新時期城鎮化建設中的耕地保護問題

柳穎

[摘 要]黨的十九大之后，實施鄉村振興戰略成為農村地區的主要工作。農村耕地是第一產業發展的根本保障，隨著我國城鎮化建設的逐步進行，在農村耕地的使用和限制上出現了諸多的問題。新時期下城鎮化的建設將進入一個新的階段，城鎮化建設與農村耕地的保護問題依然十分嚴峻。本文對當下農村耕地存在的問題進行闡述，并且對城鎮化建設中農村耕地保護的內容進行簡要說明分析，提出幾點建設性的意見。

[關鍵詞]新時期;城鎮化建設;耕地保護

[中圖分類號]F299.2 [文獻標識碼]A

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程，這個過程主要表現在兩個方面，一方面是城鎮數量的增多，另一方面是城市人口規模的不斷擴大。我國在改革開放之后，經過了四十年的城市化發展，城市空間擴大了兩三倍，并取得了巨大的成就。但是空間城市化并沒有產生相應的人口城市化，中國依然有2.6億外地務工人員因為戶籍問題，被排斥在城市的邊緣，如果考慮到這些問題，我國城鎮化率僅為36%，遠遠還達不到發達國家的水平。黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視我國的城鎮化建設，提出了一系列城鎮化建設的政策和措施。2019年3月5日，國務院總理李克強在發布的2019年國務院政府工作報告中提出，促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量。國家發改委也出臺了《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知，在通知中明確指出統籌優化城市國土空間規劃、產業布局和人口分布，提升城市可持續發展能力，建設宜業宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會十二次會議通過了新一版《中華人民共和國土地管理法》，從修改和增加的內容可以看出，新的土地管理法確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用。從上述內容可以看出，在新時期城鎮化建設中，農村耕地的保護問題已經得到了高度重視和正確對待。

1 我國農村耕地保護的現狀

從我國自然資源部提供的數據可以看出，2015年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積24.23萬公頃。截至2015年末，全國共有農用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝）。

全國土地利用數據預報結果顯示，2016年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積33.65萬公頃，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積29.30萬公頃，年內凈減少耕地面積4.35萬公頃。2016年，全國開展并驗收土地整治項目13406個，建設總規模為333.73萬公頃，新增耕地17.58萬公頃，總投資618.75億元。截至2016年末，全國耕地面積為13495.52萬公頃（20.24億畝），通過自然資源部發布的調查數據可以看出，雖然目前通過一系列的措施來不斷增加耕地，但是相比城鎮建設來說，全國的耕地面積還是在逐漸減少。

2 我國農村耕地保護面臨的問題以及形成的原因

2.1 政府規劃導致農村耕地的減少

城市規劃是導致農村土地減少的重要因素，我國改革開放以來，城鎮化建設飛速發展，在短時間內建成了諸如北京、上海、深圳等世界一流城市，同時各個地區重點城市建設也在進行中，這就導致了大量的農村土地被開發，其中包括農村的大部分耕地。另外，城市的發展也使大量的農民工涌入城市，放棄了原本的農業耕作方式，這也使得一部分耕地出現閑置和荒廢。

2.2 農村地區違法建設問題

各個農村地區對耕地的管理與控制力度不一，導致部分農村地區違規使用耕地，在耕地上搭建臨時建筑，開展養殖或者其他經濟作物，并且對個人來說取得了很大的經濟效益，也在周圍農村地區起到了示范效應。一些大中型城市的城鄉結合部違規利用耕地轉作宅基地，增蓋房屋，發展“瓦片經濟”，對于社區良性發展造成了極大的困難。另外，一些城市的城鄉結合部還存在大量的代征用地占地，導致大量優質的耕地資源被浪費。

2.3 人為破壞以及環境污染

隨著工業化的發展，城市郊區和農村地區建設了大量工廠，這些工廠在占用耕地的同時，也對附近的耕地產生了一定的破壞。一些重工業尤其是化學工業對工業廢料的肆意排放，對附近的耕地以及地下水資源造成嚴重的污染。另外一些城市向郊區等地傾倒垃圾，或者在農村土地上進行焚毀和掩埋。還有一些河套地區為個人利益盜采泥沙，屢禁不止，都對農業農地產生了一定的破壞。再加上現代化的農業生產也與農民素質不符，農民對于新型的農藥和化肥等使用不當，對耕地也會造成很大的污染。

