互聯網管治的創新性研究

詹明

摘要：網絡技術的高速發展開創了互聯網時代，人們的生產生活方式發生了極大的改變。對行政法的發展而言，這既是機遇更是挑戰，行政法應與其行政背景同步，互聯網的創新倒逼著互聯網監管的創新，監管的創新又倒逼著行政法的創新。因此，實現行政法變革與互聯網管治的兼容，是當代行政法發展的難以回避的重要課題，是新時期行政管理創新的必然要求。它首先要求實現從“監管”到“治理”的理念轉變，同時，互聯網監管主體從“一體”向“多體”的發展趨勢，從傳統的監管扁平化走向管治主體的多元化。

關鍵詞：互聯網 管治 行政法 創新

中圖分類號：D922.1? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0046-03

創新是引領發展的第一生產力，也是我國社會的發展理念和基本遵循。互聯網的創新倒逼互聯網監管方式以及原則的創新，監管的創新又倒逼在監管中發揮重要作用的行政法進行創新，這是一種傳送帶式的雙向有利的過程。互聯網有著不同于一般社會實體組織的特征，也處于創新性、開放性、分享性轉型。作為互聯網監管法律源頭的行政法，應當積極融入創新中。

一、互聯網監管與行政法變革的有機兼容

自推進社會管理體制創新，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局被黨和國家正式提出以來，社會管理創新以及社會管理格局便被納入更完備的體系性框架之中，受到了前所未有的關注，同時創新程度也得到了巨大的提升。在這種國家政策背后，我們應該看到的是互聯網時代為社會管理體制，特別是作為社會管理法律起點的行政法帶來的機遇和挑戰。一方面，隨著互聯網的高速發展，出現了諸如共享廚房、共享汽車等各類新創事物，但是，行政法的變化由于其自身的性質特征，是難以匹配互聯網的變化的，行政法對互聯網的監管有時也處于劣勢地位。互聯網操作風險、欺詐風險和政策風險的高速增長，使得社會管理創新更加迫不及待。另一方面，作為國家管理機制重要組成部分的行政法規制互聯網，是這個時代不可逃避的現實問題。然而，傳統行政法規制無法匹配互聯網的發展速度，監管方與互聯網不同的參與主體之間也存在著博弈關系，這成為催生行政法變革的客觀基礎。

在機遇與挑戰之下，以行政法的變革迎合互聯網時代的管理需求，是社會管理創新在行政法領域的實踐，是行政法與互聯網監管的融合。由于互聯網存在的新生性、隱蔽性、迭代性、多元性、繁雜性等特性，既要管住互聯網這一新生事物，又要避免出現“一管就死”的局面，這要求我們的行政法在互聯網監管中必須有所創新，與既有的互聯網監管和互聯網事物特征相融合，以適用新的互聯網監管，實現互聯網監管與行政法變革的兼容。

此外，我們應該看到互聯網監管與行政法兼容是實現民主行政價值需求的必然要求。“自我合法化的路徑強調在利益競爭過程中引入并保障不同利益主體的有效參與和協商，而使行政過程及其結果得到合法化。”這是民主行政體現其自身應有價值的一種價值發現。現代的社會行政管理若想要實現過程以及結果的合法，單純依賴以前的自我判斷標準（即符合法律規定）是不合時宜的。行政的合法需要民主參與的證成，社會主體參與治理的興起便提供了這樣一種路徑。一方面，社會主體參與社會治理、體現自己的民主行政價值已經成為越來越多的社會主體的追求，協同治理成為一種社會治理手段。互聯網企業以及網民參與互聯網治理是一種具體的體現。另一方面，互聯網主體積極參加互聯網監管，踐行民主參與行政，各社會主體參與互聯網治理，為互聯網治理獻言獻策，是一種民主決策的體現。

二、創新行政法的理念

深刻理解互聯網監管與行政法變革兼容中“監管”與“治理”兩種不同的理念的現實含義，是兼容的可靠保證。

1.“監管”與“治理”的語義理解

從傳統行政法出發，沿著理論研究與經驗總結的道路探索，我們會發現行政法中的政府機構及其他被授權的有權組織，在互聯網監管中的內在角色是監控者，其秉持的是行政法初始形成時與其他要素深入結合形成的影響我國行政法體系的“監管”理念，并在這種理念之下開展自己的互聯網監管活動。傳統的監管理念體現了行政法的目的在于“馴化、監視和控制行政權，保護個人在憲法上的基本權利”。對于“監管”一詞，從語義上理解，是監督管理抑或是監視管理，但不管從何種角度來看，其強調的都是一種單方面的強權主義，政府在這里扮演著如上文所說的監控者的角色，獨攬監管權力于一身，而其他社會主體參與社會治理的程度不高。這種傳統的監管理念在如今的互聯網監管中，已經開始顯示出其存在的不充分性，導致互聯網監管落后，互聯網違法犯罪問題頻發。為了應對這種情況，行政法必須適應互聯網監管的變革，其首要任務，便是創新行政法的理念，使其監管理念從“監管”到“治理”。

