鄉(xiāng)村教師教育法律與政策素養(yǎng)問(wèn)題及對(duì)策

何敦培，歐美榮

（衡陽(yáng)師范學(xué)院南岳學(xué)院教育科學(xué)系，湖南 衡陽(yáng)）

2019 年2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》明確了推進(jìn)教育現(xiàn)代化的基本原則。其中重申要堅(jiān)持依法治教，大力加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，提高教師隊(duì)伍水平。而法規(guī)是師德的根基，師德是依法執(zhí)教的保障。要建設(shè)好一支知法、懂法、守法、用法的教師隊(duì)伍，就要重視教師法律素養(yǎng)的培養(yǎng)。所謂教師法律素養(yǎng)，“是指一個(gè)人為了從事教師職業(yè)，經(jīng)過(guò)一定的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)所獲得的關(guān)于教師職業(yè)法規(guī)知識(shí)、能力以及在此過(guò)程中形成的相應(yīng)思想觀念、意識(shí)、態(tài)度等，也可以稱(chēng)為法律素質(zhì)。”[1]但是，“一些地方和學(xué)校對(duì)教師法制教育工作的重要性認(rèn)識(shí)還不足，缺乏有力的工作舉措；有的教師學(xué)法的積極性、自覺(jué)性不夠，依法執(zhí)教、依法維權(quán)能力不強(qiáng)。”[2]據(jù)初步了解，目前鄉(xiāng)村教師的教育政策與法律素養(yǎng)方面還存在一些問(wèn)題，不利于依法治教戰(zhàn)略的推進(jìn)，不利于基礎(chǔ)教育人才培養(yǎng)。為此，筆者專(zhuān)題調(diào)研鄉(xiāng)村教師教育政策及法律素養(yǎng)狀況，擬提出一些對(duì)策，提高鄉(xiāng)村教師政策和法律水平。

一 調(diào)查基本情況

2019 年6 月29 日—8 月10 日，本項(xiàng)目組通過(guò)“問(wèn)卷星”在線調(diào)查和發(fā)放紙質(zhì)稿兩種形式開(kāi)展了專(zhuān)題調(diào)查。其中，問(wèn)卷星調(diào)研230 人，發(fā)放紙質(zhì)問(wèn)卷250 份，收回有效卷250 份。調(diào)查對(duì)象涉及湖南、河南、安徽等共18 個(gè)省市區(qū)的鄉(xiāng)村教師。其中基本情況如下表：

二 調(diào)查反映出的問(wèn)題

（一）政策法律意識(shí)方面

近些年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了許多教育政策，頒布了一些教育政策。同時(shí)，新聞媒介也報(bào)道了不少教育領(lǐng)域中的一些問(wèn)題、案例。總體上看，鄉(xiāng)村教師對(duì)這些有所了解或不同程度的關(guān)注，也對(duì)自身教育教學(xué)工作有一些反思。但是，也還存在一些問(wèn)題。比如：

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》頒布近10 年，作為教師，理應(yīng)深入學(xué)習(xí)，把握精神。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)該綱要很熟悉的占7.44%、較熟悉的占14.88%、有些了解的占47.93%、不了解的占29.75%。

《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》于2019 年初發(fā)布，但對(duì)此重要政策很熟悉的占4.96%、較熟悉的占8.26%、有些了解的占42.98%、不了解的占43.8%。

調(diào)查對(duì)象對(duì)所在縣的鄉(xiāng)村教師總體上教育法律意識(shí)的評(píng)價(jià)總體上不高，具體情形如下圖：

（二）政策法律知識(shí)方面

總體看，鄉(xiāng)村教師掌握的教育政策和法律方面的知識(shí)不夠全面、準(zhǔn)確。

比如：對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第624 號(hào)頒布的《教育督導(dǎo)條例》認(rèn)為是法規(guī)的僅占59.5%，其他認(rèn)為是法律或政策或其它。對(duì)《中華人民共和國(guó)教育法》的頒布時(shí)間（年份）回答正確的僅44.63%。對(duì)學(xué)生傷害事故的歸責(zé)原則能做出正確選擇的僅占21.49%。認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是由法律和政策規(guī)定的僅占71.07%，且有14.88%認(rèn)為是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定的。對(duì)《中華人民共和國(guó)教師法》規(guī)定的“教師指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展、評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)”是權(quán)利還是義務(wù)，能做出正確判斷的僅占4.13%。對(duì)國(guó)務(wù)院辦公廳2015年頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》提出到2017 年要逐步形成的局面回答正確的僅占34.71%。

