梁啟超財政法治思想初論

韓 曉

(山東財經(jīng)大學，山東 濟南 250014)

梁啟超，號任公，為我國近代一位百科全書式的大思想家。對于梁氏的學術成就，學界已有深入研究，有關其經(jīng)濟(財政)思想、法治思想的研究成果亦數(shù)量可觀，但就梁啟超財政法治思想作為一個論題來加以探討的，尚付闕如。筆者不揣淺陋，擬從法學視角對梁啟超的財政思想予以深入剖析。

一、救亡與啟蒙：梁啟超財政法治思想的時代特色

梁啟超生活的清末、民初，中國面臨全面危機。梁啟超早年參加公車上書，主講時務學堂，參與“百日維新”；流亡日本時辦報宣傳政治改良思想，向國人介紹西方學說；民國建立，參與改建進步黨，并數(shù)任政府要職；晚年退出政壇，赴歐考查，專心于學術與教育。綜觀梁氏一生，他無時不在踐行著救亡、啟蒙者的使命。概言之，梁啟超財政法治思想的時代特點主要體現(xiàn)為三個方面：

其一，視財政學為救亡、富國之學，積極研究中國財政問題。

梁啟超是晚清時期“唯一能夠從經(jīng)濟上敏銳地覺察到革命總危機臨近的人”，[1]他同樣也是能從財政視角深刻剖析清末社會政治危機的少數(shù)思想家之一。由此，借鑒西方先進理論，研究財政問題，建立近代化的財政法律制度就成為極為迫切的“救亡”之舉。同理，專門研究財政問題的西方財政學在梁那里也就成了一門“救亡”之學：“國之興亡、種之存滅，胥視此焉。”[2](984)為此，他身體力行，于1905至1913年間，嘔心瀝血撰寫了大量財政學論著，對國人進行財政學知識的啟蒙。梁啟超這些研究成果，不止數(shù)量遠遠超過同時代學人，其學術洞見也引領了時代理論之先。

其二，以西方現(xiàn)代財政法治理念觀照中國現(xiàn)實政治經(jīng)濟問題。

強烈的救國欲望激勵著梁啟超把西方財政學及民主法治的基本理念引進中國并以此觀照中國的政治經(jīng)濟現(xiàn)狀，其中晚清政府的國債舉措及預算制度建設是任公關注最多的兩個領域。

晚清政府面臨著沉重的財政壓力，通過舉借國債緩解困局成為朝廷及一些地方官員的選擇，對此，梁根據(jù)西方近代國債法原理給予了揭露與批判。1905年前后，直隸、安徽、湖北、湖南等以舉辦新政為名紛紛舉借的地方政府公債同樣引起梁的強調(diào)關注，并把這批地方公債形象地命為“袁世凱式公債”。梁啟超感言這類嚴重違背國債法治原理的公債必將“為我國將來永劫之財政史上添一談柄”。[2](1967)在否定政府內(nèi)債舉措的同時，梁同時也否定了清廷舉借外債的合理性。根據(jù)梁的財政法治原則，國債“惟政治組織完善之國家，則可以借之”，[2](2015)而清廷根本不具備這個條件。任公宣稱：現(xiàn)政府不進行實質(zhì)政治變革卻妄想通過借債“以彌縫一時，此非所以救國家之破產(chǎn)，而直速其亡而已”。對那種“持現(xiàn)政府可借外債”的觀點，梁啟超甚至號召“國人鳴鼓而攻之”。[2](2017)

其三，學以致用，親自參加財政法治實踐。

梁不僅從事財政法治理論的探討與宣傳，而且親自參加實踐，曾在民初兩度出任閣員，先為司法部長，后為財政總長。任公的從政經(jīng)歷恰好從另一個視角佐證了我們研究其財政法治思想的學術價值所在。

1913年，任公出任熊希齡內(nèi)閣的司法部長。諳熟財稅法治機理的梁啟超曾提出過有名的“十三對策”，為政府提供了一套集租稅、公債、銀行等多項舉措于一體的綜合理財治國方案。[3]1917年7月梁獲任段祺瑞組閣財政總長。對這一職務，梁啟超有過一段說明：“本不想再入政界……本人確有野心來整理財政，所以去干財政總長。”[2](4889)雄心勃勃的梁啟超就財政問題做了大量的研究與調(diào)查工作，亦擬定了自感周全的財政計劃。可惜的是，晚清以來中國財政積弊太深，嚴酷的現(xiàn)實使得梁的財政改革步履維艱。空有雄才大略的梁任公僅僅做了4個月的財政總長便不得不請辭。