在互聯網治理中，按照“全球治理委員會”的定義：治理是私人和制度、公權主體與私權主體管理共同的社會事務的一種方法的綜合;它具有持續性并在持續的過程中使相互抵觸的或者具有利益多元性的主體能相互接納并采取一致行動。它具有正式與非正式的制度安排雙重特征。在本意上，“治理”秉持一種服務的理念，在這種理念之下，雖然政府也履行自身的職責，但是與傳統的政府管制有明顯的區別：“治理”的主體是多元的，不僅僅局限于政府部門;治理的方式是在多方社會主體的參與下，采用談判和調解的方式管制，同時還強調程序的基本原則與實質的基本原則同等重要。我們可以看到，“治理”這種理念，是鼓勵互聯網的各主體積極參與互聯網監管，其手段是溫和的。

2.“監管”到“治理”兼容的現實原因及體現

行政法變革與互聯網管治的兼容，第一步便是一種理念的兼容，同時，從“監管”到“治理”理念的轉變有其自身的現實需求。首先，這是完善社會治理現代化的必然要求。社會治理現代化，要求社會組織及其他的社會主體在治理過程中發揮重要的作用。行政法若想在互聯網監管中有所作為，必須摒棄“高高在上”的心態，改變自身理念，積極創新，積極與既有的社會治理體系和社會發展利好融合，從而實現國家發展現代化、治理現代化的目標。其次，是順應互聯網市場發展的合理條件。互聯網具備著跨界融合、創新驅動、重塑結構、尊重人性、開放生態、連接一切的特征。在這樣的時代下，行政管轄不再有明確性，行政法對互聯網的監管也不再像其對傳統市場的監管一樣有力，行政法必須變革，必須開放自己的體制，轉變自己的理念同各方合作。最后，這是互聯網取得繼續進步的制度保障。對互聯網的監管，從“監管”到“治理”不僅能釋放互聯網的創新活力，避免抑制創新，同時又可以保證互聯網管治的事后有效性。“由于網絡市場的特性和其發展過程中出現的問題，單靠政府、互聯網平臺、社會任何一方力量都難以有效解決，必須推動政府、互聯網平臺、社會的協商合作，這就需要把網絡市場監管中的各方關系建立在‘治理的基礎上。”這些都是互聯網保持一個平穩的態勢發展而又不出現脫離法律規制的軌道的重要支撐。

在治理理念下，互聯網網絡市場主體能積極地參與網絡環境凈化、違法犯罪預防的活動，從而脫離原有行政權力單一的管理模式，互聯網社會的構成主體可以參與監管，使監管的決策更加科學、監管的合法性得到保證。我們可以根據不同的互聯網主體采取具有針對性的治理措施，避免監管效率低下和監管無效的情況出現。這種理念的轉變，也是形式法治向實質法治轉化的一個現實表述。同時，在“治理”理念的全盤引導之下，行政手段將會從以往的命令性手段逐步過渡到適合互聯網監管體系的協商性手段。行政法領導下的有關監管部門對互聯網的監管將會采取一種較為寬松的態度，而不是以前的嚴格管控。在這種理念的轉變之下，我們會形成一種符合社會管理創新精神的新型互聯網“管理”模式。理念的轉變，帶來的必然是行政法體系的變革。

三、“一體”向“多體”發展趨勢

在社會管理創新中，互聯網監管與行政法變革的兼容是創新的一種形式，而其中，互聯網的監管主體之間的兼容，是二者能否順利實現兼容的踐行者和鏈接紐帶。互聯網監管主體從“一體”到“多體”的變化，是符合現實監管要求的，也是打破傳統的監管扁平化而走向多元化、貫徹民主參與行政、參與決策的重要一環。

1.主體兼容的現實要求

互聯網的快速發展對行政法造成了強有力的沖擊。以互聯網分享經濟為例，網約車、人人快遞分享經濟、網絡民宿及廚房分享經濟不斷挑戰著傳統行政法的財產用途管制制度、市場準入管制制度、職業資質管制制度，并滋生了大量行政法意義上的“違法行為”。不同的互聯網主體之間的交流與實時聯動得到了空前的發展，互聯網主體的自我管理及自我治理能力得到了提升。在這一背景下，傳統的主體單一、中心化明顯的互聯網管治模式發生了改變。