（三）依法治教水平方面

依法治教作為重要的教育理念，應(yīng)當(dāng)是教師要牢固樹(shù)立的，并將其貫徹到教育管理和教書(shū)育人實(shí)踐之中。對(duì)于教育教學(xué)中如何處理一些法律問(wèn)題，有些教師認(rèn)識(shí)不清、把握不準(zhǔn)，體現(xiàn)出信法治教水平有限。

比如：認(rèn)為“老師在課堂教學(xué)中，有學(xué)生因不守紀(jì)律被趕出教室罰站”這種做法侵犯了學(xué)生受教育的權(quán)利的47.11%，屬于體罰學(xué)生的26.45%，教師對(duì)學(xué)生要求嚴(yán)格的14.88%，教師維護(hù)其他學(xué)生利益的 11.57%。認(rèn)為“對(duì)‘品行有缺點(diǎn)、學(xué)習(xí)有困難’的高三學(xué)生，學(xué)校動(dòng)員其不要參加高考了”這一做法表示可以理解的仍有7.44%。對(duì)“小學(xué)生在學(xué)校組織的春游活動(dòng)中摔傷”如何承擔(dān)責(zé)任，仍有14.13%的人認(rèn)為學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任。

被調(diào)查對(duì)象對(duì)所在縣的鄉(xiāng)村教師總體上教育法律素質(zhì)的評(píng)價(jià)不高，具體情形如下圖：

三 存在問(wèn)題的原因

（一）職前學(xué)習(xí)培養(yǎng)不夠

1.職前沒(méi)有接受“教育政策與法規(guī)”課程學(xué)習(xí)

調(diào)查對(duì)象中，有23.14% 的人畢業(yè)于非師范院校，所在學(xué)校沒(méi)有開(kāi)設(shè)這一課程。只是在參加教師資格考試前自學(xué)了教育政策法規(guī)。所有調(diào)查對(duì)象中，職前在學(xué)校未學(xué)過(guò)“教育政策與法規(guī)”課程的人占26.04%。通過(guò)網(wǎng)上調(diào)查高校人才培養(yǎng)方案發(fā)現(xiàn)，有不少師范院校（包括職業(yè)學(xué)院的師范專(zhuān)業(yè)）未開(kāi)設(shè)該課程。比如：北京師范大學(xué)教育學(xué)專(zhuān)業(yè)2019 級(jí)開(kāi)設(shè)了“教育法學(xué)”“教育政策學(xué)”，但其他師范專(zhuān)業(yè)未開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”，學(xué)前教育（師范）專(zhuān)業(yè)2019 級(jí)也未開(kāi)設(shè)“學(xué)前教育政策與法規(guī)”。[3]湖南師范大學(xué)師范專(zhuān)業(yè)2016 級(jí)開(kāi)設(shè)了“教育政策與法規(guī)”（32 課時(shí)），學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)開(kāi)設(shè)了“學(xué)前教育政策與法規(guī)”（32 課時(shí)），但沒(méi)有開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”。[4]玉林師范學(xué)院 2018 版學(xué)前教育（師范）專(zhuān)業(yè)開(kāi)設(shè)了“幼兒園政策法規(guī)”（32 課時(shí)），但沒(méi)有開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”，小學(xué)教育專(zhuān)業(yè)及其他師范專(zhuān)業(yè)均但沒(méi)有開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”。[5]

2. 職前雖然學(xué)過(guò)“教育政策與法規(guī)”課程，但學(xué)時(shí)不夠

目前，大多數(shù)師范院校開(kāi)設(shè)了這門(mén)課程，有的作為公共必修課，有的作為專(zhuān)業(yè)課，有的作為教師教育類(lèi)選修課。有的繼續(xù)教育學(xué)院也開(kāi)設(shè)這門(mén)課。但是，課時(shí)不一，最多的54 節(jié)，最低的16 課時(shí)。如：作者所在學(xué)院衡陽(yáng)師范學(xué)院南岳學(xué)院，學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)開(kāi)設(shè)了“學(xué)前教育政策與法規(guī)”，共16 課時(shí)，但沒(méi)有開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”。其他師范專(zhuān)業(yè)開(kāi)設(shè)了“教育政策與法規(guī)”，也僅僅16 課時(shí)。

從課程教學(xué)大綱看，大多高校該課程理論學(xué)時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)踐課學(xué)時(shí)；從教學(xué)方式方法看，講授遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于案例教學(xué)法和討論法。較為普遍地存在理念聯(lián)系實(shí)際不夠的現(xiàn)象。

