系統論視域下職業教育技能供需匹配機制研究

關 晶

（上海師范大學 教育學院，上海 200234）

促進技能供需匹配是世界各國職業教育改革的普遍目標。[1]我國諸多職業教育政策文件也反復強調“需求導向”的職業教育改革原則，如《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）、《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》（教發〔2014〕6號）、《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）等。今年發布的《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號）再次強調，職業教育應堅持“促進就業和適應產業發展需求”的導向，“服務建設現代化經濟體系和實現更高質量更充分就業需要，對接科技發展趨勢和市場需求”。這些理念和目標的提出正是基于我國勞動力技能供需不匹配的事實。清華大學、復旦大學與摩根大通集團2016 年聯合發布的報告《中國勞動力市場技能缺口研究》發現，我國技能勞動者在數量總體不足的同時還存在勞動力技能的層次錯配、類型錯配、地區錯配等一系列問題。[2]技能供需錯配不僅會阻礙經濟增長，還將影響社會民生穩定。本文從系統論的視域探討技能供需匹配關系的重要環節，在參考國際技能供需匹配主要范式的基礎上，為改進我國職業教育技能供需匹配機制提出策略建議。

一、理論框架：技能供需匹配的系統視域

（一）概念范疇

供給與需求是市場法則中的一對動力概念。[3]經濟學將“供給”界定為某一特定時期內，生產者在各種可能的價格下愿意并且能夠供應的該商品的數量；將“需求”界定為某一時期和一定市場上，消費者按照某一價格愿意并且能夠購買的該商品的數量。[4]理論上，技能供需的標的物是技能，然而技能只能負載在具體的人身上，因此，實際上技能供需的客體是擁有技術技能的勞動者。用人單位通過雇傭勞動者，使用技能；同時，一些機構通過提供職業教育，為個體勞動者增加技能。在這組復雜的關系中，技術技能人才的數量和規格是匹配的重點。將經濟學中的供給與需求概念引伸至職業教育領域，可以將“職業教育技能供給”界定為一定時期通過職業教育培養出的技術技能人才數量與規格的總和，即培養多少人以及培養什么樣的人；“職業教育技能需求”可界定為一定時期各級各類用人單位愿意且能夠吸納的技術技能人才數量與規格的總和，即需要多少人以及需要什么樣的人。

“匹配”一詞的英文表達為“match”，可作名詞和動詞使用，具有“良好對接（combine well）”之意。[5]由此可將“職業教育技能供需匹配”界定為一定時期職業教育培養的技術技能人才在數量與規格方面與勞動力市場需求達成一致的狀態或過程。與“技能匹配”相對的狀態是“技能不匹配”，或稱“技能錯配（skill mismatch）”。按技能缺口的類型，技能錯配分為兩種：一是縱向（vertical）技能錯配，即由于技能水平過高或過低而引起的技能不匹配；二是橫向（horizontal）技能錯配，即由勞動者擁有適合的技能水平但卻與工作要求的技能不符而引起的技能不匹配。[6]雖然技能錯配是各國勞動力市場及技能開發政策極力想避免的狀況，但客觀而言，由于技能的供應與需求是動態發展的，因此，持續完美的匹配是不可能達到的。匹配是相對的，而錯配是絕對的，可以努力的是盡可能縮小技能供需缺口并縮短缺口時長。

機制是“一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式”。[7]傳統的“機制”研究把機制理解為一種已知的既定狀態，研究它能導致什么樣的資源配置。本世紀經濟研究領域興起的“機制設計（Mechanism Design）”理論則把社會目標作為已知，將研究重心放在設計能使人們的自利行為與社會目標達成一致的機制。[8]基于對機制及機制設計的理解，職業教育技能供需匹配機制研究需要找出技能供需存在的“系統”，發現該系統內不同組成部分之間的相互作用過程與方式，并從機制設計的角度進一步優化系統組成的結構及相互作用方式。

（二）系統視域

從上述機制定義可以看出，機制是建立在“系統”之中的，系統論對分析職業教育技能供需匹配機制具有適用性。一般系統論把系統定義為“由兩個以上可以相互區別的要素所構成，各要素之間存在著一定聯系和相互作用，形成特定的整體結構并具有確定功能的有機整體”。[9]基于系統論觀察職業教育技能供需匹配，需要找出職業教育技能供需匹配的系統邊界、構成要素以及要素之間的相互聯系。