在社會管理創新的背景下，行政法監管理念的變化與互聯網管治的兼容，對行政法變革與互聯網管治在主體方面的兼容提出了要求。同時，透過互聯網管治的本質可以看到，在互聯網治理中，政府、企業和網民等主體并非割裂的關系，而是一個多方互動、共享治理的過程。互聯網能被有效規制的重要的條件便是“共治”，也就是說，多種社會主體參與互聯網管治，并積極地發揮自己的作用，形成治理的整體效應和互相協作力。

在過去的幾年里，政府部門在全國范圍內開展了諸如“劍網”行動、“護苗”行動、“秋風”行動等互聯網管治活動，對滴滴外賣、美團外賣和餓了么三家外賣服務平臺行政約談，對西瓜視頻、嗶哩嗶哩等熱點短視頻應用程序專項整治。嚴肅整治了互聯網低俗內容，規范了互聯網平臺的競爭行為，加大了知識產權的保護力度，使網絡環境進一步凈化。在互聯網行業自治方面，互聯網行業加強了自身的自律，開展了一系列的自查自糾活動。騰訊、華為、阿里、百度等企業在互聯網協會的組織下，簽訂了《移動智能終端應用軟件分發服務自律公約》，這一舉動具有良好的示范效果，是具有里程碑意義的。除此之外，還有諸如《中國大數據行業自律公約》《區塊鏈行業自律媒體公約》等行業自律公約。在公眾管治方面，網民的主人翁意識加強了，舉報互聯網違法行為和不良信息，積極參與互聯網的建設和監督，取得了較好的效果。

由此可見，多元管治主體在實踐中已經取得了良好的社會效果。雖然國家政策已經先行要求在社會管理中主體創新，但是現有的互聯網監管中，行政法在變革中似乎慢了腳步，同時從既有的互聯網管治效果來看，雖然多方社會主體已經參與互聯網管治，但是多類型主體共治共管的管理格局的效果不明顯，政府有關部門仍然是互聯網管治的主要力量。這是由于行政法的變革沒有與互聯網管治有機兼容導致的。在二者充分兼容之后，即互聯網組織構成主體及其他社會主體參與治理后，行政權的享有主體從傳統的公權力主體擴大到了公權力主體與私權利主體相結合。公權力主體在互聯網監管中開始使用私權利主體的有關技術、經驗，監管手段及監管人員專業知識更高、專業性更強。這種變革，能有效解決行政法對互聯網監管能力不足的問題。

2.主體兼容的要點明確

推進互聯網監管與行政法變革的兼容，需要我們在行政法的變革中明確以下幾點：首先，在未來的行政法變革中，抓住機遇，在符合法理的前提下，將監管主體從“一體”到“多體”;特別是現有的互聯網行業自律組織，從而形成多主體參與互聯網監管的格局，也使這些多元的監管主體做到有法可依。這種變革的兼容，可以說進一步豐富了傳統行政法的理論。同時，正如“沒有行業的協作，大部分管制方案都會失敗”所闡述的理由一樣，監管主體的增加，能調動互聯網組織主體和政府機構等各方的積極性，讓各方的資源統合，合力維持一種健康的、平衡的互聯網行業發展狀況。其次，在多主體監管的現實需求下，建立由政府有權部門、行業自律協會及聯網平臺與企業結合成的多主體、多中心的監管組織，通過統合文化、技術、職責等途徑來構建跨領域的協調合作機制。引入專業人才，積極應對既有隊伍專業知識不過關的頑疾，積極參與行政法的變革，從而實現行政法與互聯網管治隨時處于同一起跑線。最后，在政府管治部門和其他部門、互聯網主體之間建立有效的溝通機制，明確政府規制與合作規制的關系。溝通機制的建立，能進一步促進互聯網管治領域合作管治格局的形成。

四、結語

互聯網管治與行政法變革的兼容，是在社會管理創新的背景下提出的，有著行政法變革及新行政法研究廣泛興起的原因。同時，特定的法律環境、具有中國特色的經濟制度和行政管理體系也會影響互聯網管治與行政法變革兼容的連接點，這是在兼容過程中需要注意的前提要件。由“監管”到“治理”的理念轉變，實質上是一種靜態監管向動態監管的變化，是從事后監管、結果監管向事前監管、預防監管的發展。而互聯網監管與行政法變革在監管主體上的兼容，則體現了被動監管向各主體之間合作監管的轉變，體現著國家機構與社會機構之間協作與博弈。治理主體在行政法體系上應該被明確的界定為包含黨和國家機構、社會主體等在內的組織機構，在核心管理上，仍然是堅持黨的領導。

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責任編輯：楊國棟