飛地經濟研究綜述①

河北地質大學經貿學院 崔文靜 李佩奇

1 飛地經濟的內涵

飛地經濟這一概念的產生最早來源于美國城市經濟學家周敏。1992年周敏提出了飛地經濟這一概念，并指出“飛地經濟是兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式”。21世紀以來，國內大量的學者開始對飛地經濟展開研究，基于飛地經濟這一概念的基礎，并結合增長極理論、產業轉移理論、非均衡發展和共生理論，我國飛地經濟的研究逐漸完善起來。對于飛地經濟，不同的學者有不同的觀點和研究側重點，有的側重于跨區域的合作共贏，有的則強調經濟落差，還有的則是關注于由主導權的歸屬。李駿陽、任浩和張冉在結合前人的觀點下完善了飛地經濟的內涵界定：飛地經濟是指兩個在行政上不存在隸屬關系且存在經濟落差的兩個區域主體，打破現有的行政區劃限制，通過共同建設、共享收益來實現資源互補和協調發展的一種區域經濟合作發展模式。劉小平認為，飛地經濟是在區域經濟發展的進程中逐漸產生的，當兩個在空間上相分離的區域主體在經濟上產生聯系時，這種經濟模式就形成了。當某個行政區劃開始推進工業化并招商引資時，通過打破空間和行政上的限制，將另一個行政區劃的資金與技術引入到原本的行政區劃上，在原行政區劃上進行發展，并根據情況，合理配置兩個區劃的利益所得，最終實現共同發展、合作共贏的這一經濟發展模式。

2 飛地經濟的特征

雖然我國學術界對于飛地經濟的特征定義還沒有一個統一的定論，但通過各學者的研究結果可以發現飛地經濟的幾個基本特征。李瑜認為，飛地經濟模式有四大特征，即空間分離性、環境差異性、優勢互補性和產業關聯性。梁新舉認為，除空間上的分離性和產業上的關聯性之外，還具有合作共贏的特征。

2.1 空間分離性

由于“飛入地”和“飛出地”并非同一行政區劃，隸屬于不同行政區，故而空間上相分離。由于區位的局限性，“飛出地”因為區位資源的限制導致無法在原地進行擴張，只能尋找合適的區域進行合作，從而出現了雙方因空間限制而產生的不同。

2.2 環境差異性

由于“飛入地”和“飛出地”屬兩種不同的行政區劃，因而其經濟、歷史人文方面必然會有所差異，兩地的合作必然會造成其經濟環境與社會人文環境的差異。

2.3 優勢互補性

優勢互補是發展飛地經濟的重中之重。飛地經濟誕生的根本原因就是“飛入地”與“飛出地”之間資源分布不同的情況下，通過兩地合作實現資源的互補，從而打破的傳統資源限制，共同發展，實現互補的成效。

2.4 產業關聯性

對于“飛出地”來說，作為經濟相對發達的地區，會有很多產業在“飛出地”扎根。經過多年的發展壯大，這些企業會在“飛出地”積攢豐富的工作經驗和良好的客戶資源，當向“飛入地”進行擴張時，這些企業不會大幅變動其原有的產業優勢，而是會根據“飛入地”的市場環境而變動企業戰略，選擇相對合適且相關聯性較強的區域進行擴張，從而更好地發揮其原有的技術、經驗、資金等優勢。而對于“飛入地”來說，應致力于打造產業承接環境，從而加大兩地的產業關聯性。

2.5 合作共贏性

當“飛入地”和“飛出地”兩地在經濟環境和社會人文上都存在較大差距時，唯有以共贏作為最終目的才能促成合作。飛地經濟的核心為通過合作各自發揮各自的優勢資源，實現兩地GDP和稅收的一同增長，最終實現區域經濟之間的協調發展。因此合作共贏的這一特征會自始至終存在于飛地經濟發展模式之中，并使得飛入飛出雙方能夠長遠的合作下去。

3 飛地經濟的形成條件

飛地經濟發展模式的存在，能夠讓“飛入地”和“飛出地”都得到資源互補，最終達到一個雙贏的局面。然而，并不是任何兩個地區都可以采取飛地經濟發展模式的，飛地經濟的展開需要一定的條件。

(1)地理相近。由于“飛入地”和“飛出地”屬于不同的行政區劃，如果“飛”的太遠，則會導致原有的企業主體與新市場距離較遠，從而脫離聯系，不能夠很好地承接飛地經濟的產業關聯發展；同時，“飛”的太遠也會導致兩地之間社會文化環境相差較大，會在溝通交流上產生許多障礙。

(2)優勢互補。一般而言，“飛入地”具有良好的技術、雄厚的資金和高水平的經濟發展環境，但因多年的發展導致其資源方面有所欠缺；“飛入地”則是擁有充足的資源，但因為缺少相關的技術和資金的支持導致利用率相對較低。在此條件下，兩地可以通過合作各自發展自己的優勢資源，合作共贏。