基于理論分析，本研究認為，職業教育技能供需匹配機制涉及兩個市場、四個主體和三組關系，如圖1。職業教育技能供需涉及的并不是單一市場，而是兩個相互嵌套的市場。一個是勞動力市場，它涉及技術技能人才的利用；另一個是教育準市場，它涉及技術技能人才的培養。這種雙重嵌套市場加劇了技能市場供需關系的復雜性。在這個由雙重市場組成的大體系中共有四個重要的參與主體：用人單位、（潛在）勞動者、職業教育提供者以及政府。直接的技能匹配發生在勞動力市場，我們可以把它稱為職業教育技能供需匹配的“直接市場”。這一市場的需方是用人單位，供方是勞動者，交易標的物是勞動力，遵循一般市場經濟的法則，價格機制在其中起核心作用。然而，技能并不是勞動者與生俱來的，技能的獲得過程發生在教育準市場中，我們可以把這個教育準市場稱為職業教育技能供需匹配的“間接市場”。在教育準市場中，潛在勞動者是需方，職業教育提供者是供方，交易標的物是職業教育機會。然而，職業教育并不是傳統意義上的商品，它的屬性是居于純公共產品與私人產品之間的準公共產品。[10]職業教育非排他性、外部性和公益性的特征使得政府具有參與供給的合法性和必要性。因此，這個對職業教育準公共產品進行交易的市場也只能是“準市場”，政府對職業教育供需具有較強的干預性。

四個主體在職業教育技能供需匹配系統中共存在三組關系。一是信號釋放關系，包括用人單位向（潛在）勞動者與職業教育提供者釋放的技能需求信號，以及（潛在）勞動者向職業教育提供者釋放的教育需求信號。需要注意的是，從技能需求信號向職業教育需求信號的轉換是經過（潛在）勞動者加工的，受多重因素影響，教育需求信號常常并不能反映勞動力市場的真實需求。二是需求滿足關系，主要由職業教育提供者滿足（潛在）勞動者教育需求和勞動者滿足用人單位技能需求兩部分組成。需要注意的是，職業教育提供者并不能直接滿足用人單位的技能需求，只能通過勞動者間接滿足。而由于職業教育準市場的特點，就產生了第三組重要關系，即政府與職業教育提供者之間干預和響應的關系。由此可見，與職業教育提供者直接相關的其實是（潛在）勞動者和政府，而不是用人單位。換言之，職業教育提供者對（潛在）勞動者的教育需求信號以及政府的干預要求是最敏感的，用人單位需要并不是他們最關心的。這可以為職業院校辦學與勞動力市場需求的脫節提供一定解釋。以上三組關系說明，良好的技能供需匹配有賴于技能需求信號的準確釋放、技能供給的有效反應以及政府的適度干預，它們也成為了優化技能供需匹配機制的關鍵點。

圖1 職業教育技能供需匹配的系統視域

另外需要說明的是，雖然技能需求方總是用人單位，但職業教育供給方卻未必總是職業學校，也可以是用人單位或者二者組合。歷史上，職業教育技能供需關系經歷了從“雇主自需自供、供需主體合一”到“企需校供、供需主體分離”，再到“校企聯供、供需主體融合”的變遷。[11]今天也依然存在職業學校、現代學徒制和企業培訓三種典型辦學模式，它們分別代表著三種不同的技能供需關系。在職業學校辦學模式中，職業教育提供者是職業學校，“企需校供”；在現代學徒制辦學模式中，學校與企業聯合提供職業教育，“校企聯供”；在企業培訓模式中，企業自己提供職業技能培訓，“企需企供”。[12]置于圖1中考察，這意味著用人單位和職業教育提供者的距離是可近可遠，甚至可能完全重合。縮短用人單位與職業教育提供者之間的距離，增加勞動力市場與教育準市場之間的重合度，有助于降低技能錯配的風險。

