援助機制的行動能力亟待加強

2003年FAO正式建立部門間氣候變化工作組，把氣候變化的影響、減緩和適應(yīng)方面納入農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、社會，以及經(jīng)濟活動中，并且在與氣候變化有關(guān)的一些問題上對成員國提供技術(shù)支持。但實踐表明，該機構(gòu)的行動遲緩，與公眾期待仍有很大差距。2005年上半年，F(xiàn)AO秘書處發(fā)布文件，請成員國就FAO在為成員努力實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)提供支持方面的作用提出意見，以幫助其提高工作能力。廣大成員在答復(fù)中，希望FAO能夠協(xié)助解決與跨部門資源有關(guān)的氣候變化問題。在2012年1月發(fā)布的《關(guān)于FAO在糧食和農(nóng)業(yè)政策方面作用和工作的評價》中，氣候變化問題更加突出，被列為新出現(xiàn)的“重大問題”之首。有的政府工作人員明確要求FAO在《糧食和農(nóng)業(yè)狀況》《世界糧食不安全狀況》《森林資源評估》《世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》等報告中提供更多關(guān)于氣候變化的資料。在氣候變化相關(guān)政策工作方面，所有國家都請求FAO幫助其制定、磋商和通過政策并進(jìn)行投資。在這些新的需求上，F(xiàn)AO投入的關(guān)注和援助表明其行動能力仍較為孱弱。

（四）援助行動的透明度有待提高

FAO分為七大主要部門，除了綜合服務(wù)、人力資源和財務(wù)部負(fù)責(zé)FAO的行政管理外，農(nóng)業(yè)與消費者保護、經(jīng)濟與社會發(fā)展、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、林業(yè)、自然資源管理和環(huán)境以及技術(shù)合作6個部門都側(cè)重于技術(shù)性和實質(zhì)性事務(wù)。FAO的辦事處遍及130多個國家，通過權(quán)力下放改革構(gòu)建了一張全球性網(wǎng)絡(luò)，包括5個區(qū)域辦事處，10個分區(qū)域辦事處，5個聯(lián)絡(luò)處，2個跨學(xué)科團隊，74個完整的國家辦公室，以及8個配有技術(shù)官員或FAO代表的辦事處。專業(yè)性、技術(shù)性較強的特點，使FAO應(yīng)對氣候變化的援助工作呈現(xiàn)顯著的知識特征，加之龐大的機構(gòu)體系，客觀上又會對外界理解和支持其援助工作造成困難，降低了援助工作的透明度和效率。透明度不高往往導(dǎo)致誤解或者質(zhì)疑。塞內(nèi)加爾前總統(tǒng)阿卜杜拉耶·瓦德在2008年5月便提到FAO的工作實際上是重復(fù)其他一些機構(gòu)的工作，他甚至呼吁解散FAO。

四、全球氣候治理下FAO應(yīng)對氣候變化援助機制的未來走向與中國作為

氣候變化對農(nóng)業(yè)廣泛而深遠(yuǎn)的影響，尤其是對耕地面積、耕地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)作物、農(nóng)業(yè)用水量的影響，制約了未來糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民福祉，極端的氣候變化不利于世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全球糧食安全，也不利于消除貧困和饑餓以及聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。近年，F(xiàn)AO已逐漸呈現(xiàn)出了一些新的動向。

（一）全球氣候治理下FAO應(yīng)對氣候變化援助機制的未來走向

1.突出應(yīng)對氣候變化在FAO的組織改革和治理轉(zhuǎn)型中的地位

2009年，F(xiàn)AO通過了《2010—2019年戰(zhàn)略框架》，為各成員國描繪了共同遠(yuǎn)景，即“建成一個無饑餓、無營養(yǎng)不良的世界，糧食和農(nóng)業(yè)在其中以經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)方式促進(jìn)提高所有人，特別是最貧困人口的生活水平”。其中，將“為了當(dāng)代和子孫后代的利益，可持續(xù)管理和利用自然資源，包括土地、水、空氣、氣候和遺傳資源”設(shè)定為成員國的三大全球性目標(biāo)之一。當(dāng)前，F(xiàn)AO正按照《2010—2019年戰(zhàn)略框架》的要求致力于行政和業(yè)務(wù)流程的現(xiàn)代化和精簡，力圖改進(jìn)內(nèi)部協(xié)作和加強外部伙伴關(guān)系;并通過信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施升級和賦予FAO辦事處更多自主權(quán)等措施，確保對最迫切的需求作出快速響應(yīng)。《2010—2019年戰(zhàn)略框架》的出臺表明了FAO對氣候變化問題的重視。由于氣候變化與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的聯(lián)系且其影響具有系統(tǒng)性、整體性和不可逆性等特點[9]，因此，未來FAO將進(jìn)一步突出應(yīng)對氣候變化在其組織改革和治理轉(zhuǎn)型中的地位，并在組織活動宗旨、機構(gòu)設(shè)置、部門分工、內(nèi)部治理、項目實施、國際合作等方面進(jìn)行全面重塑。

