養(yǎng)老金制度存在的問題與改革研究

劉天放

摘要：上世紀(jì)80年代以來，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，人口老齡化的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，我國于1997年步入老齡化社會(huì)，成為“未富先老”的發(fā)展中國家。如今個(gè)人賬戶養(yǎng)老金成為國民養(yǎng)老收入的主要來源之一，如何改進(jìn)養(yǎng)老金制度是本文的研究重點(diǎn)。通過對(duì)中國養(yǎng)老金制度存在的問題進(jìn)行分析，研究關(guān)于養(yǎng)老金制度選擇的主要理論，就我國養(yǎng)老金賬戶制度的改革提出政策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金制度 空賬問題 個(gè)人賬戶 制度選擇

中圖分類號(hào)：F842? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2019）24-0254-03

人口老齡化是人類所面臨的共同問題，而我國作為世界第一人口大國，過早地步入人口老齡化社會(huì)，并成為了老齡人口絕對(duì)數(shù)量最多的國家，這無疑從方方面面對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)造成了巨大的影響，我國也和世界上其他人口老齡化國家一樣，不得不對(duì)養(yǎng)老金賬戶進(jìn)行改革。本文研究養(yǎng)老金賬戶制度存在的三個(gè)問題，對(duì)三種主要的制度選擇觀點(diǎn)進(jìn)行分析，提出針對(duì)人口老齡化背景下對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老金賬戶的建議。

一、目前養(yǎng)老金制度存在的問題

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系中重要的組成部分，我國最初實(shí)行的是傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制，即典型的國家-單位保障制，實(shí)質(zhì)上也就是單純的現(xiàn)收現(xiàn)付制。而隨著改革開放后我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制的各種弊端日益突出，并且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制不足以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的國情。黨和國家在經(jīng)過長時(shí)間的探索后，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，于1993年11月在黨的十四屆三中全會(huì)提出實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人賬戶基金完全積累的制度模式，明確提出了建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。1997年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，此文件的頒布標(biāo)志著我國以統(tǒng)賬結(jié)合模式為特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的形成，具有歷史性的意義。

雖然新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度確立了，但是由于各種原因，統(tǒng)籌賬戶所出現(xiàn)的巨大缺口往往會(huì)通過挪用個(gè)人賬戶下的基金來彌補(bǔ)，這樣就導(dǎo)致了個(gè)人賬戶的出現(xiàn)空賬。個(gè)人賬戶名不副實(shí)的結(jié)果背離了制度改革的初衷，而新的“統(tǒng)賬結(jié)合”也失去了基金積累的功能，成為彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶漏洞的備用資金。

造成個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象的原因主要有三點(diǎn)：

第一，轉(zhuǎn)制成本過高導(dǎo)致資金缺口巨大。我國建國之初采取的是單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制，而當(dāng)時(shí)我國的人口年齡結(jié)構(gòu)偏于年輕化，在短時(shí)間內(nèi)并不需要太多的養(yǎng)老支出，自然也沒有養(yǎng)老金入不敷出的現(xiàn)象。但是到了現(xiàn)階段，大量的年輕人口成長為老齡人口，越來越多的養(yǎng)老金支出給財(cái)政支出帶來巨大壓力，而隨著老齡化現(xiàn)象的愈演愈烈，國家很難兌現(xiàn)以前的養(yǎng)老保障承諾，制度的負(fù)擔(dān)越來越重，養(yǎng)老金制度改革勢在必行。以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制是用當(dāng)期在職職工的繳費(fèi)來支付離休職工的養(yǎng)老金，這相當(dāng)于一種傳遞的“債務(wù)關(guān)系”，如果制度不改革那么這種“債務(wù)關(guān)系”將一代代地傳遞下去，單單依靠現(xiàn)收現(xiàn)付制來滿足人口年齡結(jié)構(gòu)趨向于老齡化的社會(huì)養(yǎng)老供給無疑是危險(xiǎn)的，長此以往必將出現(xiàn)因?yàn)轲B(yǎng)老金出現(xiàn)巨額資金空缺而無法發(fā)放的社會(huì)危機(jī)。我國實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會(huì)統(tǒng)籌的部分仍舊保留現(xiàn)收現(xiàn)付制，但是另一部分則由個(gè)人賬戶的基金累計(jì)制代替，這就說明有一部分的“債務(wù)關(guān)系”消失了，這部分消失的“債務(wù)關(guān)系”實(shí)際上就由政府來承擔(dān)，這是制度轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的不可避免的成本。但是在我國快速發(fā)展的當(dāng)下，尤其是改革開放以來中國快速與國際社會(huì)接軌，不僅需要加強(qiáng)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，保證人民生活水平和滿足人民的精神文化需要，而且境外投資與合作也是刻不容緩的戰(zhàn)略發(fā)展要求，與此同時(shí)，人口老齡化加劇與工資增長等動(dòng)態(tài)因素也擴(kuò)大了政府所承擔(dān)的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制成本的規(guī)模，在這種復(fù)雜緊迫的情況下，政府有限的財(cái)政支出不可能在滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)等國內(nèi)外需求的同時(shí)消除養(yǎng)老金轉(zhuǎn)制的巨額成本。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)險(xiǎn)制度中個(gè)人賬戶的基金來自于每個(gè)月按一定的比例在在職職工的工資里扣除，那么消除轉(zhuǎn)制成本的資金便首先來自社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。但是有限的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶還需要負(fù)責(zé)當(dāng)期離休職工養(yǎng)老金的支付，兩筆巨大的開銷讓社會(huì)統(tǒng)籌賬戶負(fù)擔(dān)過重，入不敷出是必然的，而為了保證養(yǎng)老金制度改革能夠順利進(jìn)行，各級(jí)政府就不得不挪用從個(gè)人賬戶基金來補(bǔ)足資金缺口，巨額的轉(zhuǎn)制成本無法支付，這也就是個(gè)人賬戶空賬的根本原因。