二、國際比較：預測干預范式與自我調適范式

針對職業教育技能供需匹配的關鍵點，國際上主要存在兩種不同的職業教育技能供需匹配機制范式。

（一）側重外部評估的預測干預范式

預測干預范式興起于20 世紀60 年代，受到了人力資本理論的啟發和支持。這一范式認為，技能的供需匹配需要在系統和制度層面有適當的組織機構和管理安排，其中的有效方法之一是在國家或區域層面建立可靠的技能供需監測系統。雖然這一模式受到不少學者的批評，比如福斯特指出，“大規模的長期人力預測是有危險的”“作為人力資源規劃項目的依據，這種預測往往是很含糊的；關于經濟增長的設想也值得懷疑”[13]，但直到如今，這一范式仍然被許多國際組織和國家所采用。這是因為許多國際組織和國家認為，以技能供需預測規劃人力資本開發效果不好的原因，并不是技能監測本身錯了，而是技能監測結果的使用方法存在問題，即根據技能監測結果進行技能供給的長期規劃可靠性弱，但根據監測異常結果進行短期政策調節卻是必要的。國際勞工組織（ILO）、歐洲職業培訓開發中心（CEDEFOP）、歐洲培訓基金（ETF）等國際組織堅稱，“綜合的勞動力市場信息系統是任何教育與就業戰略的支柱（backbone）”。[14]

在實施策略上，該范式注重技能供需預測和評估工具的開發，國際組織在這方面做出了卓有成效的貢獻。比如，世界經合組織（OECD）、世界銀行（WB）、歐洲培訓基金（ETF）、國際勞工組織（ILO）與聯合國教科文組織（UNESCO）聯合建立了世界就業技能指標數據庫（World Indicators of Skills for Employment，簡稱WISE），提供214 個國家自1990 年以來的技能發展統計數據，包括背景因素、技能獲得、技能要求、技能匹配和經濟社會成效五個維度56 個具體指標，對數據進行了統一化處理，從國際比較的角度評估各國技能發展的表現和挑戰。[15]歐盟開發了“歐洲工作監視器（European Jobs Monitor）”，對所有28個歐盟成員國的勞動力市場信息進行全面監測，從而提供歐洲就業結構變化趨勢的分析。[16]世界銀行（World Bank）針對中低收入國家開展“STEP 項目(Skills Towards Employability and Productivity)”，從認知、社會-情感、工作三大技能類別對居民和企業開展供需調查，為技能政策制定提出建議。[17]國際勞工組織（ILO）開發了面向具體行業包括六大步驟的技能評估工具“STED（Skills for Trade and Economic Diversification）”，從全球競爭角度為各國制定相應行業技能發展政策提供參考依據。[18]

在國家層面，側重預測評估的干預范式在許多國家也有不同程度的應用。比如，瑞士自1997年就建立了“學徒制晴雨表（Lehrstellenbarometer）”，通過對企業和年輕人的調查監測學徒崗位供需情況，每年公布兩次（4 月及8 月），基于數據調整技能政策，2018 年該系統升級為監測范圍更大的“接縫晴雨表（Nahtstellenbarometer）”。[19]挪威政府建立了MODAG 宏觀經濟預測模型和MOSART 微觀人口預測模型來預估勞動力市場的供需，為產業與技能政策提供參考。[20]法國要求擁有300 名以上雇員的大公司至少每三年提交一次技能需求分析報告，分析企業現有技能狀況，并預測企業長期的技能需求。[21]概言之，專門機構、專業調查和專項數據是國際技能供需監測的基本經驗。

（二）側重內部動力的自我調適范式

自我調適范式對宏觀層面的理性決策持懷疑態度，認為中微觀層面技能供需的自我調節機制更為可靠。這種范式強調技能供需匹配的內部動力，具體又可以分為自由主義（Liberalism）和社團主義（Corporatism）兩種典型模式，前者的內部動力來自利益競爭，后者的內部動力來自利益共贏。但值得關注的是，無論是側重外部評估的預測干預范式還是側重內部動力的自我調適范式，都遵循著“需求帶動供給、供給滿足需求”的基本原則。

自由主義模式以盎格魯-撒克遜國家為代表，如英國、美國、澳大利亞等。這種模式基于古典政治經濟學的信條，拒絕國家對自治人的干預，主張基于勞動力、資本和教育功能子系統之間的市場關系，以競爭機制實現技能供需匹配。[22]其中，技能供需數量主要受勞動力價格機制約束，技能供需規格的匹配主要以職業資格證書制度為橋梁。理論上，一個完美的技能市場將在短期和長期實現技能供需相對均衡，從而不斷鼓勵勞動者對自己進行技能投資，鼓勵雇主和勞動力市場為勞動者的技能投資提供足夠但不過度的工資和職業激勵，還將鼓勵雇主為提高勞動生產率直接投資技能。[23]但現實中，信息不對稱、不完全信息以及技能外部性等因素往往會造成“市場失靈”[24]，制約自由主義模式的有效性。因此，此類國家近年來也普遍采取加強職業指導、建立資格框架、補助技能投資等政府干預措施，提升技能投資的積極性與有效性。