司法總長、財政總長的履歷顯示了任公立足財政法治糾改時弊的基本為政思路；而任公在政壇的屢屢失敗則進一步凸顯了他的財政法治思想的前瞻性：沒有以憲政為基礎的實質(zhì)性政治改良，中國的財政法治只能是一個遙遠的傳說。

二、憲政：梁啟超財政法治思想的理論背景

對于梁的憲政思想，學界已有深入的研究，其在中國近代憲政史上的地位也得到學界的充分肯定，尤其在清末新政時，他著書立說對西方憲政學說進行系統(tǒng)介紹，“成為近代中國第一位研究憲政的權威”。[4]值得特別注意的是，這一時期恰恰也是梁啟超集中探討中國財政法治問題的時期。事實上，他的好些有關財政問題的見解亦體現(xiàn)在他的憲政著作中。例如，1910年初，清廷命載濤等赴日、美、英等國考察新政，梁啟超曾上書陳言：“夫政無大小，其舉之莫不需財，……權其輕重緩急而分配務使得宜，此施政之本也。”梁啟超在這里強調(diào)的是財政對于立憲政治的基礎作用，所坦陳的正是“財政乃庶政之母”這一財政國家的基本原理。如何應對清廷面臨的這一窘境呢？梁啟超獻言：“敬能遵財政學之公例，以理一國之財，則自有許多新稅源，可以絕不厲民，而增國帑數(shù)倍之收入者。……但非將財政機關從根本以改革之無從措手耳。”[5]梁似乎有相對成熟的應對方案，但這一應對方案的前提卻又是他時時提到的必須“將財政機關根本以改革”，如此，財政制度的建立又必然實現(xiàn)憲政為前提。總之，將經(jīng)濟問題引入政治領域解決，將憲政的建立視為解決現(xiàn)實財政問題的前提是梁啟超財政法治思想的一個重要特點。

財政法制的革新必須以整體政治制度的革新為前提或背景，這一基本理念使得梁經(jīng)常會將一些現(xiàn)實財政問題置于憲政改革的大背景下予以關照。例如，前述梁對“袁世凱式公債”的關注及批駁，很大程度上就是基于憲政的考慮。在梁啟超看來，無論是“袁世凱式公債”，還是當時其他名目的地方公債，不管如何包裝宣傳，其實質(zhì)都是反憲政的搜刮民財。他斷言：“中國政治機關，茍非為根本的改革，則自今以往，公等其無望能得一文之公債也”。[2](1907)梁啟超對大清外債問題的評判同樣是基于憲政的標準。在他看來，大清當時的外債問題實質(zhì)是政治上出了問題，所謂“外債之本質(zhì)，非有病也。……外債特以病聞者，則政治上之病而已。”[2](2009)因此，政治改革是舉借外債的最根本的前提條件。那么，梁所謂根本政治之改革是什么呢？什么樣的政治環(huán)境下方能建立規(guī)范的國債制度呢？任公認為，一個政治上規(guī)范的國家應當滿足三方面的條件：其一，由國民代表組成且掌握財政決策權的國家意思機關——國會。他主張：“凡租稅公債，皆須經(jīng)國會決議”，“未有國會，則外債之可否，實無置議之余地也”。[2](2015)其二，統(tǒng)一完善的執(zhí)行機關——責任內(nèi)閣。所謂“茍無統(tǒng)一責任內(nèi)閣，則舉此債而利用此債者屬于誰氏？與談得失不亦遠乎？”[2](2015)其三，科學、公平的人才選拔、晉升制度。由此不難看出，梁啟超以國債為主題，實則表達了對君主立憲制的政治追求。

憲政同樣是實現(xiàn)預算法治的基本條件。結合清末新政時期頒布《欽定憲法大綱》及成立具有國會性質(zhì)的資政院的舉措，梁認為預算法制問題的核心即是落實資政院的財政權，其核心是預算議決權：“為資政院計，謂首宜請旨申明議決權之效力。……而預算一事，尤關重要”。[2](2033)對于政府預算與法律、國會之間的關系，任公在其《進步黨擬中華民國憲法草案》中有著明確的界定：政府每年的收入、支出預算，都必須“提交國會議決”；經(jīng)國會通過的預算，“非查有違法之收支，不得修正或否決之。”與之同時，為規(guī)避國會專權，政府所列之開支只要符合憲法或法律之規(guī)定，國會亦不得擅自廢除，且“國家歲入歲出之決算，每年由審計院檢查之。”[2](2626)顯然，梁啟超在這里已經(jīng)初步提出了權力制衡這一民主憲政的基本原則。

