將負面清單引入PPP和政府購買服務領域的PEST分析
—— 以遼寧省大連市為例

中共大連市委黨校(大連行政學院、大連市社會主義學院) 韓琳

PEST分析是戰略管理中在政策出臺前夕對其宏觀環境分析所使用的常規方法，其中PEST分別代表政治(Political)、經濟(Economical)、社會文化(Social-cultural)和技術(Technological)。本文通過對這四個方面的因素來分析PPP和政府購買服務領域實施負面清單模式的宏觀環境，并從總體上把握這個宏觀環境，提出PPP和政府購買服務領域發展的創新對策。

1 PPP和政府購買服務領域實施負面清單的PEST分析

1.1 政治環境分析

黨的十九大報告指出，“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力(中國共產黨第十九次全國代表大會報告：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》)。”這是在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出的“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域(中國共產黨十八屆中央委員會第三次全體會議：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》)”的基礎上對實施負面清單制度模式政策要求的再次深化。

為了貫徹黨的十九大決策部署，堅決打贏防范化解重大風險的攻堅戰，切實防范控制政府性隱性債務風險，貫徹落實習近平總書記在2017年第五次全國金融工作會議上強調的“各級地方黨委和政府要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”(習近平總書記在2017年第五次全國金融工作會議上的重要講話)的具體要求。2018年3月，湖南省率先于全國推出了首個PPP和政府購買服務負面清單，這是我國PPP和政府購買服務領域市場化進程中的重大轉折點。

實施負面清單，核心是將以往的“市場準入”轉變為“市場禁入”，可以使政府部門的工作更加側重于監管，特別是事中事后監管。實施負面清單是通過降低門檻、簡化手續，規范政府權力運行，減少政府通過其權力手段對市場經濟行為的過度干預。實施負面清單有利于科學界定政府與市場、政府與企業之間的界限；有利于在規范政府行使干預市場裁量權的同時，更加充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，使政府履職更加公開透明。此外，實施負面清單管理模式不僅使政府與市場關系的進一步明晰，它更加契合新時代中國市場經濟的發展趨勢，對于降低市場準入門檻、抑制過度行使政府權力也具有重要意義。

近年來，以“簡政放權、放管結合、優化服務”為主要內容的“放管服”改革在理順政府與市場關系、激發市場活力上取得了明顯成效。接下來如何推動“放管服”改革向縱深發力，需要進一步去破除各種束縛創新發展活力的桎梏，而實施負面清單管理正是簡政放權、放管結合、優化服務的一種落實手段，可以在一定程度上有效實現對“放管服”改革的新突破。李克強總理指出，“深入推行行政體制改革，進一步簡政放權，這是政府的自我革命”。而這種自我革命在很大程度上取決于明確政府權力的界限。

1.2 經濟環境分析

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買(中國共產黨十八屆中央委員會第三次全體會議：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》)。”從近幾年大連市在PPP和政府購買服務的實踐來看，截至2017年6月底，財政部和國家發改委兩部委推動的PPP項目總額已超過20萬億元，其中落地項目為5.57萬億元，同期大連市已落實的PPP項目總投資額達1700多億元。2017年大連市全年政府購買服務支出達688.05萬元，占財政支出的79.3%。但市場機制在政府購買服務領域尚未成熟完善，現行的競爭機制也缺乏可操作性。包括競爭主體、競爭范圍等關鍵問題沒有明確的制度規范，并且還存在流程不規范、信息未公開等問題，市場機制難以真正實現對資源的有效配置。此外，PPP實施過程中還可能存在管理風險、融資風險等，市場機制不成熟、保障機制不完善，使項目合作的難度與風險大大加劇。可見PPP和政府購買服務在倒逼政府改革和治理方式轉變方面，已經帶來了巨大的沖擊力。

當前即是時機以現實需求為導向，制定科學的推進路徑，系統的管理體制助推大連市盡早推行負面清單管理模式，完善配套改革，強化問責管理。

1.3 社會文化環境分析

黨的十九大報告中指出，要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動(中國共產黨第十九次全國代表大會報告：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》)。”這對于社會組織的發展方向具有戰略性和前瞻性的意義。由于社會組織具備公益性、非營利性等特征，其自下而上的服務機制比政府更具有貼近基層、貼近人民群眾的優勢，也能夠更及時地對人民群眾的需求作出回應，更適合承擔公共服務供給角色。然而，就當前實際而言，在政府、市場和社會三者中，社會的發育是最不充分的，也就成了木桶上最短的那塊木板。實施負面清單能夠更好的激活社會組織活力，從根本上說也就是加快政社分開，明晰三方主體的責任邊界，做到權責對等，釋放更大的政策和制度空間來提升社會組織的公共服務供給功能。