社團主義模式以萊茵國家為代表，如德國、瑞士、丹麥等。與自由主義模式中的主體獨立性以及主體間的直接交易關系不同，社團主義模式是建立在多主體的共同行動上的，它代表了政府管理與市場管理之間的微妙妥協。[25]這些國家普遍開展以企業培訓與學校教育緊密結合為特征的現代學徒制，技術技能人才的培養與就業過程被整合在一起。基于合作的利益共贏是這種模式的動力基礎。一方面，企業與勞動者的利益捆綁在了一起，企業將勞動者培養視為獲得人力資源的絕佳途徑，獲得優質職業教育與就業機會也符合勞動者的個人利益；另一方面，雇主、工會和政府緊密地合作，使得勞動力市場相關者同時具有決策者和參與者的“雙重身份”，促進了管理體制的高效運行。[26]這一模式在中微觀層面實現了技能供需的“實時”匹配，即個體由雇主根據現實的用人需求同時被“拉入”勞動力市場和職業教育準市場，從而實現供需平衡。

三、發展策略：從“供給驅動”轉向“需求驅動”

我國職業教育體系長期以來由“供給驅動”。職業院校是辦學主體，在政府行政指令框架內實施辦學，對用人單位的技能需求缺乏敏感度，由此產生的技能錯配常常引起用人單位和畢業學生的不滿。而從理論分析可知，需求才是技能匹配過程的起點，國際經驗也表明“需求驅動”的重要性。因此，我國職業教育技能供需匹配機制必須從“供給驅動”轉向“需求驅動”，著重提升需求信號的準確性、技能供給的有效性、供需匹配的靈活性以及供需主體的共生性。

（一）完善信號體系，提升技能需求信號釋放的準確性

職業教育技能供需匹配機制從“供給驅動”轉向“需求驅動”，首先必須提高技能需求信號釋放的準確性。技能需求包括數量和質量兩個維度，相應地，技能需求信號也包括數量信號與質量（規格）信號兩部分。在總體數量及數量的結構性分布信號上，可借鑒國際技能監測的經驗。近年來，我國陸續開展了就業數據統計、職業院校狀態數據收集、職業教育年報等工作，但技能供需監測水平總體仍較低，表現為數據量有限，需求監測與供給監測不對接，數據分析技術薄弱，數據未能充分服務決策。借鑒國際經驗，我國可通過委托或組建智庫方式建設技能供需監測專門數據庫，開發科學有效的指標體系和分析框架，提升數據收集與分析質量，明確數據庫的政策咨詢與辦學指導功能，建立穩定的監測結果發布機制。同時，還應加強面向中小學及社會群體的職業指導，使他們充分了解勞動力市場信息，做出理性的技能投資決策。

在技能質量（規格）需求信號釋放上，應繼續強化和優化“雇主主導”的職業類證書制度（如職業資格證書、職業技能等級證書等）。職業類證書制度通過以下兩個相互聯系的信號釋放過程實現技能供需匹配：一是個體通過證書要求獲得特定職業崗位的技能規格需求信號，做出教育選擇；二是用人單位通過求職者所擁有的證書確定求職者與崗位的匹配程度，做出錄用選擇。而這一匹配機制能否有效的關鍵在于職業類證書是否真實準確地反映了雇主群體的技能規格需求。由“雇主主導”開發職業類證書是解決技能規格需求信號準確性的理想方式，也是發達國家普遍采取的模式。在我國，企業對職業類證書開發過程的參與還較為有限，參與方式也較為間接，這就導致證書常常無法真實準確地反映技能規格需求，遭到勞動力市場以及受教育者的拋棄。要改變這一現狀，就必須強化企業界對職業類證書開發的主導權，比如明確規定職業類證書開發的企業代表比例要求，或直接授權企業團體（而非代理機構）開發證書。

