論混合所有制職業院校法人治理結構的構建

雷世平

（空軍航空維修技術學院，湖南 長沙410019）

混合所有制職業院校作為職業教育領域實踐探索的重要成果，是我國新時代職業教育體制機制改革的重要方向。目前，我國混合所有制職業院校實踐探索還處在初始階段，受歷史與現實因素的影響、主客觀條件的制約，它與大多數民辦職業院校一樣，在法人治理制度建設上還存在一些共性問題。如何構建和完善混合所有制職業院校法人治理結構，實現其由不成熟的制度安排向更加合理的制度安排的轉變，促進混合所有制職業院校的可持續發展，值得格外關切。然而，建立規范、科學的混合所有制職業院校法人治理結構是一項涉及投資者、辦學者、教師以及社會等不同相關利益群體的復雜的系統工程，并非一蹴而就，它不僅需要混合所有制職業院校自身的努力，更有賴于穩定、清晰、健全的法律制度以及公共治理制度環境的建設與改善。本文探討了混合所有制職業院校法人治理結構構建的價值取向與基本原則，并對混合所有職業院校法人治理結構的具體架構進行解讀。

一、混合所有制職業院校法人治理結構構建的價值取向

價值取向是價值哲學的重要范疇，是價值主體在實施價值活動時反映出來的觀念趨向和發展路向[1]，具體指價值主體基于自己的價值觀在面對或處理各種矛盾、沖突、關系時所持的基本價值立場、價值態度以及所表現出來的基本行為取向。價值取向的突出作用是決定、支配主體的價值選擇，因而對主體自身、主體間關系以及其它主體均有重大的影響?；旌纤兄坡殬I院校法人治理結構的構建的價值取向概括起來主要表現為三個方面。

（一）混合所有制職業院校法人治理結構的構建應當充分體現教育的公益性

公司法人治理的首要目標在于實現股東利潤的最大化。與公司法人治理不同，混合所有制職業院校法人治理的目標在于實現教育的公益性。教育的公益性是指教育能為受教育者之外的其他社會成員帶來經濟的和非經濟的收益。教育的公益性源自因人受教育而給社會發展帶來的好處，是教育活動的天然屬性。[2]教育的公益性不是由教育投資者所投入的資本決定的，而是由教育服務自身的性質和功能所決定。教育具有天然的公益性，只是作為不同的產品形式時，其公益性有大有小，其公共角色有強有弱。我國《教育法》《民辦教育促進法》等明確指出了包括民辦教育在內的各類教育事業的公益性，混合所有制職業院校是職業教育領域的新生事物，它作為我國職業院校一種新的辦學模式，不是公有和非公有資本的簡單“混合”，而是一種辦學體制機制的創新?；旌纤兄坡殬I院校打破了傳統職業院?！胺枪疵瘛钡姆诸惙绞?，是目前“非公非民”的新型職業院校形態?；旌纤兄坡殬I院校作為職業教育系統的重要組成部分，其所從事的職業教育活動及其向社會提供的教育服務，無疑具有公益性，其公益性并不因其有非公有資本的參與其辦學性質而發生改變。公益性辦學是混合所有制職業院校完善其法人治理結構必須遵循的價值取向，因此，混合所有制職業院校法人治理結構的建構，首先應當遵循職業教育的一般規律，堅持走公益性辦學的發展道路，盡可能使其教育的公益性最大化。