2.加強FAO與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系的互動和銜接

作為國際社會保護全球氣候系統(tǒng)法律系統(tǒng)中最重要的文件，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為國際社會應(yīng)對氣候變化提供了制度和組織基礎(chǔ)。雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的內(nèi)容并非專門針對農(nóng)業(yè)，但該公約，特別是其《京都議定書》對農(nóng)業(yè)和糧食安全高度重視。在過去幾年聯(lián)合國氣候變化框架公約的談判中，農(nóng)業(yè)適應(yīng)氣候變化和通過農(nóng)業(yè)緩解氣候變化的必要性顯得更為突出。在2011年第27屆德班締約方會議上，談判代表就請求成員國和觀察員就農(nóng)業(yè)相關(guān)問題發(fā)表看法，目的是在第18屆多哈締約方會議上達(dá)成一項決定。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中“科學(xué)和技術(shù)咨詢下屬機構(gòu)”的工作方案甚至明確闡述了各種適應(yīng)和緩解措施及其可能對糧食安全的正反兩方面影響。可見，這些工作方案宜作為FAO應(yīng)對氣候變化援助機制的重要基礎(chǔ)，加快其推動實施。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系中的發(fā)達(dá)國家承諾向發(fā)展中國家的氣候變化適應(yīng)活動提供資金支持的義務(wù)，F(xiàn)AO將持續(xù)推動和鼓勵發(fā)達(dá)國家設(shè)計各自的支持措施，使之切實地對發(fā)展中國家的糧食安全給予幫助。同時，F(xiàn)AO亦將利用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系，鼓勵《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國尤其是發(fā)展中成員國在發(fā)布“國家氣候變化行動計劃”和“國家適應(yīng)行動計劃”時，充分說明有關(guān)政策和措施對糧食安全的影響。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，F(xiàn)AO在實施《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所需的數(shù)據(jù)收集、核實、標(biāo)準(zhǔn)化和傳播等幾個方面將發(fā)揮積極作用。

3.創(chuàng)建發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化和保障糧食安全的數(shù)據(jù)庫

FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的重要任務(wù)之一就是創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)庫，以便及時掌握關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)資料。目前，各國數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，數(shù)據(jù)采集和發(fā)布工作水平存在差異，F(xiàn)AO應(yīng)制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集方案、數(shù)據(jù)分析流程和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范科學(xué)的數(shù)據(jù)采集和分析方法，定期和實時公布發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)，并向有關(guān)國際組織和國家在制定氣候政策與糧食政策時提供數(shù)據(jù)服務(wù)，也為發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間以及發(fā)展中國家與發(fā)展中國家之間的氣候友好型糧食合作提供數(shù)據(jù)支持。正如學(xué)者所言，只有采用公認(rèn)的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對數(shù)據(jù)采集工作進(jìn)行國際協(xié)調(diào)，才能切實有效地應(yīng)對氣候變化[10]。未來，F(xiàn)AO將在現(xiàn)有援助發(fā)展中國家的機制上，逐步改進(jìn)傳統(tǒng)糧食安全數(shù)據(jù)采集工作，創(chuàng)建發(fā)展中國家關(guān)于氣候變化和糧食安全的二元數(shù)據(jù)庫，并在對發(fā)展中國家氣候變化和糧食安全的數(shù)據(jù)采集、分析和發(fā)布中發(fā)揮積極作用。

（二）FAO應(yīng)對氣候變化援助機制未來走向下的中國作為

全球化為中國有效利用國內(nèi)外兩種資源和兩個市場提供了有利條件，也要求中國以更加主動的姿態(tài)融入世界。中國是FAO的創(chuàng)始國之一。自1973年恢復(fù)在FAO的合法席位以來，中國與FAO之間展開積極合作，目前已由以往的單向合作逐步升級為雙向合作，內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)政策戰(zhàn)略、糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)、消除貧困與饑餓、實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)等。一方面，F(xiàn)AO支持和幫助中國農(nóng)業(yè)發(fā)展，向中國提供了400多個農(nóng)業(yè)技術(shù)合作項目，見證并促成了中國在農(nóng)業(yè)方面取得的巨大成就。另一方面，中國參與和支持FAO舉辦的各項活動幫助其他國家提高農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，已成為FAO最大的“南南”合作伙伴[11]。筆者認(rèn)為，在FAO應(yīng)對氣候變化援助機制未來走向的情勢下，中國還應(yīng)從以下方面積極作為。