（二）改進評價激勵，改善技能供給反應的有效性

技能供給端向技能需求端的有效反饋建立在供給方對需求方依賴性的基礎上，供給方越依賴于需求方，越會積極主動地滿足其相應需求。雖然隨著社會發展，勞動者的就業選擇受多重因素影響，但總體上薪資待遇仍然起核心作用，影響著個體勞動者是否做出相應的技能投資決定，即個體在多大程度上將用人單位的技能需要轉換為自己的教育需求。當前我國職業技術技能人才存在較大缺口，原因之一就是技術技能人才的薪資待遇較低，從而阻礙了個體選擇相應的職業教育。對此，應在勞動力要素市場化的基礎上，加強社會宣傳和輿論引導，提升社會對技術技能人才價值的整體認同。而相較于勞動者對用人單位技能需求的反饋機制，我國職業院校辦學對技能需求的反饋機制更為薄弱。問題的核心在于當前職業院校的發展過于依賴政府評價與改革專項撥款，這使得職業院校在辦學中對政府的關注度大大超過對真實技能需求方的關注，技能反應不敏感。有必要基于“用戶選擇（user’s choice）”的原則，改革我國職業院校辦學評價與激勵機制。在評價機制上，不僅應進一步推進包括用人單位、學生在內的多元主體評價，更應該加大與學生職業發展及區域技能需求滿足相關的評價內容占比，突出辦學的績效結果，同時，將績效結果與政府經費撥款掛鉤，從而推動職業院校主動服務技能需求方。另外，還可以在非全日制的技能培訓領域嘗試“培訓券”和個人學習帳戶的做法，即由勞動者根據技能需求選擇職業培訓服務，由政府買單。這將有利于激勵勞動者進行技能投資，并激勵培訓機構提升辦學質量。

（三）關注通用技能，增強供給滿足需求的靈活性

技能需求信號的準確釋放與技能供給的有效反饋，能夠在穩定的經濟和社會發展環境下，較好地實現技能供需的結構性匹配。然而，從技能需求產生到將信號傳達給職業教育提供者，再到培養技術技能人才，再到最終滿足勞動力市場需求，整個周期較為漫長。同時，由于產業與技術調整，存量勞動力也面臨著技能更新與工作轉換的問題。許多研究表明，雖然專業性強的職業教育有利于個人實現就業并快速適應對口的工作崗位，但靈活性不足會削弱勞動力職業流動的可能性。[27]聯合國教科文組織指出，當今工作世界日新月異，職業教育應“確保個人具有更強的適應能力，能夠最有效地掌握和應用職業適應能力”，尤其是交流、數字素養、解決問題、團隊合作、創業等技能。[28]歐盟委員會也認為，只重視職業技能培養的職業教育所培養的學生已不能很好地適應社會的發展，技能培養應該橫向基礎技能與職業技能雙管齊下。[29]因此，可以將通用技能的培養視為職業技能供需匹配的潤滑劑，它有助于減少因技術升級或產業變革產生的過渡性的技能錯配。不過需要指出的是，通用技能培養并不等同于脫離工作情境的學術性知識教學，在這方面，德國職業教育的學習領域課程改革的經驗非常值得借鑒。學習領域課程改革強調培養學生的綜合職業行動能力，具體包括專業能力、人格能力和社會能力三個維度，讓學生在典型工作情境中獲得自主學習和問題解決的能力。我國職業院校在優化普通文化課程的同時，更應該關注這種植根于實踐的通用技能的培養。

（四）強化產教融合，增強技能供需主體的共生性

在技術與產業飛速發展的今天，技能供給較長的周期性使技能供給落后于需求往往成為一種常態。[30]除了以通用技能培養增加技能供需匹配的靈活性外，拉近技能需求端與供給端的距離也是一種解決思路。當技能需方與技能供方是同一主體時，技能需求端與供給端的距離是最近的，這種情況就是企業內培訓模式。它曾是日本職業教育與培訓的典型模式。在這一模式中，職業技能供給對需求的反應迅速而準確，但是，限制性的勞動力流動（如終身雇傭制）是這一模式得以推行的重要前提。然而在生產與貿易全球化的今天，勞動力市場流動性的加大已然是難以抵擋的歷史趨勢，這種模式的生存空間在不斷壓縮。而在單純的職業學校辦學模式中，技能供給與技能需求又呈現出完全分割狀態，技能供需錯配風險高。因此，現實策略是技能供需兩端相互靠近，以產教融合的方式構建技能供需主體和諧共生的技能生態系統。萊茵國家社團主義的技能供需模式便是這一策略的典型案例。我國當前的許多職業教育改革也正朝著這一方面努力，如職業教育集團、現代學徒制、產教融合型企業等。產教融合已經成為了我國職業教育發展的指導思想。但必須注意到，產教融合不只涉及教育制度，還涉及經濟制度和產業制度[31]，它是“教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈”的有機銜接。[32]當下，推進我國職業教育產教融合尤其應該從經濟和產業制度著力，通過多樣化的激勵措施和組織平臺建設，為企業界主動參與職業教育辦學提供順暢通道和良好環境。