（二）混合所有制職業院校法人治理結構的構建應當適合其自身的辦學模式

混合所有制職業院校是我國在加快發展現代職業教育過程中借鑒經濟領域混合所有制改革經驗，探索建立政府統籌、行業企業和社會力量共同參與、面向市場的多元化辦學體制，換句或說，是充分利用國有和非公有職業教育資源，運用民辦機制的一種全新辦學模式?；旌纤兄坡殬I院校辦學模式客觀上對傳統的職業院校治理結構形成了強烈沖擊。目前，我國混合所有制職業院校辦學模式（主要指學校層面的“大混合”）主要有公立民辦型、公有民營型、民辦公助型等三種類型，這三種辦學模式明顯不同于純公辦職業院校與民辦職業院校。就其運行機制而言，混合所有制職業院校既有公辦（國有資本參與）成分，又有別于公辦學校；既有民辦（非公有資本）成分，又不等同于民辦學校。一方面，混合所有制職業院校有社會力量參與辦學，普遍借鑒了民辦職業院校的辦學機制，表明了其與純公辦職業院校有一定的區別；另一方面，混合所有制職業院校以國有資本的參與為前提，與民辦職業院校相比，有國有資源的扶持更能確保辦學水平和人才培養質量?？傊?，混合所有制職業院校的特點是采用民辦職業院校的機制，但具有公辦資源的優勢，它不同于政府舉辦的公辦職業院校，也不同于普通的民辦職業院校，它是對兩種辦學模式的重組和改造。健全或完善的混合所有制職業院校法人治理結構，應當是適合其自身辦學模式的治理結構，能夠體現混合所有制職業院校的辦學特征。

（三）混合所有制職業院校法人治理結構的構建應有利其治理體系和治理能力的現代化

職業教育混合所有制辦學是深化產教融合、校企合作的重要途徑與根本方法。近年來，我國職業教育宏觀政策對職業教育混合所有制辦學的認知在發生變化，從2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》中“探索發展股份制、混合所有職業院?！钡谋硎?，到2019 年國務院《國家職業教育改革實施方案》中“鼓勵發展股份制、混合所有制職業院校”的論斷，充分反映國家職業教育領域混合所有制改革的宏觀職業教育政策導向日漸明朗。近年來，盡管國家對混合所有制職業院校的探索給予了積極支持、肯定的態度，但由于它是一項新生事物，在其辦學過程中，必然存在許多急待解決的問題，其中比較突出的是建立并完善法人治理結構。目前，我國混合所有制職業院校的法人治理結構大多借鑒了公司法人治理的做法，并不很完善，在一定程度上影響和制約了混合所有制職業院校的發展。法人治理結構的完善和規范與否，關系其治理能力和治理水平的提高，是其提高治理效率、實現治理目標的關鍵，可以這么說，完善的法人治理結構是實現混合所有制職業院校可持續健康發展的根本保證。因此，構建混合所有制職業院校法人治理結構應當有把有利于混合所有制職業院校治理體系和治理能力的現代化作為其價值取向。

二、混合所有制職業院校法人治理結構的構建的基本原則

從本質上講，混合所有制職業院校是資本組織主體的多元化，這是我國職業教育體制機制創新和供給側結構調整的內在需求，同時也是微觀層面職業教育資源配置優化的自我選擇。經過20 年多的發展，混合所有制職業院校憑借部分先行者的艱苦探索，已經引起了全社會、尤其是教育領域的廣泛關注。與混合所有制職業院校自身發展困境相同的是，作為其發展重要支撐的法人治理結構的建設遇到了很大困惑。因無現成的適應“亦公亦私”的教育法律制度的約束和規范，混合所有制職業院校的法人治理結構的制度設計存在明顯不足?；旌纤兄坡殬I院校法人治理結構是職業教育領域微觀層面的上層建筑，要使這種治理結構很好地服務于公有資本和非公有資本共同參與的經濟基礎，必須堅持以下基本原則。