三、預算法治：梁啟超財政法治思想的核心

預算是梁啟超財政法治思想的中心內(nèi)容。此論涵義有二：其一，梁氏所談財政諸論題中，預算與國債所占內(nèi)容為最多。其二，任公視現(xiàn)代預算為建設法治國家及實現(xiàn)憲政的重要途徑。也即，在梁啟超看來，憲政是實現(xiàn)預算法治的前提，而建立現(xiàn)代預算制度又是落實憲政的重要舉措，是憲政的核心內(nèi)容之一。

梁十分重視現(xiàn)代預算制度，認為預算是政府治國理政的重要工具，更是建設法治政府、實現(xiàn)憲政的重要條件，是“立憲國最重要的政治手段。”[2](2295)預算對于國家治理如此重要，梁在《中國立國大方針》中稱：“預算案者，一年間施政之準繩也，凡百政策，皆表現(xiàn)于其上。”[2](2498)將預算視為一國政府的施政大綱，這種見識已經(jīng)十分接近于現(xiàn)代財政法治理念了。在對晚清新政評判的同時，梁提出了自己的思考。

其一，預算的民主性原則。

梁啟超主張，預算作為一國施政之準繩，其審批權一定要交于民眾的代表——國會來行使。各國國會的權限未必相同，但“惟有三種權能萬不可缺者。一曰議決法律，二曰監(jiān)理財政，三曰糾責政府”。而這三種權力中，國會最應加強的是對政府財權的監(jiān)理，因為“官吏舞弊營私，十有九皆由操縱財政，立憲國通例”，故而在這些立憲國家，“凡設立新稅及增加國庫負擔，皆須國會議決”。[2](2837)

其二，預算的法定主義原則。

現(xiàn)代預算是由立法機關審議批準的法律性文件，應得到各級政府嚴格的遵守執(zhí)行。梁在《評資政院》一文中指出：“各國通例，凡租稅非列于歲入預算案者，分文不能征收；凡經(jīng)費非列于歲出預算案者，分文不能支銷；凡歲出預算案所指定各款各項各目，分文不能挪用。”[2](2302)所有這些，在現(xiàn)代西方國家都是被視為必然的事情，各國政府在編制預算時“常兢兢懼隕越，而國會但據(jù)此協(xié)贊預算之權，即可以舉監(jiān)督行政之實”。[2](2302)但遺憾的是，晚清似乎并不具備梁公所期待的實行現(xiàn)代預算的法治環(huán)境。

其三，預算的平衡主義原則。

從技術層面講，收支平衡為現(xiàn)代財政預算的基本特征之一，梁啟超深以為然。梁認為，收支平衡是政府編制預算最不應該違背的原則，這也是預算之所以能起到均衡政務輕重緩急的基本要求，所謂“無論采量出為入主義，采量入為出主義，皆須度而后支，此度支部所以得名也。”[2](2361)但令人遺憾的是，當時清政府提交于資政院的預算案恰恰就不能滿足這一基本要件：“入不敷出之額，約五千萬兩，或云合諸各項預備金實不敷七千余萬兩”。[2](2295)把入不敷出達七千萬的“赤字”編入新政的預算案中，難怪梁啟超只能以“亙古未聞之預算案”稱呼它了。

其四，預算的專業(yè)化原則。

預算編制是個專業(yè)性、技術性很強的工作。梁認為在民選國會掌握預算審批權的同時，由政府尤其財政主管部門具體編制預算更具有合理性：“預算為一切政務所從出，必以執(zhí)行政務之人，自負籌劃政費之責，然后進焉得以行其志，退焉無所諉其咎”。[2](2361)梁啟超一再強調(diào)，預算能力在很大程度上反映了政府管理公共事務的能力，所謂“編制預算案之所以難其慎，非大政治家莫克勝任者……全國人欲觀政府施政方針者，皆于預算案焉覘之，胥是道也。”[2](2295)反觀晚清新政時期的所謂預算，簡直“不過各種雜亂無章之帳簿，萬不能名之曰預算。”[2](2361)之所以如此，很重要的一個原因是預算編制權失配，由國會負責編制預算實在不合乎我國國情。在明確政府掌握預算編制權的基礎上，梁進一步指出，還必須由專業(yè)的財政部門集中掌握預算權，實現(xiàn)預算權的統(tǒng)一與專享，這才符合現(xiàn)代預算國家的基本要求。結合當時晚清新政的建制，他認為預算權應當集中于度支部。

