財政支農與金融支農具有協同效應

本刊記者 計慧

對農業實行金融支持保護，既是國際上的普遍做法，也是政府應當承擔的責任。黨的十六大以來，中央財政按照“多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村”的方針，不斷加大農業補貼力度，擴大補貼范圍，提高補貼標準，逐步形成了中國特色的農業補貼政策體系，對實現糧食生產“十連增”、農民增收“十連快”發揮了重要作用。但是，隨著農業現代化進程加快，種養大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模化、集約化新型農業經營主體快速發展，商品化生產和產業化經營的特點日益凸顯，無論是固定資產投入，還是流動資金需求，農業農村經濟發展對金融資本更加依賴，農村金融這個老大難問題已經到了非解決不可的地步。

金融支農政策關系重大

食為政首，農為邦本。近年來，我國農業現代化穩步推進，主要農產品供應充足，農民收入持續增長，這是非常了不起的成就。但也要看到，我國農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然滯后，農民收入仍然不高。在新的歷史條件下，農業在國民經濟中的基礎地位沒有變，農民是最值得關懷的最大群體的現實沒有變，農村是全面建成小康社會的“短板”沒有變。

作為“短板”的農業產業，近年來生產成本上升的壓力越來越大。現代生產要素越來越廣泛地滲透到農業生產領域，農業外部成本如物質和服務費用支出增長加快、份額提高。隨著工業化、城鎮化的推進，一方面導致土地要素價格上升；另一方面，也帶來了農村人口和勞動力結構的變化。數據顯示，2015年，中國玉米、稻谷、小麥、大豆、棉花等主要農產品畝均總成本分別為1083.72元、1202.12元、984.30元、674.71元、2288.44元，分別比美國高出56.05%、20.82%、210.42%、38.44%、222.84%。

農業土地、勞動力要素價格上升，農業生產高成本，對農業的影響是深刻的。高成本導致糧食和農業比較效益下降，種糧口糧化、農業副業化、農民兼業化趨勢越來越明顯，糧食和農業安全面臨的考核越來越嚴峻。

與此同時，投資大、周期長、回報慢的農業產業屬性決定了其對產前投入資金的剛性需求較大，傳統的民間借貸已不能滿足需求。但由于農村土地確權困難、價值評估不易，農民手中的資產無法抵押貸款，融資困難一度成為最大心病。

如果沒有有力的金融政策措施和機制創新，糧食和農業生產萎縮的風險是存在的。李克強總理曾明確指出，“加強金融對‘三農’的支持，對于強化糧食安全保障、建設現代農業、增加農民收入、縮小城鄉差距，具有重要意義。”

農業發展資金短缺困境沒有根本改變

總體上來看，目前農村金融市場主體的種類大大增加。商業銀行、農村信用社、各類小型信貸機構、合作性金融組織、擔保機構、保險企業等都在以各自的方式為“三農”提供金融服務，金融機構覆蓋了全國農村區域的90%，高于世界水平的40%。我國貸款的農民占所有農民的30%，也遠遠高于其他國家，一個多元化、多層級的農村金融服務體系已經形成，支持農村金融發展的政策框架也基本成熟。但是農村金融服務的高風險、高成本、信息不對稱等固有特征仍沒有消除，各地在落實中央農村金融政策時存在一些具體的問題仍待破解，農業發展資金短缺的困境沒有根本改變。

眾所周知，金融資本是經過金融機構運作的社會資本，其本質是社會資本的一部分，核心特點也是追求利潤。因此，其投資決策同樣是在綜合權衡利潤和風險的情況下做出的。金融機構作為市場競爭主體必然遵循效益性和安全性原則。效益性即金融機構在經營活動中力爭以最小的成本費用換取最大的經營成果，做到“有利可圖”；安全性即通過管理風險來避免各種不確定因素，確保機構穩健運營。

農業產業和金融資本各自的特性導致當前農村金融供給與需求之間的通道仍然不暢，農業農村經濟發展的金融需求尚未得到有效滿足，這已成為農村金融領域最突出的矛盾之一，也是制約現代農業發展最重要的因素之一。