第二，養(yǎng)老金管理制度混亂。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在體制上存在一個(gè)最明顯的特征同時(shí)也是最突出的問題——我國政府對(duì)養(yǎng)老金的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，這種絕對(duì)的管理權(quán)限使新的養(yǎng)老制度中的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶處于混同管理的邊界模糊狀態(tài)。我國是具有中國特色的社會(huì)主義國家，我國政府是市場經(jīng)濟(jì)的管理者，也是社會(huì)公共資源的所有者和公共資源經(jīng)營與分配的操作者，政府在公共資源管理上代表人民行使絕對(duì)的權(quán)力，但是眾多權(quán)力集中于公共部門難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租與腐敗的滋生。各級(jí)政府混同管理社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，并且缺少強(qiáng)力有效的關(guān)于養(yǎng)老金的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，制度上的漏洞與權(quán)責(zé)不對(duì)等的賬戶管理必然會(huì)導(dǎo)致貪污、擠占、挪用養(yǎng)老金的現(xiàn)象層出不窮。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”，而問題的關(guān)鍵在于提升統(tǒng)籌層次，要加速實(shí)現(xiàn)全國各省份的省級(jí)統(tǒng)籌，為全國統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，只有這樣才有可能實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)將養(yǎng)老金問題統(tǒng)籌兼顧，保證經(jīng)濟(jì)與人口的可持續(xù)發(fā)展。目前我國只有為數(shù)不多的省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但是省級(jí)統(tǒng)籌還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是解決問題的最好手段。實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌固然能在本省內(nèi)調(diào)撥養(yǎng)老金富裕的縣市區(qū)的養(yǎng)老金對(duì)養(yǎng)老金不足的縣市區(qū)進(jìn)行資金支援，但是本省內(nèi)可調(diào)劑的養(yǎng)老金并不多，所以無法真正解決養(yǎng)老金壓力，而省級(jí)統(tǒng)籌也造成了各省份劃清界限的情況，各省之間的養(yǎng)老金得不到調(diào)劑，而養(yǎng)老金支付不足的省份必將出現(xiàn)支付缺口，那么挪用個(gè)人賬戶造成個(gè)人賬戶空賬的現(xiàn)象也就無法遏制。另一方面，中央雖然將權(quán)利下放到各省，但實(shí)際操作上權(quán)力又從各省下放到各縣市區(qū)地方政府，整個(gè)養(yǎng)老金管理體制還是出現(xiàn)了復(fù)雜的層級(jí)關(guān)系，層級(jí)過多導(dǎo)致上下層信息溝通不及時(shí)甚至信息失真，體制運(yùn)作的效率自然得不到保障，這使得養(yǎng)老金的管理與調(diào)度都面臨巨大的阻力，最終的結(jié)果無疑還是地方政府無法解決養(yǎng)老金的支付缺口，然后通過挪用個(gè)人賬戶的基金來彌補(bǔ)。