四、公共財政：梁啟超財政法治思想的目標藍圖

梁啟超財政法治思想的另一個維度即建立公共財政。所謂公共財政，是以彌補“市場失效”缺陷、提供公共產(chǎn)品為目的而進行的政府收支活動，為市場經(jīng)濟國家普遍采用的財政模式。由法學視角觀之，公共財政必然以憲政為制度背景從而表現(xiàn)為法制完備的法治財政與公眾參與的民主財政。[7]基于時代的局限性，梁在晚清、民初不可能提出完整意義上的公共財政理念，但在其憲政理想及預算法治的主張中，在對自由市場經(jīng)濟及民權的倡導中，他事實上已經(jīng)初步構筑了一個公共財政的目標藍圖。概而言之，梁啟超所要致力構建的是這樣一種公共財政模式：

其一，是一種保障國民參與權的財政。

如前文所述，梁的財政法治思想是以其憲政思想為背景的，他特別強調(diào)國會在財政法治中的作用，將國會視為監(jiān)督政府整塑政府的基本依靠：“茍無國會以監(jiān)督此政府，則不及五年，我國四萬萬人之生命，必有三分二斷送其手，吾身及吾子孫，其安能幸免也”？[2](2047)當然，梁之所以如此殷殷寄希望于國會監(jiān)督政府，有一個基本的前提即國會是民眾之代表，國會財政權的落實當是公眾財政參與權得以實現(xiàn)的表現(xiàn)。也即，設國會，行立憲，必須以國民為主體。[2](2047)結合國情，梁認為充分調(diào)動農(nóng)民的財政事務參與意識、公平地落實農(nóng)民的財政參與權在中國具有特別重要的意義，因為農(nóng)民是當時中國絕對的納稅主體。他說：“國會之濫觴，本以代議士為租稅義務之代價，而中國現(xiàn)行租稅，則其十之九皆農(nóng)民之所負擔也。”當財政負擔主要都壓在農(nóng)民身上的時候，誰來限制政府的侵奪之手？誰來捍衛(wèi)農(nóng)民的權利呢？梁公寄希望于國會。由此梁公得出的結論是：“故國中無論何種人民，其禍福皆視國會之有無，而關系最切者，尤莫如農(nóng)。蓋有國會則生，無國會則死。”[2](2047)如此，喚醒民眾尤其是農(nóng)民，提高他們的政治參與意識，便成為實現(xiàn)憲政與財政法治化的重要一環(huán)。

其二，是一種財政開支只為公共所用的財政。

針對時人僅僅“謀所以增加歲入”的片面見解，梁主張一定要明確政府開支的界限。為保證政府開支的“公共性”，梁提出了“必要費用”的概念，所謂“國家非得此費，則無以完其職務者也”。“必要政費”確定標準有三：一則，“以國家職務最狹之范圍為標準”。所謂國家職務最狹者，即國家“必有萬不可謝之職務”也。二則，“以各種職務必要及有益之程度為標準”。三則，“以辦理此種職務所需最少之勞費為標準”。[2](1995)對照這些標準，當時的財政完全成了養(yǎng)人財政與政府自肥財政，從根本上違背了財政的公共性原則：“凡今日財政所支出者，其十之八九，則有勞費而無效果者也。……夫如是，同國帑安得不匱？”[2](2000)與其說是梁在評述財政問題，毋寧說他在清理晚清的政府行政腐敗的根源。

其三，是一種國債只用于有經(jīng)濟效益領域的財政。

在梁啟超看來，發(fā)行國債除了需要憲政體制外，還需要明確國債的用途。政府的正常的公共開支必須以租稅為支持，此當為現(xiàn)代公共財政的本義。按公共財政的原理，外債不可用于政府的日常公共開支，而只能用于有經(jīng)濟效益的領域。也即，不同于租稅的無償性，國債之為“債”是要還本付息的：“借債之第一義，莫急于求償還本息之有著”。[2](2017)其次，國債的使用必須符合經(jīng)濟學原理，要符合“以最小之勞費得最大之效果”的原則。[2](2017)梁啟超以經(jīng)濟效益作為政府舉借國債的標準，是符合現(xiàn)代公共財政原理的。據(jù)此標準，“國家政務，惟特費所需可以舉債，而恒費所需決不容舉債”。此處之“恒費”指政府經(jīng)常性開支，“特費”指政府一段時間內(nèi)的臨時性事項的開支。梁啟超認為，恒費是政府的必要開支，且為純消耗的性質(zhì)，斷不可舉債來應付，無論如何拮據(jù)，只能靠稅收或者節(jié)省費用。[2](2011)