——信貸資金投入不足，農村資金外流嚴重。一是金融機構對農業和鄉鎮企業的貸款所占比重較低。二是農戶存款大于貸款，存貸差逐年擴大。三是農村資金大量外流。

——農戶從金融機構獲得貸款難，貸款滿足率不高。農村信用社支農的重要業務是開展農戶小額信用貸款和聯保貸款。但據國家統計局農調隊對農戶固定調查點進行的抽樣調查，多數農戶從銀行和信用社得到貸款難度較大。得到貸款的農戶和企業中，有的貸款需求并未得到滿足，多數農戶只能得到其申請貸款數額的一部分。

——現有金融服務不能滿足新型經營主體需求。相對于農戶小額信貸渠道和農業產業化龍頭企業融資渠道而言，隨著我國農業的發展，金融服務問題最突出表現在發展比較快的新型農業經營主體，一方面其貸款需求很普遍，單體規模又較大，財政直補無法解決規模化生產的巨大資金需求；另一方面，又普遍缺乏銀行認可的抵押擔保物，“貸款難”成為發展中最大的障礙。

有效實現金融支農離不開財政資金引導和撬動

金融資本進入農業領域的必備條件是農業領域有盈利空間，而且農業領域投資回報率能夠達到或超過至少不低于其他產業平均利潤率。作為經濟發展“短板”的農業產業需求要與金融供給之間達到暢通和平衡，必須有財政資金介入。

在農業支持保護政策體系中，財政和金融具有顯著的協同效應，財政支農政策通過金融杠桿實現效應放大，才能滿足現代農業發展的資金需要；金融在農業領域只有得到財政支持，才能實現風險有效控制和成本合理彌補，才能轉化為支持農業發展的現實資金力量。可以說，農村金融離不開財政支持，這是由我國農村的實際和農業的特點決定的。

與此同時，我們也不得不面對這樣一個事實：財政的引導和支持是有資金額度限制的，不能不計成本。這就決定了財政資金撬動金融支農必須在現階段我國社會經濟發展的現實情況下有所側重。

——應圍繞藏糧于地、藏糧于技，做好國家糧食安全金融服務。以國家確定的糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區為重點，創新投融資模式，加大對高標準農田建設和農村土地整治的信貸支持力度，推進農業科技與資本有效對接，持續增加對現代種業提升、農業科技創新和成果轉化的投入。結合糧食收儲制度及價格形成機制的市場化改革，支持農業發展銀行做好政策性糧食收儲工作，探索支持多元市場主體進行市場化糧食收購的有效模式。

——應聚焦產業興旺，推動農村一二三產業融合發展。積極滿足農田水利、農業科技研發、高端農機裝備制造、農產品加工業、智慧農業產品技術研發推廣、農產品冷鏈倉儲物流及烘干等現代農業重點領域的合理融資需求，促進發展節水農業、高效農業、智慧農業、綠色農業。支持農業產業化龍頭企業及聯合體發展，延伸農業產業鏈，提高農產品附加值。充分發掘地區特色資源，支持探索農業與旅游、養老、健康等產業融合發展的有效模式，推動休閑農業、鄉村旅游、特色民宿和農村康養等產業發展。加大對現代農業產業園、農業產業強鎮等的金融支持力度，推動產村融合、產城融合發展。

——應重點做好新型農業經營主體和小農戶的金融服務，有效滿足其經營發展的資金需求。針對不同主體的特點，建立分層分類的農業經營主體金融支持體系。鼓勵家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織、龍頭企業等新型農業經營主體通過土地流轉、土地入股、生產性托管服務等多種形式實現規模經營，探索完善對各類新型農業經營主體的風險管理模式，增強金融資源承載力。鼓勵發展農業供應鏈金融，將小農戶納入現代農業生產體系，強化利益聯結機制，依托核心企業提高小農戶和新型農業經營主體融資可得性。支持農業生產性服務業發展，推動實現農業節本增效。

同時，在加大金融精準扶貧力度及農村產權制度改革金融服務等方面下功夫。

經初步測算，落實鄉村振興戰略規劃的總投資額5年至少需要7萬億元以上。通過財政資金引導和撬動金融，推動建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系，最終實現城鄉金融資源配置合理有序和城鄉金融服務均等化，顯得尤為重要。