（一）混合所有制職業院校法人治理結構的構建必須重視新時代中國特色社會主義國情

黨的十一屆三中全會以后，我國在所有制結構認識上突破了單一公有制觀念，確立了以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的思想。1997年，黨的十五大正式明確了“混合所有制”的提法，隨后，中共中央關于混合所有制改革思路一以貫之。2014 年2 月26 日，在國務院召開的常務會議上，國家層面正式提出職業教育混合所有制辦學的思路，其后發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》重申了職業教育混合所有制辦學的要求。混合所有制職業院校的出現作為將經濟領域混合所改革的成果運用到職業教育領域的必然結果，是中國特色職業教育院校形態的實踐探索。當前，中國特色社會主義已進入新時代，中國特色社會主義的最本質特征是中國共產黨的領導，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，發展中國特色的職業教育事業必須堅持黨的領導。職業教育領域混合所有制改革的探索，不是要將公辦職業院校私有化，或對民辦職業院校進行公有化改造，而是要繼續強化職業教育領域國有資本的主導性作用，充分吸納非公有資本參與職業教育辦學，充分發揮市場機制在職業教育領域資源配置中的決定性作用。作為以國有資本參與的混合所有制職業院校，要建立合理的法人治理結構，就要充分體現黨對混合所有制職業院校的領導。[3]

（二）混合所有制職業院校法人治理結構的構建必須遵循客觀規律并且依法規建立

依法規建立混合所有制職業院校法人治理結構包括兩層含義：第一層含義是指混合所有制職業院校構建合適的法人治理結構必須遵循客觀規律。作為一個社會組織，混合所有制職業院校要構建完備的法人治理結構，提高治理效率，實現不同利益主體共同治理的目標，首先要遵循組織治理的一般規律；其次，混合所有職業院校作為一個教育組織，其法人治理結構的構建要遵循職業教育的規律；再次，混合所有制職業院校作為市場機制催化的成果，其法人治理結構的構建也要遵循市場經濟的規律。第二層含義是指混合所有制職業院構建合適的法人治理結構必須依法建立。換句話說，其法人治理結構必須依據特定的法律法規構建。目前，我國相關教育立法中還只有“公辦學?！焙汀懊褶k學?！备拍??；旌纤兄坡殬I院校作為混合“產權”，既不是純粹的“公辦職業院?！?，也不是純粹的“民辦職業院?！?，它是我國基本經濟制度在職業教育教育領域的一種新的實現形式。鑒于混合所有制職業院校的辦學屬性以及我國目前的教育立法都是建立在“非公即私”的所有制基礎之上，在無現成的有關混合所有制辦學的專門法律法規可以遵循的情況下，混合所有制職業院校的法人治理結構只能是按照就近原則，借鑒《民辦教育促進法》《公司法》中有關法人治理的權力配置的基本架構并結合混合所有制職業院校的特點來進行構建。

（三）混合所有制職業院校法人治理結構的構建必須兼顧利益相關者各自的利益訴求

衡量混合所有制職業院校治理能力和治理水平的標準已非單一發展速度的快慢和辦學水平的高低，同時還要看其能否激發利益相關者參與治理的積極性，兼顧利益相關者訴求，尤其保證教育社會公共利益的實現。混合所有制職業院校從資本所有制屬性上講是公有資本和非公有資本的融合；從資本形態上講，是教育資本與產業資本的融合?；旌纤兄坡殬I院校是利益相關者參與的共同治理，其法人治理結構作為一整套機制必須兼顧各利益相關者的權責，因此，對單個利益相關者個體來講，其體現的內容并不完全一樣。對于學校出資者而言，它是一種財產安全保障機制。出資者通過其推選的權利機構設立相應的組織機構，并賦予其一定的權責，規范或監督決策者（董事會）、執行者（職業化的校長及管理人員）的辦學行為，保證其財產所有權的安全性。對于學校決策、執行者而言，它是一種經營機制，因為混合所有制職業院校一般是按照市場機制建立起來的新的院校類型，其決策者、執行者的權利、責任或義務范圍已經由其權利機構予以明確。決策者、執行者在辦學過程中，必須嚴格依法依規辦學，全面履行自己的義務，最大限度地實現出資者的個人利益和公共利益，并借此實現自身的利益。只有學院、師生、社會三方協調發展，這樣的價值導向才算完整。因此，混合所有制職業院校法人治理結構的構建必須兼顧各利益相關者的訴求，吸引利益各相關者積極參與共同治理，才能保證其各項治理制度的客觀、適度、合情合理，其制度規范執行的愿景才能成為各利益相關者和社會的共同期待。