其四，是一種政府可行干涉，但不得影響自由經(jīng)濟的財政。

公共財政的另一面是政府與市場的邊界，因為真正的公共財政應當是建立在市場自由的基礎之上的。

干涉主義(政府干預論)與經(jīng)濟自由主義(自由經(jīng)營論)是西方從資本主義萌芽以來幾百年間相互對立、互為消長的兩大經(jīng)濟主張。結合中國國情，梁啟超傾向于選擇干涉主義，但同時又明確反對那種不考慮市場自由的極端的干涉主義。梁啟超認為，在市場經(jīng)濟環(huán)境下政府的基本職責有二：“一曰助人民自營力所不逮，二曰防人民自由權之被侵而已。”[2](881)“防人民自由權之被侵”，這是憲政的基本要求；而“助人民自營力所不逮”則更明顯地體現(xiàn)了政府作為公共產(chǎn)品提供者的角色。對于后者，梁主要從市場經(jīng)濟及國家經(jīng)濟發(fā)展的角度予以了詳細的分析。梁認為，在人民幼稚、經(jīng)濟落后的情況下，政府干預可以有效地推動本國經(jīng)濟的發(fā)展。根據(jù)當時中國的狀況，他把政府干預的內(nèi)容確定為：其一，“凡事業(yè)之性質(zhì)，不能委諸個人者”；其二，“凡事業(yè)為公益起見，不宜委諸個人者”；其三，“凡國人所不欲辦之公益事業(yè)”。[2](1996)總之，梁對于公共財政背景下政府的角色尤其是在經(jīng)濟領域的角色有著明確的認知。

其五，是一種稅制公平、完善的財政。

梁啟超指出：公共財政體制下，政府的存在依賴于國家的稅收，國民納稅義務具有天然的正當性，所謂“民出租稅以供國家之用，實天經(jīng)地義也”。[2](2840)事情的另一面，民眾所繳之賦稅又必須用于公利，且要接受民眾代議士的監(jiān)督。[2](2841)不但如此，稅制之設定也必須遵守嚴格的法定主義，政府征稅以國會批準為前提，“其必為有利于國而無病于民者，始能成為法案。”[2](2840)任公這些見解，是完全合乎現(xiàn)代公共財政的法治理念的。

五、中國財政法治化的啟蒙師與先行者：梁啟超財政法治思想的歷史地位

本文由上述四個方面分析了梁啟超財政法治思想的特點及基本內(nèi)容。顯然，受制于時代局限，梁公的好些理論觀點有失于幼稚與膚淺，他本人的政治立場及學術理念一生中也多有變易，[8]他的財政實踐活動亦時時落敗，但這絲毫不影響他在中國財政法治化的歷程上的重要地位。本文認為，作為中國近代財政法治化的啟蒙者與先行者，梁啟超財政法治思想代表了那個時代的最高成就。

梁公的最大特點是從政治尤其是憲政的角度思考財政法治問題，他是中國近代第一位將憲政、公共財政、預算國家、法治化的市場經(jīng)濟等事象進行一體思考的思想家。梁公所議財政法治問題，其他思想家也有所論及，但梁公立論的深度遠遠超過其他思想家。例如，預算問題，鄭觀應在《盛世危言》、黃遵憲在《日本國志》及梁啟超的老師康有為在戊戌變法期間所作之《日本變政考》中都對西方的預算制度有過介紹，并有在中國建立現(xiàn)代預算制度的初步設想，[9]但由憲政的角度，從國家根本政治制度構建的高度來談預算問題，梁公算是近代第一人。預算如此，稅制問題亦然。嚴復、譚嗣同、黃遵憲等思想家都談到公民的納稅義務問題，并提出了君主食民之稅應當用稅于民的觀點，[6]但唯獨梁啟超提出賦稅用于公利并且需要得到國民代議士的批準與監(jiān)督的問題。預算與稅制問題如此，任公將憲政原理揉進中國國債問題進行研究，這一思路也是遠遠走在同時代其他學者前面的。此外，梁啟超不但是位偉大的思想家，也是位偉大的實踐家，他在財政法治領域的獨有的實踐經(jīng)歷，也是時人無法比擬的。