我國(guó)行政審計(jì)監(jiān)督法律制度研究

王萍 紹興文理學(xué)院元培學(xué)院

行政審計(jì)制度是國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的基石。基于公共受托責(zé)任理論，構(gòu)建完善的行政審計(jì)制度、創(chuàng)新監(jiān)督方式，是十九大以來(lái)完善國(guó)家治理體系的重要組成部分，有助于建立“法治政府”、“服務(wù)型政府”，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督。

一、行政審計(jì)監(jiān)督制度的內(nèi)涵

（一）行政審計(jì)監(jiān)督制度的概念

行政審計(jì)制度在國(guó)家機(jī)構(gòu)中地位顯著，有助于保證國(guó)家職能部門(mén)有序、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，主要包括三個(gè)層面的內(nèi)容：第一，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立、組織、職能等進(jìn)行明確的規(guī)定。中央、地方審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立是核心，是具體執(zhí)行對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督。第二，明確地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系。地方受中央的直屬領(lǐng)導(dǎo)，以《憲法》、《審計(jì)法》為核心，確保行政審計(jì)工作的獨(dú)立行使。

行政審計(jì)監(jiān)督旨在通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，其實(shí)質(zhì)由四個(gè)要素構(gòu)成：一是，方式要素，運(yùn)用審計(jì)實(shí)施行政監(jiān)督。二是，主體要素，憲法規(guī)定由審計(jì)機(jī)關(guān)行使。三是，權(quán)力要素，審計(jì)具有監(jiān)督權(quán)。四是，對(duì)象要素，行政機(jī)關(guān)及行政人員。

（二）行政審計(jì)監(jiān)督制度的特點(diǎn)

行政審計(jì)監(jiān)督貫穿于國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行過(guò)程，保障行政經(jīng)濟(jì)有序、公共資源合理利用，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：

一是，強(qiáng)制性。行政審計(jì)是由《憲法》、《審計(jì)法》所規(guī)定，層級(jí)較高，由此，對(duì)行政審計(jì)的強(qiáng)制性進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。凡涉及國(guó)家財(cái)政資金的單位、工作人員都依法接受行政監(jiān)督，對(duì)提出的問(wèn)題、處理結(jié)果依法整改。通過(guò)法律的規(guī)定，確保行政審計(jì)的威懾力。

二是，職權(quán)法定性。行政審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使職權(quán)，做到有法可依、有理有據(jù)。在行政審計(jì)實(shí)務(wù)中，必須在法律框架約束下進(jìn)行，公平公正，依法履行職責(zé)、受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

三是，獨(dú)立性。行政審計(jì)工作的開(kāi)展，不受其他單位、個(gè)人的干擾，獨(dú)立進(jìn)行，確保審計(jì)結(jié)果客觀公正，有效地防范經(jīng)濟(jì)類(lèi)型案件，提升審計(jì)監(jiān)督的效果。國(guó)家從法律、制度層面，對(duì)行政審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、人員配備、領(lǐng)導(dǎo)任免等基于獨(dú)立性原因做出部署，以確保審計(jì)監(jiān)督工作能夠合法、合規(guī)、獨(dú)立進(jìn)行。

四是，系統(tǒng)性。行政審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)模龐大，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮著“免疫系統(tǒng)”的功能。各層級(jí)機(jī)關(guān)構(gòu)建行政審計(jì)系統(tǒng)，實(shí)施整體防御，保障國(guó)家資金有序使用，防范舞弊、挪用、貪污等違規(guī)違法事件。

五是，廣泛性。行政審計(jì)的監(jiān)督權(quán)力來(lái)自于人民，在行使審計(jì)職權(quán)時(shí)，尤其要關(guān)注社會(huì)民生工程，體現(xiàn)執(zhí)政黨為人民服務(wù)的理念。行政審計(jì)不僅僅是經(jīng)濟(jì)審計(jì)，還要兼顧環(huán)境審計(jì)、資源審計(jì)等，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、穩(wěn)定運(yùn)行。

二、我國(guó)行政審計(jì)監(jiān)督立法存在的不足

《審計(jì)法》自1994年出臺(tái)，在2006年進(jìn)行了修訂，明確將行政審計(jì)定位于“維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高公共資源利用率”。隨后，相繼出臺(tái)了審計(jì)條例、準(zhǔn)則等進(jìn)行輔助，尤其是財(cái)政金融審計(jì)監(jiān)督方面的法規(guī)，行政審計(jì)監(jiān)督立法體系不斷完善。然而，由于我國(guó)行政審計(jì)起步較晚，《審計(jì)法》也已修訂了十三年，當(dāng)前在監(jiān)督立法方面還存在著不足之處，具體如下：

（一）行政審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性缺失，影響審計(jì)結(jié)果的客觀性