（二）職后學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠

1.教師自主學(xué)習(xí)不夠

在走訪中了解到，在每五年的普法學(xué)習(xí)中，真正潛心學(xué)習(xí)教育法規(guī)的不多；教師上網(wǎng)主要是為娛樂(lè)或查找所任學(xué)科教學(xué)資料，很少通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)學(xué)習(xí)教育政策和法律。

2.教師參與培訓(xùn)的機(jī)會(huì)不多

目前，各地重視鄉(xiāng)村教師職后培訓(xùn)，但大多是圍繞提升學(xué)科教學(xué)能力，教育政策與法規(guī)方面的培訓(xùn)未引起重視。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在擔(dān)任教師后未接受有關(guān)“教育政策與法規(guī)”的學(xué)習(xí)或培訓(xùn)的占24.8%。

四 解決問(wèn)題的對(duì)策

（一）改進(jìn)職前“教育政策與法規(guī)”課程教學(xué)

1.科學(xué)設(shè)置課程

根據(jù)人才培養(yǎng)目標(biāo)，師范專(zhuān)業(yè)必須開(kāi)設(shè)“教育政策與法規(guī)”，作為師范生的必修課；非師范專(zhuān)業(yè)應(yīng)開(kāi)設(shè)此課，作為選修課程，供有學(xué)習(xí)興趣和要求的、擬考取教師資格的學(xué)生選修。同時(shí)，要適當(dāng)增加學(xué)時(shí)，學(xué)時(shí)應(yīng)不低于32 學(xué)時(shí)。寶雞職業(yè)技術(shù)學(xué)院鳳翔師范學(xué)院在研討人才培養(yǎng)方案時(shí)，有專(zhuān)家提出：“從考試面試環(huán)節(jié)中應(yīng)考者的表現(xiàn)，結(jié)合我市學(xué)前教育師資的現(xiàn)狀，提出我院學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)課程設(shè)置中應(yīng)有教育政策法規(guī)相關(guān)課程。”[6]應(yīng)該說(shuō)，這是適應(yīng)形勢(shì)的要求和人才培養(yǎng)需要的正確選擇。

2.改革教學(xué)內(nèi)容

按照教育部《教師教育課程標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的規(guī)定，我國(guó)中小幼教師職前教育“教育政策和法規(guī)”的課程目標(biāo)主要是培養(yǎng)并提高中小幼教師的法律意識(shí)，維護(hù)教師和學(xué)生的合法權(quán)益。因此，教師與學(xué)生的權(quán)利應(yīng)成為本課程的核心內(nèi)容。但是，“大部分教材關(guān)于部分對(duì)培養(yǎng)教師法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)最有價(jià)值、最為必要的內(nèi)容，或過(guò)于輕描淡寫(xiě)，或付之闕如。比如，大多數(shù)教材偏重公法領(lǐng)域如教育政策、教育行政法律法規(guī)的介紹，但是涉及私法領(lǐng)域如關(guān)于教師與學(xué)生民事權(quán)利的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略，所占比重畸輕。”[7]另外，從教學(xué)運(yùn)行計(jì)劃看，教育政策方面的內(nèi)容被淡化，對(duì)國(guó)家出臺(tái)的教育政策僅介紹《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，沒(méi)有介紹新近出臺(tái)的重要的教育政策，致使學(xué)生對(duì)教育政策沒(méi)有較全面的了解。

因此，在教學(xué)內(nèi)容上和學(xué)時(shí)安排上，要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查和走訪，以及征求各方意見(jiàn)，可做如下調(diào)整：教育法律基本理論占20%、重要教育法律法規(guī)占50%、教育政策占30%。

3.改進(jìn)教學(xué)方法和手段

除傳統(tǒng)的講授法外，要針對(duì)教學(xué)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更多地采用案例教學(xué)法、討論法。要通過(guò)案例創(chuàng)設(shè)問(wèn)題情境，通過(guò)討論引發(fā)學(xué)生思考，增強(qiáng)學(xué)習(xí)興趣，提高學(xué)習(xí)效率。以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為焦點(diǎn)，如教育改革和發(fā)展的政策問(wèn)題，以典型案例為切入點(diǎn)，如教育領(lǐng)域熱點(diǎn)和身邊案例，促進(jìn)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合和相互轉(zhuǎn)化。要運(yùn)用現(xiàn)代教育技術(shù)，通過(guò)視頻、精品網(wǎng)絡(luò)課程、遠(yuǎn)程輔導(dǎo)等豐富教學(xué)手段，強(qiáng)化教學(xué)效果。