第三，養(yǎng)老金制度的自我負(fù)擔(dān)率過高。在對(duì)養(yǎng)老金制度的研究中，學(xué)界把退休后的年數(shù)與在職工作的年數(shù)之比稱為制度的自我負(fù)擔(dān)率，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)背景下，醫(yī)療水平和生活水平都得到巨大的提升，這使人的預(yù)期壽命得到大幅度上升，而我國在政策上對(duì)退休年齡的規(guī)定并未發(fā)生更改。1978年5月24日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)，到現(xiàn)在仍有效的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)【1978】104號(hào)）規(guī)定退休年齡為男性60周歲，女性55周歲。而2000年我國人均預(yù)期壽命達(dá)到了71.40歲，其中男性為69.63歲，女性為73.33歲，這一數(shù)據(jù)與20世紀(jì)90年代末期相比，我國人均預(yù)期壽命增長了2.95歲，其中男性提高了2.79歲，女性提高了2.86歲。退休后的年數(shù)上升而工作期的年數(shù)卻不會(huì)增加，那么制度的自我負(fù)擔(dān)率自然會(huì)升高，而人口老齡化也會(huì)因?yàn)轭A(yù)期壽命的上升而進(jìn)一步加劇，這對(duì)于制度來說無疑會(huì)產(chǎn)生更大的壓力，從而成為擠占個(gè)人賬戶基金的又一誘因。

二、關(guān)于我國養(yǎng)老金制度選擇的三種國內(nèi)觀點(diǎn)

我國養(yǎng)老金賬戶制度現(xiàn)狀即上文所述的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老制度，巨額的轉(zhuǎn)制成本造成了目前最普遍最嚴(yán)重的問題也就是個(gè)人賬戶的空賬問題，尤其是在人口老齡化加劇的時(shí)代背景下，政府財(cái)政壓力進(jìn)一步增加，導(dǎo)致空賬問題的規(guī)模也在擴(kuò)大。面對(duì)我國現(xiàn)階段的真實(shí)狀況，在轉(zhuǎn)制成本過高和改革面臨種種不可避免的阻力的緊張局面下，我國是否應(yīng)該繼續(xù)沿用現(xiàn)在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度、是否需要設(shè)計(jì)新的養(yǎng)老體制和管理模式等問題成為了國內(nèi)學(xué)者激烈討論的課題，這也是我們國家時(shí)刻重視的民生問題。

針對(duì)我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金賬戶制度，通過研究相關(guān)文獻(xiàn)，本文總結(jié)出三種國內(nèi)主要的制度選擇觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一，主張繼續(xù)沿用當(dāng)前的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度。當(dāng)前我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)仍需進(jìn)一步完善，如果放棄統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金模式，完全采取基金累計(jì)制，那么基金的收益將完全取決于投資的收益，在仍需完善的市場環(huán)境中這首先就具有巨大的風(fēng)險(xiǎn)性。我國雖然為了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，在深化改革中不斷簡化審批程序、下放管理權(quán)力，但是養(yǎng)老金制度事關(guān)我國的民生大計(jì)，是國民收入再分配的重要組成部分，更在根本上關(guān)乎國家安定和人民幸福，在市場解決不了的地方或是在市場出現(xiàn)失靈的情況下，必須由政府出手調(diào)控，以此來避免社會(huì)危機(jī)的發(fā)生。如果將社會(huì)統(tǒng)籌部分取消，完全的基金積累制一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，不僅政府可能會(huì)因?yàn)闆]有責(zé)任在身而袖手旁觀，而且更可能會(huì)因?yàn)橹贫鹊南拗贫鵁o法及時(shí)甚至無權(quán)去遏制問題的惡化，政府的無權(quán)限可能會(huì)成為政府保障養(yǎng)老金制度有效運(yùn)行時(shí)的制度壁壘，這樣毫無疑問會(huì)埋下制度危機(jī)的禍根。

