關于如何加強地方國有資本投資公司內部控制的思考

合肥市國正資產經營有限公司 郭俊杰

黨的十八屆三中全會提出要加強國有資產監管，組建或支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司，通過控股、參股、債權等形式投資重要行業和關鍵領域，發揮國有資本經濟調控和宏觀導向作用。近年來，為貫徹十八屆三中全會精神，各地政府紛紛開展國有資本投資公司改革探索，有效地促進了地方經濟的發展。同時，地方國有投資公司的內部控制仍存在諸多問題，需要進行完善和創新。

1 地方國有資本投資公司加強內部控制的意義

1.1 有利于提高經營管理效率

內部控制是企業為改善經營管理、提高經營活動的經濟效益而在企業內部采取的自我調整、約束和控制等一系列手段的總稱。內部控制由一系列制度和流程組成，貫穿于企業經營活動的全過程。加強內部控制可以提高經營活動的規范性、資產的安全性及內部信息溝通的有效性，優化資源配置，提高經營管理效率。

1.2 有利于防控財務風險

當前，我國經濟發展面臨較大的下行壓力，地方國有資本投資公司運營過程中面臨的財務風險也日益嚴重，制約了企業的發展。企業通過健全和完善控制環境、風險評估等內部控制環節，可有效降低財務風險，促進企業健康發展。

1.3 有利于實現經濟效益與社會效益的統一

地方國有資本投資公司肩負政府宏觀調控和國有資本保值增值雙重使命，既要重點推進地方政府推薦的項目，更要在此基礎上實現經濟效益的突破。內部控制中的監督、考核等機制有利于實現經濟效益和社會效益的統一，避免片面追求短期效益而忽視宏觀調控職能或完全擯棄自身經濟效益，盲目推進政府推薦的項目，實現企業發展與政府經濟增長共榮的局面。

2 當前地方國有資本投資公司內部控制存在的問題

2.1 內控制度建設相對落后

地方國有資本投資公司本質上屬于市場化主體，在運營國有資本參與市場競爭方面與其他市場主體具有平等的身份。與以資產管理為主的多數國有企業不同，其工作重點以資本管理為主，通過合理配置國有資本，實現經濟效益和社會效益的最大化。目前，多數地方國有資本投資公司的內部控制制度建設仍停留在資產管理層面，內部制度呆板、行政化，造成投資決策遲緩、風險應對滯后，在與快速反應和高效運作的民營投資公司競爭時，往往喪失先機。

2.2 治理結構與組織結構有待健全

地方國有資本投資公司的組織形式多數為國有獨資公司，國資委為唯一出資人，一股獨大和職能交叉現象嚴重。國資委通常授權公司董事會行使部分股東會職權，僅在部分重大決策事項上行使決定權，造成董事會職權過大。董事會、監事會成員與管理層成員之間的職責劃分不明確，內部制衡機制薄弱。國有資本的所有權與經營權過度分離，會助長經營者在決策時較多考慮個人或小團體利益，而忽視企業長遠發展。地方國有資本投資公司一般擁有眾多的子、孫公司甚至重孫公司，管理鏈條長、法人層級過多，重大事項需層層上報審批，造成決策效率低下。集團內部成員企業的業務同質化嚴重，優質資源分散，財務、人力、營銷協同效應未能得到發揮。在內部職能機構設置上，普遍存在機構設置不合理、機構臃腫、職能交叉、辦事推諉、效率低下。長期以來國有企業普遍存在“重業績、輕管理”的經營理念，造成內審、風控、財務等后臺部門長期邊緣化、人員配置不足，在經濟持續下行的背景下，企業經營風險和財務風險被放大。

2.3 風險評估機制不健全

長期以來，地方國有資本投資公司參與宏觀調控投資項目的經營風險均由當地政府承擔，由此造成企業從上至下風險意識淡薄，未能形成一套定量與定性相結合的風險評估機制。市場化運營后，決策者在投資項目的選擇上過分依賴主觀判斷，外部中介機構及內部風控部門在風險評估過程未能充分介入，無法真實地反映項目的風險情況，致使項目風險爆發后，無有效地控制措施加以應對。

2.4 投資控制不到位

股權投資和債權投資是地方國有資本投資公司開展的兩項重要業務，投資控制管理直接關系收益實現和項目是否能夠順利退出。有效地投資控制措施可使企業減少高風險項目的數量，把控項目退出時點，或在項目風險全面爆發前要求相關利益主體追加擔保措施，減少企業損失發生的概率。目前地方國有資本投資公司普遍存在投資項目立項審批控制不嚴、無詳細的可行性投資分析報告、投后管理流于形式、外部中介機構審計把關不嚴等投資控制方面的缺陷。

2.5 激勵機制存在缺陷

地方國有資本投資公司沒有建立有效的激勵約束機制，企業經營者績效考核指標設置不合理，短期財務指標在考核指標中所占比重偏大，而對投資項目質量、風險防控、員工滿意度、創新能力、市場份額等前瞻性指標和長期財務考核指標往往缺乏重視。投資公司的業務特性決定了優質項目往往在投資后3～5年，甚至更長時間方能產生收益，因此在對年度業績考核時應重視非財務指標及項目預期收益等因素。短期財務指標會造成經營者作出“短視”的投資行為，不利于企業長遠發展。