三、我國混合所有制職業院校法人治理結構的具體架構

法人治理結構作為混合所有制高職院校最重要的組織架構，是保障其治理目標實現的重要制度基礎。如前所述，混合所有制職業院校法人治理結構的選擇不是由人們主觀隨意決定的，而是由其自身的組織特性及新時代中國特色社會主義的國情決定的。不同所有制性質資本的投資主體多元化以及由此引發的經營權與所有權的分離與獨立，是混合所有制職業院校實行法人治理結構的前提條件。當然，混合所有制職業院校法人治理結構產生的客觀性，并不排斥人們在構建法人治理結構過程中的主觀創造性。依據混合所有制職業院校法人治理結構的價值取向和基本原則，我們將混合所有職業院校法人治理結構的具體架構設計為“黨委領導、董事會決策、校長負責、專家治學、多維監督”。

（一）黨委領導與董事會決策

在混合所有制職業院校權力配置中，黨委領導和董事會決策屬于兩種不同的權力表述，黨委和董事會作為其法人治理結構的組織架構，兩者在工作任務、工作職責及工作方法上均有所不同。黨委領導是指黨委作為基層黨組織擁有政治領導權，這種領導權并非通過行政權力來實現，它是按照黨章的要求，組織全體黨員完成黨的中心工作，重點從思想、政治、組織等各方面保證黨的教育方針、政策的貫徹落實，團結、帶動廣大教職工投身學校各項建設，并對上級黨組織、全體黨員和廣大教職工負責。董事會決策是指董事會作為由董事組成、對內掌管學校事務、對外代表學校的經營決策機構，它擁有學校行政事務的決策權，它主要通過行政手段實現對學校日常教育事務的領導、決策和管理，它對股東會負責。盡管黨委的政治領導權和董事會的行政事務決策權屬于兩種不同權力運行，但兩者的工作目標相同，即學校辦學效益（尤其是社會效益）的最大化。因此，黨委政治領導權和董事會行政事務決策權是可以實現融合的，換句話說，黨委可以通過一定方式實現對混合所有制職業院校的政治領導，并將這一領導地位和核心作用在董事會的教育經營決策活動中得到充分體現。具體來說，黨委領導作用可以根據混合所有制職業院校的不同情形通過以下三種方式來實現。（1）融入式，即黨委成員一人或多人進入董事會，成為董事會成員。黨委成員（尤其是黨委書記）進入決策層，能使黨委的意見在學校決策中得到充分體現。（2）合議式，即涉及混合所有制職業院校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨委成員集體參與討論研究。（3）溝通式，即董事會在作出有關重要行政事務的決定前，應征求學校黨委的意見等。

（二）校長負責與專家治學

在混合所有制職業院校（主要指高職）的內部權力配置中，校長負責和專家治學是代表行政權力和學術權力的兩種不同的權力表述，這兩種并行的權力屬于執行層面的權力。校長負責代表的是行政權力，它是依靠國家法律、政府意志、社會要求、學校規章等手段支配學校內部成員和組織機構的一種權力形式，這種權力是由制度所賦予的，具有高效處理學校事務的能力。專家治學代表的是學術權力，它是由專家學者擁有的影響他人或學校行為的一種能力，是保證學術標準實施，保障學術人員權益的一種權力形式。雖然校長負責和專家治學作為兩種權力的代表，兩者相對獨立，不可互相取代，但兩者也相互依存、相互制約?；诨旌纤兄坡殬I院校的教育組織特性，其行政權力的有效必須建立在學術權力正確運用的基礎上，行政權力的正確運用亦可更好地保障學術權力的有效發揮。和其他職業院校一樣，混合所有制職業院校也容易忽視學術權力作用的發揮。要正確處理行政權力與學術權力的關系，關鍵之處在于遵循學術規律，尊重學術權威，把學校學術事務的決定權交給專家（學術委員會）。應當讓學術委員會真正成為學校學術事務的決定機構，讓包括類似專業建設、課程設置、教材建設、教學評價、科研及技術推廣、職稱評定、教師聘任等相關學術事務交由學術委員會決定與管理。[4]尊重學術權力并非對行政管理的削弱，行政權力的合理使用亦是保障混合所有制職業院校運行效率和秩序的重要條件?；诨旌纤兄坡殬I院校的產權特性及利益相關者共同治理的特點，其行政權力更應從“管制型行政”向“協調或服務型行政”轉變，不斷尋求學校內部學術權與行政權的互補、協調與平衡，使其內部管理既能遵循學術發展內在規律，又能滿足其高效有序運行的需要。