(3)成本落差。土地成本、人力成本、市場交易成本、要素成本等收費成本都是兩地展開合作的首要參考因素。

(4)發展時機相隨。兩地的發展時機相隨為產業承接轉移的進行提供了良好的條件，“飛出地”有產業轉移的訴求，“飛入地”有引入先進產業加快經濟發展的必要性，有需求、有供給，從而使得雙方能夠達成合作，共同發展。

4 飛地經濟的類型

隨著飛地經濟的發展，飛地經濟的類型也愈來愈多。學者們根據不同的分類標準，將飛地經濟進行分類，較為顯著的即按照投入方式、管理模式和形成原因這三大類進行分類。

4.1 基礎建設的投入方式

按飛地基礎建設的投入方式來分，飛地經濟可以分為飛出投資型、飛入投資型和兩地共投型。飛出投資型是指由飛出地負責所有的基礎設施建設的投資；飛入投資型則是有飛入地負責一系列的基礎設施建設的投資；兩地共投型則是兩地經協商分配后，共同承擔基礎設施建設的投資。

4.2 工業基地的管理方式

按飛地工業基地的管理方式來分，飛地經濟可以分為飛入地管理型、飛出地管理型和兩地共同管理型。飛入地管理型指的是由飛入地對工業基地進行所屬化管理；飛出地管理型則是由飛出地派出團隊對工業基地進行管理；兩地共同管理型是指在工業基地成立管理委員會，由飛出飛入雙方共同派出管理人員。

4.3 形成原因

按飛地經濟的形成原因來分，飛地經濟可以分為集約用地型、優勢互補型和產業梯度轉移型。集約用地型是飛地經濟最早的表現形式，集約用地是指將人力、物力、技術、資源等結合在一起并進行統一配置，從而可以很好的利用資源，提高生產效率，克服早期因為行政區劃限制導致的工業布局分散的現象。優勢互補型指的是飛入地和飛出地利用好自己的優勢資源，通過雙方的優勢資源互補進行合作，最終達到共贏雙贏的最終目的。產業梯度轉移型指的是飛出地由于產業升級的戰略布局和較高的成本限制，產生產業外移的需求，而飛入地因為需要產業帶動發展經濟，所以有產業入駐的訴求，這種情況下飛出地可以在飛入地建立工業基地進行產業遷移。這種情況下，轉出企業不僅可以享受原有的工業基地服務，還可以享受到飛入地的成本優勢。

除以上三種較為典型的分類方法之外，還有一些學者根據不同的研究對象產生了不同的分類方法。李駿陽結合我國飛地經濟的發展進程，通過匯總各大開發區的試行經歷，總結出了飛地經濟的三種表現形式：直營式、兼并式和合作式。汪玉奇則是立足于飛入地和飛出地的經濟水平，根據兩地的經濟環境和發展水平，選擇高飛型、平飛型和低飛型作為飛地經濟的分類。

5 我國飛地經濟的困境

從最初創造性的實踐探索到現在飛地經濟的有所成效，我國主要在廣東、深圳地區建立了一些飛地產業園區，然而很多學者認為我國的飛地經濟仍然處于起步階段，縱然有南部沿海地區的成功案例，然則就全國范圍來說，很多地區都沒有明顯性的發展。結合這些地區的飛地實踐歷程來看，其主要是由于飛地形成的管理機構的頂層設計不完善、自身定位不清晰和利益分配不清晰等困境造成的。

5.1 頂層設計不完善

目前來說，我國沿海地區與內陸地區（此處指是中西部地區）經濟發展水平相差甚遠，沿海內陸地區的經濟落差理應成為發展飛地經濟一個很好的經濟條件。然則事實上鮮少存在由沿海與中西部地區形成的飛地合作，便是跨省層次的飛地合作也甚是少見，多數成功的案例主要為省內城市之間的行政區域合作，如廣東與江蘇省。縱觀兩省發展歷程，對飛地合作成功的決定性因素終歸是上級政府的支持，在上級政府的統籌安排與協調規劃下，區域經濟之間的合作可以順利展開。這在一定程度上說明，頂層設計是進行飛地合作所不可或缺的。盡管目前來說我國對于中西部產業轉移出臺了一些規定，但這些規定都是很寬泛的，對于飛地經濟合作的組織協調機構并沒有詳細的規定，對于合作雙方的利益分配還不夠清晰，責任分配還不夠標準，缺少統一的頂層設計，是飛入地和飛出地有效合作所面臨的一個很大的問題。

針對頂層設計這一困境，一個明朗化的政策和統籌規劃可以很好的解決這一難題。為了使飛地經濟合作的過程更加有序化，我國應該出臺一系列的政策和規定，在國家層面做好對飛地經濟合作的統籌規劃，并形成一個完善的頂層設計。通過汲取之前各飛地實驗的經驗，在政策規定之中應明確好合作雙方的利益分配、權責分化的職責與義務，規定組織管理協調機構的組成和運營方式，保證好飛出地與飛入地雙方的各項權益。總之，就是要形成明確的指導文件，吸收廣東省的成功經驗，為飛地經濟的統籌發展做好規劃。