3 加強地方國有投資公司內部控制的對策探討

3.1 加強制度建設，筑牢發展之基

地方國有資本投資公司以股權、債權投資和管理為工作重點，不直接參與被投資企業日常經營管理，因此應圍繞重點工作建立投資管理制度。投資管理制度應對投資管理流程、授權審批、不相容職務分離等關鍵內容有明確規定，發揮制約與規范投資活動的作用。企業還應建立科學完善的監督和考核制度，激發管理層及一線員工的工作熱情，提高工作效率。

3.2 優化治理結構，完善組織架構

構建有效制衡的法人治理結構，是當前國企改革的重要內容之一。地方國有資本投資公司可嘗試推進混合所有制改造，支持民營資本適當參股，改變一股獨大的現象，打造高效、合理的股權結構，避免單個股東過度放權董事會，致使股東會機構虛置。股東會中不同利益主體表達各自態度，決策過程出現不同聲音，可避免系統性錯誤發生和長時間糾錯職能缺失，形成新的制衡機制。在董事會建設方面，參考上市公司引入獨立董事，可提高董事會的決策效率，減少暗箱操作，維護國有資產權益。聘請專業人事擔任獨立監事，可確保監事會的監督權得到充分發揮。在完善新三會(股東會、董事會、監事會)的同時，應繼續發揮老三會(黨委會、職代會、工會)在公司治理中的政治指導和引導職工民主參與企業管理的作用。充分發揮黨委在公司中的政治核心作用，監督黨和國家的方針政策在企業中得到貫徹執行。

當集團擁有眾多成員企業時，推行扁平化組織結構，壓縮管理層級，減少法人戶數，重組優質資源，實現集團成員企業之間信息共享，業務、財務、人力資源協同，實現“1+1＞2”的效果。扁平化組織結構可解決集團總部與成員企業權責分配問題，實現有控制的分權，提高決策效率和執行力。地方國有資本投資公司應打造管控有力、高效暢通的集團總部，職能機構管理上實行瘦身健體，精簡職能機構數量，明確各職能部門職責，杜絕推諉，提高決策效率。集團總部和成員企業應重視財務、風控和內審機構建設，提升財務管理和風險防控能力。

3.3 健全風險評估機制

有效的內部控制可預防地方國有資本投資公司的各類經營風險，因此，企業可以聘請外部中介機構，如會計師事務所、律師事務所、資產評估事務所對企業定期開展風險評估，出具內控有效性和企業風險管理報告書，并在此基礎上制定和執行整改措施。企業還應注重內部控制風險的自我評估，結合業務特點構建風險模型，設置財務與非財務、定性與定量相結合的風險評估指標，評估對象包括但不限于業務過程和控制效果。企業應加強內審隊伍建設，通過內部選拔與外部招聘相結合的方式培養專業的內審師，通過改革管理模式增強內審機構的獨立性，發揮其在內控風險評估中的監督作用。

3.4 強化投資控制

企業投資控制包括決策、投后管理和退出三個關鍵環節。地方國有資本投資公司應加強投資控制，實現進的來、干得好、退的出的良性投資循環。在決策環節應加強立項審批控制，嚴格審查項目可行性分析報告，對不符合公司戰略和不具有市場與經濟可行性的項目堅決不予上馬。地方國有資本投資公司的項目投資周期通常較長，公司需要指定專人對項目進行投后管理，定期形成投后檢查報告，并經相關負責人審批后留檔備查。項目管理人員應定期走訪被投資方，實地了解經營情況，關注投資期內被投資方的重大投融資活動，定期獲取財務報表及其內部經營活動分析報告，發現異常情況應及時向公司相關負責人報告。企業應定期對被投資方的價值進行評估，如發生減值，應足額計提減值準備。企業應根據投資協議的約定，合理選擇項目退出時機，確保國有資產的保值增值。

3.5 建立有效的獎懲機制

地方國有資本投資公司的組織形式決定了公司的股東與經營層之間存在著利益沖突。經營層并不擁有公司股份，只是股東的代理人，為實現自我利益，經營層可能鋌而走險濫用職權，因此企業必須建立有效的獎懲機制，約束和激勵經營者的行為。首先應完善和落實“三重一大”、全面預算管理等制度。股東定期對公司業務活動和制度落實情況開展檢查，將權力關在制度的籠子里；其次落實追責機制，對徇私舞弊、弄虛作假等違法違規行為予以追責；最后應完善獎勵機制，年度業績考核應重視非財務指標及項目預期收益等因素，保障經營者的合法權益。地方國有資本投資公司可嘗試利用期權及項目剩余收益分紅等方式獎勵經營層，減少經營者短視化經營行為。

4 結語

地方國有資本投資公司是地方國有企業的重要組成，肩負國有資本保值增值和經濟調控、宏觀導向的雙重使命。隨著國企改革的不斷深化和經濟下行壓力不斷加大，內部控制正在成為地方國有資本投資公司轉型發展必須重視的關鍵因素。只有不斷健全和完善控制制度、治理結構、風險評估、風險控制等內部控制的關鍵環節，地方國有資本投資公司才能實現經濟效益和社會效益的統一，推動地方經濟的健康有序發展。