3 農村耕地保護的建議和對策

3.1 科學規劃，統籌進行城鎮建設

城市建設與耕地保護看似兩者是不可兼容的矛盾，必須要有一個科學合理的城市規劃才能得以解決。2019年3月，李克強總理在政府工作報告中提出的促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量的內容，就是從最根本的方向來解決實現城鎮化建設中的耕地保護問題。隨之國家發改委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距為目標，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，切實推進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，重塑新型城鄉關系。

3.2 加強日常管理，嚴厲打擊非法用地

在農村地區的日常管理上，要嚴格按照國家和地方的相關規定，恪守耕地紅線，認真貫徹落實相關政策。同時，加強基層政府的主體責任，對一些侵占耕地的歷史遺留問題進行統一清算，嚴厲打擊非法占用、破壞耕地的行為。同時，中央掃黑除惡督導組在對農村地區進行督查中，要嚴肅處理違規使用農村集體土地的黑惡勢力及保護傘，配合當地政府正確處理非法侵占的耕地問題，保護農村集體財產和國家耕地資源。另外，各地政府應該配合國家環保督查組，對當地存在土地污染的企業和個人行為進行仔細排查，嚴厲打擊破壞生態環境的違法犯罪活動。

3.3 加大對耕地保護的宣傳力度，提高全民耕地保護意識

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是全面建成小康社會的重要形式，隨著城鎮化的建設，第一產業在國民經濟中的占比將會越來越低。雖然農業經濟在GDP的占比不高，但是農業本身隱性的生態價值和環境價值是不可估量的。我國是一個人口大國，對于糧食的需求是十分龐大的。因此，農村耕地的保護在任何情況下都應該是放在第一位的。隨著城鎮化的快速發展，我國大多數的農民面對日益縮減的農業經濟，不得不開始投入到城市的建設過程中，造成農村土地被大量荒廢和挪作他用。為此，各級政府應該加大耕地保護的宣傳力度，利用各種宣傳媒體，對農村地區的黨員干部和群眾進行耕地保護的宣傳，認清當下耕地情況的嚴峻形勢以及保護耕地的重要性。同時提高群眾對破壞耕地問題的監督意識和能力，自覺同破壞污染耕地的行為做斗爭。

3.4 加強科學種植理念，提升耕地的利用價值

除了通過城市建設規劃以及行政力量對耕地進行保護之外，還應該加大對耕地的利用率。各級政府對區域管轄內的農村地區要加大管理和投資力度，引導相關企業和農民對耕地的科學種植和合理利用。首先，應該增加農業產業的基礎設施建設，完善科學環保節能的灌溉和施肥設施，同時推進現代化農業，提高農業生產的機械化和智能化。比如對農業機具生產銷售的相關企業進行經濟補貼，對化肥、農藥的科學使用進行培訓，在農業生產中推廣現代化機械作業的方式等。只有這樣，才能提升耕地的利用價值，在有限的農業耕地上增加產值。

3.5 構建多元化的農業發展，提升農業附加值

在現代社會中，農業正在逐步告別傳統的農耕方式，增加了一些諸如休閑農業等附加價值。傳統意義上的單一農業在當下很難產生有效的經濟價值，為了提高耕地利用率，建議在農村地區構建多元化的農業。比如，在發展特色農業的同時，在特定的季節倡導生態旅游，直接吸引城市的居民來體驗消費。或者提供農業生產的特色服務，比如水果采摘或者花卉等植物的觀賞活動，既能夠滿足城市居民對于農業生產的體驗感，同時也能夠提高農業生產的效益，增強人們對耕地的保護意識。

4 結語

新時期城鎮化建設的關鍵問題在于，如何處理好城鎮擴張中中對農村土地，尤其是耕地的保護，通過黨的十九大中提出的鄉村振興戰略內容，已經可以看出政府對農村的政策以及農村經濟發展的重視。同時還需要社會各界人士共同關注我國的農業耕地保護問題，為農村的發展出謀劃策。

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