1.推進(jìn)氣候變化國際機制的動態(tài)發(fā)展

新形勢下中國應(yīng)堅持“共同分享發(fā)展機遇，共同應(yīng)對各種挑戰(zhàn)”這一基本立場，更加積極和主動地參與全球氣候治理，從應(yīng)對氣候變化的角度，把握FAO援助機制的流變，認(rèn)識援助機制存在的客觀問題，參與和推動援助機制的升級。這也意味著，中國需以“利益攸關(guān)方”“參與者” “構(gòu)建者”的身份推動和促進(jìn)應(yīng)對氣候變化國際機制的發(fā)展[12]，為FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供一個更加科學(xué)、合理的氣候應(yīng)對政策框架。這既有利于提高FAO對發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)援助的實效，在更高程度上實現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和全球性糧食安全，也有利于中國與FAO形成更合理的合作關(guān)系，借助FAO將國際資源引入國內(nèi)，提升中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食安全戰(zhàn)略。

2. 提高中國在FAO援助機制中的參與程度

FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，應(yīng)積極鼓勵糧食部門、私營部門以及各國和國際公共部門、民間社會和非政府組織的參與。尤其應(yīng)重視農(nóng)業(yè)型發(fā)展中國家、糧食部門、糧食生產(chǎn)者的參與度。由于糧食生產(chǎn)者、糧食部門、私營部門，以及各國和國際公共部門、民間社會和非政府組織在塑造糧食安全和氣候格局方面發(fā)揮著各自不同的作用，他們在參與FAO協(xié)助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的機制中，有利于促進(jìn)FAO的援助工作在糧食安全和氣候變化之間達(dá)成更高程度上的制度平衡和制度創(chuàng)新。目前，中國在農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和農(nóng)民福祉方面積累的技術(shù)優(yōu)勢和先進(jìn)經(jīng)驗，未來中國可以通過FAO這一平臺進(jìn)行對外輸出，將農(nóng)業(yè)安全作為事關(guān)國家安全大局的系統(tǒng)工程予以考量[13]，協(xié)助廣大發(fā)展中國家在應(yīng)對氣候變化中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3. 創(chuàng)新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案

中國應(yīng)對好氣候變化，發(fā)展好自己的農(nóng)業(yè)，保障好自己的糧食安全，就是對世界糧食安全和全球氣候治理最大的貢獻(xiàn)。應(yīng)對氣候變化與農(nóng)業(yè)發(fā)展，糧食安全具有內(nèi)在統(tǒng)一性[14]。未來中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須實施“氣候智能型”戰(zhàn)略。它將糧食安全置于更高的地位，不僅強調(diào)農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的保護，更強調(diào)農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境，尤其是對氣候的適應(yīng)性和減緩性。正如FAO在《“氣候智能型”農(nóng)業(yè)：有關(guān)糧食安全、適應(yīng)和減緩問題的政策、規(guī)范和融資》中所指出的，“氣候智能型”農(nóng)業(yè)能夠可持續(xù)地提高工作效率、增強適應(yīng)性、減少溫室氣體排放，并可以更高目標(biāo)地實現(xiàn)國家糧食生產(chǎn)和安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展模式。同時，還應(yīng)加快創(chuàng)新金融市場、金融工具、金融政策，發(fā)掘更加靈活的碳融資方案[15]。尤其針對小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的實際情況，在各種市場和非市場的金融工具中給予政策上的鼓勵、刺激、優(yōu)惠和扶持，提高糧食系統(tǒng)的總體效率并對涉及溫室氣體排放和碳匯的外部性進(jìn)行內(nèi)化。

五、結(jié)論

近年來，隨著全球氣候治理進(jìn)程的持續(xù)深入，F(xiàn)AO援助機制的內(nèi)容已逐步實現(xiàn)從確保糧食安全向共同應(yīng)對氣候變化的轉(zhuǎn)變，其在遵守國際氣候立法、聯(lián)合國組織引領(lǐng)和“氣候智能型”農(nóng)業(yè)發(fā)展等主要原則之基礎(chǔ)上，將設(shè)立聯(lián)絡(luò)處或辦事處作為主要活動方式、將發(fā)展中國家作為主要援助對象，并將相關(guān)會議及會議成果作為主要平臺。然而，客觀而言，F(xiàn)AO援助機制仍然存在一系列問題尚有待完善，筆者認(rèn)為，這些問題已開始受到國際社會的關(guān)注，并將進(jìn)一步予以完善。在此過程中，中國宜推進(jìn)氣候變化國際機制的動態(tài)發(fā)展，提高中國在FAO援助機制中的參與程度，并創(chuàng)新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和碳融資方案，進(jìn)而提升中國在全球氣候治理中的貢獻(xiàn)程度。

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