1.4 技術環境分析

首先，在法律法規層面上尚未形成PPP和政府購買服務的明確清晰的法律規范。目前，大連市在PPP和政府購買服務領域的統一規范已有的政策文件主要是《遼寧省人民政府辦公廳關于推進政府向社會力量購買服務工作的實施意見》(遼政辦〔2014〕44號)和《遼寧省政府政府購買服務暫行辦法》(遼財綜〔2015〕945號)，《大連市政府向社會力量購買服務指導目錄》(大財預〔2014〕1069號)等，這些指導意見、暫行辦法均屬于規范性政府文件，有的并不能直接涵蓋PPP領域，尚缺乏具有針對性的、明確具體的法律法規。由于PPP模式近年剛剛興起，尚不成熟，除了管理政策和法律法規有待完善之外，政府與社會資本合作協議的法律屬性也很模糊，主體責任、權利與義務等方面的法律法規缺失難以為今后PPP的發展提供強有力的政策推動力。

其次，針對PPP和政府購買服務評估體系仍不完善不健全，全過程也缺乏有效的監督機制，這是PPP和政府購買服務發展的一大掣肘。一方面是現有的監管手段尚未對PPP和政府購買服務的全流程作出明確清晰的規定，使得監督的效率大大降低。另一方面在PPP和政府購買服務的過程中缺乏有效的評估手段，對服務供給的數量、質量、成本及效率等多方面全方位的評價仍存在很多不足。此外，委托第三方評估機構進行客觀評估的實踐經驗在我國尚不成熟，還面臨諸多“成長中的煩惱”。如何解決好上述問題，如何公平有效地開展對全過程的監督和評估應是值得關注的關鍵問題。

2 PPP和政府購買服務領域實施負面清單的對策建議

2.1 完善負面清單制度設計，合理界定政府、市場與社會

實施負面清單是一項復雜的系統工程，不僅涉及錯綜復雜的利益關系，還要面對諸多不確定性和未知領域，應該務實穩妥的進行推進。首先政府要秉承保民生兜底線的理念原則提供公共服務。立足我國國情實際，加強公共服務項目管理，進一步明確公共服務項目內容，預算安排重點落實到保民生兜底線的基本公共服務項目上來，并按照《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》要求嚴格落實服務標準。其次是政府要對自己承擔的公共服務職能和項目進行全面梳理和評估，加快轉變政府職能,推進“放管服”改革，以滿足人民美好生活需要為目標，為人民提供優質高效便捷的公共服務為抓手，適時適當的從適合社會化的公共服務中退出。再次是要明確“買什么”“向誰買”和“怎么買”三個問題，劃定政府和社會資本合作以及政府購買服務的適用范圍與采購邊界“紅線”，以明晰市場準入門檻。

2.2 明確負面清單管理的主要內容以及配套改革

負面清單制度的主要內容和實施程序應具有科學性和合理性，實施程序應明確時間表，即按照先行先試、逐步推廣的原則，積累經驗、漸次完善，探索形成比較合理完善的體制機制。第一是對PPP和政府購買服務的負面清單內容進行明晰，以及與現行制度的銜接。明確PPP和政府購買服務應當應用的項目以及不得運用的事項；第二是積極引導社會力量參與公共產品和服務供給。盡早制定完善公共服務社會化目錄，為社會力量參與公共服務提供有效路徑，鼓勵和引導社會力量進入公共事業領域參與供給；第三是加大力度發展“互聯網+公共服務”。建設好網絡基礎設施，搶抓互聯網發展機遇，利用電子信息技術，為人民群眾提供更優質高效便捷的公共服務。

2.3 執行負面清單規定，完善監管評價機制，嚴懲違法違規行為

首先要嚴格約束政府資金管理，嚴禁違規融資，嚴肅違法違規責任追究。政府購買服務要堅持先定預算后購買服務，根據規范的預算管理要求，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮。其次要強化績效考核和行政問責，提高政府行政效能。必須充分重視績效考核和行政問責在公共服務管理當中的重要性，以行政問責促進績效考核，充分運用科學手段，積極探索建立第三方評估機制在政府績效考核中的應用，形成以“績效評估”為核心的事前目標劃定、事中績效量化跟蹤，事后績效監管考核的全鏈條式管理體系，并確立以明確評估主體、制定標準化可操作化的評估標準，引入社會第三方評估機制、量化的運用績效評估結果為核心的公共服務績效評估機制。此外，隨著我國經濟逐步邁向高質量發展階段，公共服務也要未雨綢繆，我們應該借鑒國際經驗，結合世情、國情與發展階段，學習先進，為我所用，綜合運用多種政策框架，提高公共資源綜合效益，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。