（三）多維監督

與公辦高職院校相比，在混合所有制職業院校的權力配置中，其監督權的表現形式更具有多維性，包括監事會的監督權、紀檢或監察部門的紀檢監察權、教職工的民主監督權，這三種權力形式依據新時代中國特色社會主義國情以及相關法律、學院章程要求而形成，其監督范圍、工作重點不盡相同。監事會的監督權是基于混合所有制職業院校產權混合的特點，依據《公司法》和《民辦教育促進法》的要求而形成，監事會由若干監事組成，它向全體股東（出資人）負責，對學校財務以及董事會董事、校長及其行政管理人員履行職責的合法合理性進行監督，維護學校及股東出資人的合法權益；紀檢或監察部門的紀檢監察權是黨的紀檢檢查機關的檢查權和行政部門的監督權的統稱，這種權力是根據紀檢監察機關的性質和任務，由黨章、黨內法規、國家立法所賦予的職權，它主要包括監督權、檢查權、調查權、建議權、處分權等；教職工的民主管理與監督權，是由《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國高等教育法》賦予，以教代會為組織形式進行民主監督的一項基本職權，包括討論建議權、討論通過權、討論決定權、評議監督權等四項職權。上述三種監督權雖然相對獨立，但可相互融合、相互補充、形成合力，共同形成對學校內部權力的制約。如紀檢會成員可以參與監事會，共同發揮職能，其具體方法有兩種：一是機構人員合并，共同組成監事會辦事機構。黨政統一組建監事會機構，讓黨的紀檢工作融入到混合所有制體制中，既可為黨組織充分發揮監督職能提供組織保證，亦可為有效發揮紀檢會對董事會成員、校長及其管理層中黨員干部的紀律監督提供保證。二是紀檢書記任監事會主席，或紀檢（監察）室主任任監事辦主任，提升監督機制層次，為提高監督工作質量和效能提供機制保障等。

總之，法人治理結構作為混合所有制高職院校最重要的組織架構，是提升混合所有制職業院校治理效率、保障其治理目標實現的重要制度基礎。由于混合所有制職業院校是市場經濟條件下的產物，因此，其法人治理結構同時必須按照市場機制的要求來構建。然而，市場經濟是法治經濟, 法律制度在其發展過程中的作用無可替代。鑒于不同的混合所有制職業院校辦學模式的差異較大以及混合所有制職業院校的法人治理結構又是一個建構的目標，因此，我們還需要從法律制度的供給上進行創新，盡可能對其法人治理結構所涉及的重要問題進行及時的法律規制。當前，還需要從立法或其技術層面上解決以下幾個關鍵問題。一是通過完善混合所有制職業院校法人財產權來夯實其法人治理結構的經濟基礎；二是從立法上將混合所有制職業院校作為單一主體（學校類型）來設計其法人治理結構；三是從法定代表人復合多元模式的創新上來實現董事會決策的民主性和科學性；四是從法律方法或技術層面上處理好“新三會”和“老三會”的關系問題。