（二）提高教師資格考試中關(guān)于教育政策與法律的要求

教育部關(guān)于印發(fā)《中小學(xué)教師資格考試暫行辦法》《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》的通知的第十一條明確，筆試要考查申請(qǐng)人從事教師職業(yè)所應(yīng)具備的“法律法規(guī)知識(shí)”。[8]根據(jù)《中小學(xué)教師資格證考試大綱（筆試）》，筆試科目一《綜合素質(zhì)》試卷結(jié)構(gòu)中，教育法律法規(guī)僅占10%，基本上是以選擇題形式出現(xiàn)。這不能體現(xiàn)教育政策與法規(guī)在教師資格考試中的重要性。可通過(guò)兩種途徑改進(jìn)：一是適當(dāng)增加比重，可在“教育法律法規(guī)”部分增加“教育政策”方面的考核內(nèi)容，總比重增加到15%。二是可在“職業(yè)理念”“職業(yè)道德”中涉及教育政策與法規(guī)，通過(guò)材料分析考核運(yùn)用教育政策與法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的能力。

（三）有針對(duì)性地開(kāi)展職后普法教育

國(guó)家開(kāi)展的普法是普及全體居民必須要理解的法律。對(duì)于教師，就應(yīng)該增強(qiáng)針對(duì)性。全國(guó)普法辦公室關(guān)于印發(fā)《2019 年全國(guó)普法依法治理工作要點(diǎn)》的通知提出，要“組織推動(dòng)法治學(xué)校示范創(chuàng)建活動(dòng)，全面落實(shí)法治副校長(zhǎng)制度，加強(qiáng)中小學(xué)法治課師資培養(yǎng)。”[9]因此，在普及內(nèi)容上，要根據(jù)中央宣傳部、司法部《關(guān)于在公民中開(kāi)展法治宣傳教育的第七個(gè)五年規(guī)劃（2016—2020 年) 》提出的“將法治教育納入‘中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃’，加強(qiáng)法治課教師、分管法治教育副校長(zhǎng)、法治輔導(dǎo)員培訓(xùn)”[10]的要求，重視教師教育法律法規(guī)的普及。除國(guó)家頒布的法律外，要特別重視與青少年教育及成長(zhǎng)、與學(xué)校管理工作密切相關(guān)的法規(guī)、政策和地方新頒布的教育方面的法規(guī)等。

（四）不定期舉辦教育法律培訓(xùn)學(xué)習(xí)

“提高教師的法律素養(yǎng)不僅需要教師發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，主動(dòng)積極提升自己，也需要教育管理部門(mén)提供優(yōu)質(zhì)的法治培訓(xùn)機(jī)會(huì)，更離不開(kāi)學(xué)校提供依法執(zhí)教的氛圍。”[11]對(duì)鄉(xiāng)村教師教育政策法律素養(yǎng)的培訓(xùn)，必須注重四管齊下：一是政府規(guī)劃引導(dǎo)。縣級(jí)以上教育行政部門(mén)對(duì)本地區(qū)教師法律培訓(xùn)整體規(guī)劃，并適時(shí)組織開(kāi)展法律知識(shí)競(jìng)賽、“講好依法治教故事”演講比賽、開(kāi)展“守法模范教師”評(píng)選活動(dòng)、法律教學(xué)比賽、法律課件評(píng)選等形式多樣的活動(dòng)，提高教師學(xué)習(xí)法律的積極性，增強(qiáng)學(xué)習(xí)效果。二是學(xué)校專(zhuān)題培訓(xùn)。中小學(xué)校要通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)、法制報(bào)告會(huì)、研討會(huì)等多種方式，“確保每位教師每年接受不少于 10 課時(shí)的法制培訓(xùn)”[12]。三是教師主動(dòng)學(xué)習(xí)。教師要主動(dòng)學(xué)法、自覺(jué)用法。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺(tái)，學(xué)習(xí)法律理論，了解教育政策，把握教育法律基本要求。四是送培到校。高校、教育主管部門(mén)、司法部門(mén)要不定期地深入到鄉(xiāng)村中小學(xué)幼兒園，輔導(dǎo)教師學(xué)習(xí)政策、法律，聯(lián)系實(shí)際分析案例，解決有關(guān)法律問(wèn)題。

綜上所述，鄉(xiāng)村教師教育政策與法律素養(yǎng)問(wèn)題關(guān)系到教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)，關(guān)系到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育人才培養(yǎng)，關(guān)系到振興鄉(xiāng)村大計(jì)，關(guān)系到依法治教戰(zhàn)略的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)引起政府、學(xué)校和教師高度重視。