觀點(diǎn)二，主張實(shí)行完全的個(gè)人賬戶基金累計(jì)制的養(yǎng)老金制度。目前我國在現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度下，社會(huì)統(tǒng)籌部分仍舊是現(xiàn)收現(xiàn)付制，然而現(xiàn)收現(xiàn)付制適合年輕的人口年齡結(jié)構(gòu)，我國現(xiàn)在處于人口老齡化加劇的人口現(xiàn)狀，現(xiàn)收現(xiàn)付制所造成的資金缺口問題會(huì)日益突出。并且由于轉(zhuǎn)制成本過高、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶混同管理等問題出現(xiàn)了挪用、擠占甚至貪污個(gè)人賬戶的現(xiàn)象，在短時(shí)間內(nèi)問題很難得到解決，尤其是作為根源問題的巨額轉(zhuǎn)制成本在財(cái)政支出有限的情況下幾乎不可能在短時(shí)間內(nèi)完全消除，那么這些問題造成的個(gè)人賬戶空賬現(xiàn)象就不可能消失。這些問題遲遲得不到解決會(huì)在社會(huì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，長此以往，如果失去了民眾的信任，那么任何養(yǎng)老金制度的改革都將因?yàn)槭ッ癖姷膮⑴c支持而寸步難行。如果實(shí)行完全的基金累計(jì)制，所有的養(yǎng)老金都在個(gè)人賬戶中，不僅管理起來要方便很多，在降低管理成本的同時(shí)，也能足夠保證制度的高透明度，個(gè)人賬戶的基金不被挪用，這樣制度的激勵(lì)作用也就體現(xiàn)了出來，公民會(huì)主動(dòng)支持參與，甚至主動(dòng)參與對(duì)個(gè)人賬戶的監(jiān)管。當(dāng)然，在現(xiàn)行的制度下轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆幕鹄塾?jì)制，轉(zhuǎn)制成本會(huì)巨幅提升，而消除轉(zhuǎn)制成本只能依靠政府財(cái)政支出逐漸實(shí)現(xiàn)。

觀點(diǎn)三，主張實(shí)行名義賬戶制。名義賬戶制是把社保賬戶變?yōu)橐粋€(gè)銀行賬戶，并且作為個(gè)人賬戶有清楚的個(gè)人繳費(fèi)記錄，公眾可以隨時(shí)查看自己的賬戶，具有極高的透明度。名義賬戶制實(shí)際上仍舊是建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎(chǔ)上，即社會(huì)繳費(fèi)直接用于當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金支付，只不過和傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)收現(xiàn)付制不同，名義賬戶制中的個(gè)人賬戶里的資產(chǎn)只是“名義上”和“模擬的”積累制，并不需要資金的存入，而在職工離休的時(shí)候，個(gè)人賬戶里的“名義資產(chǎn)”便被年金化了。名義賬戶制既有“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某些特征，又有“繳費(fèi)確定型積累制”的某些特征，因此我們可以把名義賬戶制看作“待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”的某種變型，也可以稱其為“繳費(fèi)確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在這種制度下，每個(gè)人都可以查看自己的賬戶，并且根據(jù)政府公布的的退休年金計(jì)算公式和繳費(fèi)的各種指數(shù)來計(jì)算自己未來的養(yǎng)老金情況，這樣幾乎消除了由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的欺詐和管理不善帶來的風(fēng)險(xiǎn)。名義賬戶制可以保證自己的養(yǎng)老金不會(huì)被挪用，每個(gè)人都清楚自己的養(yǎng)老金賬戶情況會(huì)使民眾產(chǎn)生極大的積極性，但是如果政府在需要支付養(yǎng)老金的時(shí)候因?yàn)槭罩Р黄胶獾呢?cái)政問題無法兌現(xiàn)承諾，那么毫無疑問帶來的負(fù)面影響同樣巨大，為了避免發(fā)生信任危機(jī)，政府就必須采取在制度中預(yù)設(shè)一些自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能，通過設(shè)立專門的儲(chǔ)備基金來預(yù)防緊急情況的發(fā)生。名義賬戶制還有一個(gè)問題就是它是否具有真正的普遍適用性。對(duì)于收入比較富裕的職工來說，名義賬戶制比較容易被推廣，但是對(duì)于收入并不樂觀的職工來說，如果沒有“最低養(yǎng)老金保障”，那么他們退休后的境遇要比現(xiàn)收現(xiàn)付制還要糟糕，對(duì)這些職工來說名義賬戶制的改革并沒有給他們的帶來好的改變，這樣不僅名義賬戶制改革的推廣會(huì)受阻，而且這也不是改革的初衷。

三、針對(duì)我國養(yǎng)老金制度提出的建議

第一，對(duì)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)加大政策支持。人口老齡化的空間分布不均衡現(xiàn)象會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡，使經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū)喪失青壯年勞動(dòng)力的同時(shí)面臨更大的養(yǎng)老壓力和消除轉(zhuǎn)制成本的資金負(fù)擔(dān)。在我國整體的戰(zhàn)略布局中，應(yīng)繼續(xù)增加對(duì)中西部地區(qū)的建設(shè)支持，用中西部發(fā)展戰(zhàn)略的政策優(yōu)勢吸引人才和青壯年勞動(dòng)力，解決經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題是解決各省份養(yǎng)老金賬戶資金不足的關(guān)鍵。