關于地方政府隱性債務化解的一點思考—以眉山市東坡區(qū)為例

肖淞元 南開大學經(jīng)濟學院

一、地方政府隱性債務的定義及特征

地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，依法不屬于政府債務。我國地方政府隱性債務的特征主要是債務規(guī)模較大，增長速度較快，舉借形式多樣，債務率的地域分布情況普遍是市縣級大于省級。但是由于統(tǒng)計口徑、方法沒有統(tǒng)一標準，債務形式多樣，難以摸清實際全國隱性債務的準確規(guī)模。總之，我國隱性債務的規(guī)模和年均增速都遠高于政府性債務，蘊含著潛在的風險。

二、地方政府隱性債務形成的原因

事實上，自從改革開放以來，我國在經(jīng)濟建設上取得了舉世矚目的建設成就。而這有很大一部分要歸功于地方政府的基礎設施建設投資。而大規(guī)模的基礎設施建設投資需要大量的財政支出加以配套。在2018年國地稅改革之前，我國一直使用的是1994年以來的分稅制。分稅制將導致的一個問題是地方政府的財權事權的不匹配，即地方政府大量的地方事務需要財政投入，地方政府財政支出占全國的比重從1994年的69.7%上升至2017年的85.3%,但是地方政府的財政收入的增長，卻難以滿足大規(guī)模的基礎設施建設需求的增長。因此，地方政府較大的預算收支缺口使得舉借債務成為了地方政府為滿足地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的融資需求而采取的一種主要手段。同時，雖然近年來考核地方政府官員的標準更加多元化，比如將債務風險防范化解工作成效納入干部績效考核等，但是歷史上形成的“GDP為王”的觀念還需要一定的時間轉(zhuǎn)變過來，所以還存在著“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”的問題，導致了許多地方政府不斷加大建設投入，上馬和財力不相匹配的項目就使得舉債規(guī)模日益擴大。最后，由于地方政府會以財政收入作為還款擔保，其收入比較穩(wěn)定和可控，信用風險很低，所以銀行等金融機構(gòu)比較傾向于滿足政府的融資需求。使地方政府舉債有了一定的空間。

三、政府對隱性債務的態(tài)度

黨的十九大提出的“三大攻堅戰(zhàn)”之一就有防范化解重大風險，2018年的金融工作會議將防范化解地方政府債務風險作為重要抓手。中央要求隱性債務實行穿透監(jiān)管，識別決策主體、債務資金來源和最終用途、償債資金來源等。政府對隱性債務管理的大思路是“中央不救助，政府不兜底”，即打消“兩個幻覺”：地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”；金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”。在隱性債務的化解工作中，最重要的是嚴格遏制隱性債務增量，促進存量妥善化解。從財政部通報違法違規(guī)舉債擔保處理問責等情況的函可以看出，國家嚴格控制地方政府債務增量，實行終身問責。政府性債務風險突出地區(qū)財政重整實施辦法的通知中提到，對于實施財政重組的地區(qū)除去必要的基本民生支出以外和政權機關有效運轉(zhuǎn)支出外，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”，這也就意味著政府對隱性債務的存量積極化解。

四、眉山市東坡區(qū)隱性債務情況

總體來說，東坡區(qū)債務率（政府債務余額/地方綜合財力）低于100%的債務風險警戒線，同時也符合四川省委、省政府對縣（區(qū)）政府債務平均稅務率不超過80%的要求。其中隱性債務率也低于警戒標準。但是之前舉借的用于各項目的債務與項目建設周期普遍存在期限不匹配的問題，東坡區(qū)面臨的償債壓力巨大，所形成的隱性債務大都是由市政基礎設施建設等無收益項目所造成的負債，所以只能安排預算資金、超收收入等資金進行償還。但根據(jù)財政預算收支情況，財政預算只能安排有限資金進行隱性債務的化解。同時，由于《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定“除通過發(fā)行地方政府債券舉借的方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”，其融資渠道被切斷，基本上沒有辦法進行借新還舊。中央多次重申地方政府只能在限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，不得為違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款。財政部通報違法違規(guī)舉債擔保處理問責等情況的函中處理了多起違規(guī)融資活動，體現(xiàn)了中央對于隱性債務化解的力度和決心。東坡區(qū)也嚴格遵守財政部的規(guī)定。

五、積極落實制定隱性債務的化解方式

按照四川省委、省政府用5-10年時間化解政府隱性債務的要求。東坡區(qū)分門別類地制定了化解措施：一是對于市政基礎設施建設、棚戶區(qū)改造、市政道路建設等無收益項目負債，分別安排預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還；二是對于新建公園、有地下車庫的棚改區(qū)建設等有少量收益的項目負債，用經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還等。與企事業(yè)單位會計核算科目不同，政府會計科目里面專門開辟了相關會計科目，如：一般公共預算本級收入、政府性基金收入，這些會計科目與隱性債務的化解緊密地結(jié)合了起來。所以，為了化解隱性債務，東坡區(qū)一是采取盤活國有資產(chǎn)，優(yōu)化市場資源配置，促進土地成交，保持國有資產(chǎn)保值增值；二是加強稅費征管，取消不合理的補貼政策；三是對于之前用于舉借政府債務而設立的融資平臺公司，制定相關轉(zhuǎn)型方案，通過取締或者整合等方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌\營公司，增加經(jīng)營收入以償還債務等。在堅決遏制隱性債務增量的大前提下，對今后的發(fā)展和建設需求主要通過發(fā)行地方政府債券的方式舉借債務，加強新增政府債券項目申報，提高資金的使用效率。公益性項目積極申請一般債券資金，對土地儲備、棚戶區(qū)改造等收益與融資自求平衡項目積極申請對應的專項債券。不斷強化政府債券資金的績效管理，提高政府債券使用效益。

東坡區(qū)按財政部和省委、省政府的要求，啟動債務風險責任追究機制，依法對相關責任人員進行行政問責。原則上不再新增政府隱性債務，對政府隱性債務化解采取積極的態(tài)度。