5.2 發展模式不合理

在對飛地經濟進行分類時，按照工業基地的管理方式來分，飛地經濟可以分為飛入地管理型、飛出地管理型和兩地共管型。不同的飛地合作應根據相應的實際環境來選擇新工業園區的管理模式。就目前來說，我國一些飛地經濟合作的工業園和產業轉移合作項目對于自身環境的分析并不完善，對于兩地飛地合作時權責的分配并不恰當，導致一些工業園區在發展的過程中不斷的產生矛盾和難題，導致飛地項目的發展受到限制。以江蘇省江陰—靖江工業園區為例，江陰為飛出地，靖江為飛入地，江陰作為一個發展良好的城市，其對工業園區的建立、管理、組織協調方面可以有著十分豐富的經驗，基于此，靖江將工業園區的管理委托給江陰工業園區管理機構，該工業園區的主要職責事務及管理權由江陰市負責調整，從而形成了一個飛出地管理型的管理模式。但由于在開發過程中靖江缺乏一定的話語權，導致在后期園區發展中面臨很大的資金與土地的問題，江陰—靖江工業園在兩市的經濟指標從7%和20%下降到2%和8%。園區管理機構權責劃分的不合理和兩地對發展模式不合理的選擇，成為了飛地經濟面臨的一個困境。

針對發展模式和雙方權責劃分的這一困境，找對雙方能力優勢和迫切需求是最切實有效的，飛出地和飛入地要實現“情投意合”。飛出方要把握自身進行產業轉移合作的需求和原因，飛入方要剖析引入產業、共造產業園的切實需求，當飛出飛入雙方的訴求達成一致時，雙方的合作將會順利的開展，對于雙方應盡職責義務也可以分配得當，這時雙方會齊心協力選擇最佳的飛地經濟發展模式進行發展，打造一個美好的藍圖。以浦東祝橋啟東產業園為例，祝橋急于土地減量化，迫切需要發展空間，啟東豐富的土地資源能夠為祝橋提供巨大的發展空間，同時，由于祝橋轉出的產業多為高技術、低污染的電子及制造業，十分契合啟東對高新技術產業的迫切需求，另外祝橋承諾不參與新產業園區的利益分配，這也為啟東提供了合作保障，使得雙方的合作順利有序的展開。

5.3 利益分配機制不穩定

目前來說，我國大部分的飛地經濟合作的展開主要靠利益來驅動，地方政府在進行飛地共建方面更加關心能夠為本地區帶來多少利益、能夠促進經濟增長多少、能夠增加多少財政收入。葉必豐、何淵在研究調查了76份政府間合作協議中雙方需要遵守的原則，其中近70%的協議在第一條規定了互惠互利的原則，近60%的協議在第二條規定了互補原則。由此可見，互惠、互利、互補是展開飛地合作的首要條件。然則現今我國地方政府飛地合作之前并沒有規定一個明確完善的利益分配機制，更多的是在園區的發展過程中遇到問題后再行商議，因此也導致了在發展過程中飛出飛入雙方會產生一些利益沖突，導致一些產業園區因收益問題而最終難以繼續發展下去。

飛地經濟涉及到飛入方、飛出方及企業等多個主體的合作，那么建立一個完整穩定的涉及利益分配、職責劃分、問題協商方案的多方面的治理機制，從而大大減少在未來發展過程中涉及到的各種矛盾和利益沖突，使各方形成一個團結協作的整體。就浦東祝橋啟東產業園等少數成功的飛地合作工業園來看，明確劃分的利益分配制度可以很好地克服一些在飛地合作過程中可能產生的一些矛盾沖突，進而形成一個穩定的飛地發展合作關系。綜合近年來飛地發展的經驗來看，建立一個完善的利益分配機制，首先要在展開飛地合作之前制訂一個詳細的分配方案并納入雙方應遵守的原則之中，為接下來雙方的飛地合作打好基礎；其次是對于合作形成的產業園等合作項目能夠對其所創造的營收進行一個較為明確的分解，在此基礎上雙方再進行利益分配時可以有一個較為準確的參考；最后，應建立一個公正平等的裁決機構，專門裁決可能遇到的問題糾紛，提供一個合理的方案來解決矛盾。

6 展望

作為一種打破空間限制、實現優勢資源互補、令雙方合作共贏的經濟發展模式，飛地經濟無疑是我國未來發展的一項重要模式，具有無限美好的前景。而目前來看，我國飛地經濟的發展仍然受到許多因素的限制，在未來的發展道路上需要政府部門進行大力的引導和支持。以上文我國飛地合作的經驗來看，一套完善的利益分配制度和權責明確方案、一種契合飛地雙方的飛地類型是發展飛地經濟必不可少的，完善的頂層設計能夠令飛地合作走向更遠。目前我國更多的是省內展開飛地合作，若政府方面能夠加大引導支持力度，那么在不久的將來，飛地經濟一定會逐步發展，進而上升為全國性的飛地經濟。