《憲法》、《審計(jì)法》對(duì)行政審計(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)行使等做出了明確的規(guī)定，但在具體的實(shí)施中，存在著獨(dú)立性缺失的問(wèn)題，影響了行政審計(jì)工作的公正性、客觀性。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，行政審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)受中央、地方領(lǐng)導(dǎo)，而在具體的審計(jì)實(shí)務(wù)中，審計(jì)對(duì)象往往是地方行政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)項(xiàng)目，在監(jiān)督過(guò)程中難免受到限制與制約。行政審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)依靠國(guó)家財(cái)政撥付，而二者之間又是審查與被審查的關(guān)系，盡管相關(guān)法律規(guī)定審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入政府預(yù)算中，但實(shí)際撥付并不理想，影響到行政審計(jì)工作的有序推進(jìn)。行政審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性缺失還表現(xiàn)在地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任命，往往由地方政府領(lǐng)導(dǎo)提名，這難免給行政審計(jì)工作造成制衡，在職權(quán)行使中受到約束。可見(jiàn)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)受地方政府領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政撥付、任命需地方政府提名，由此導(dǎo)致行政審計(jì)工作的權(quán)限受到了限制，畏手畏腳。現(xiàn)行的行政審計(jì)監(jiān)督體制，存在獨(dú)立性缺失的問(wèn)題，有礙行政審計(jì)工作的客觀性與有效性。

（二）行政績(jī)效審計(jì)缺乏規(guī)范化，影響審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮

《憲法》、《審計(jì)法》確立了行政審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)權(quán)威，對(duì)績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容做出了具體的規(guī)定，如不僅包括國(guó)家資金使用審計(jì)，還有公共資源利用審計(jì)，旨在構(gòu)建完善的審計(jì)監(jiān)督制度，使行政審計(jì)工作有法可依。然而，關(guān)于行政績(jī)效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、方法等未進(jìn)行具體規(guī)定，審計(jì)流于形式、問(wèn)責(zé)制度缺失，影響了審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮。雖然行政審計(jì)均形成了報(bào)告文件，但由于審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、方法不明確，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果無(wú)法形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法發(fā)揮出為政府決策提供指導(dǎo)的功能。例如，對(duì)涉及國(guó)家資金的審計(jì)，更依靠于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)作為審計(jì)資料，但公共資源利用審計(jì)因缺乏標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致大多依靠主觀性判斷，難以給政府提供有益的參考。受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的約束，導(dǎo)致行政審計(jì)機(jī)關(guān)自主配置審計(jì)資源、開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督受限，且由于問(wèn)責(zé)制度不充足，影響到審計(jì)效果。缺乏追求機(jī)制已成為審計(jì)監(jiān)督體系最薄弱環(huán)節(jié)，存在地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政審計(jì)工作認(rèn)識(shí)不足、支持不夠，導(dǎo)致行政審計(jì)自主性、裁量權(quán)受限，審計(jì)工作流于形式。

（三）審計(jì)結(jié)果公告制度不健全，影響了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

《憲法》、《審計(jì)法》對(duì)審計(jì)結(jié)果公告制度進(jìn)行了規(guī)定，但并不具有審計(jì)實(shí)務(wù)操作指引。雖然審計(jì)相關(guān)的條例、試行辦法、規(guī)定等對(duì)審計(jì)實(shí)務(wù)操作進(jìn)行了具體的規(guī)定，但立法位階較低，且與行政、民事訴訟法等上位法存在著沖突，給行政審計(jì)工作造成障礙。例如，針對(duì)行政審計(jì)機(jī)關(guān)能否行使財(cái)產(chǎn)保全并未有明確的規(guī)定。對(duì)審計(jì)結(jié)果公告缺乏剛性約束，導(dǎo)致行政審計(jì)機(jī)關(guān)在公告實(shí)踐中主觀判斷性較強(qiáng)。例如，公告的內(nèi)容、公告的期限、公告的范圍、行政相對(duì)人的申辯權(quán)等，未進(jìn)行明確規(guī)定，政府部門(mén)在簽發(fā)審計(jì)公告時(shí)，基于政府績(jī)效、形象等考慮，會(huì)直接影響到審計(jì)結(jié)果的公告，如重大、敏感問(wèn)題選擇不報(bào)告，導(dǎo)致審計(jì)資源的浪費(fèi)。審計(jì)公告制度不健全、不具體，導(dǎo)致部分人利用漏洞暗箱操縱，審計(jì)結(jié)果缺乏真實(shí)性，影響了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)喪失了權(quán)威性。未對(duì)審計(jì)結(jié)果的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制不明確，導(dǎo)致案件線索泄露、處理結(jié)果反饋不及時(shí)等，增加了行政審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)行政審計(jì)監(jiān)督法律制度的完善對(duì)策

自1994年《審計(jì)法》出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)行政審計(jì)監(jiān)督工作步入法制化階段，但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展、行政工作復(fù)雜化等，現(xiàn)有的制度體系已顯得滯后，基于行政審計(jì)監(jiān)督立法中存在的不足，有序提出行政審計(jì)監(jiān)督法律制度的完善對(duì)策：

（一）改革行政審計(jì)監(jiān)督體制，提升行政審計(jì)的獨(dú)立性

充分發(fā)揮行政審計(jì)監(jiān)督職能，必須確保對(duì)獨(dú)立性的價(jià)值追求。提高審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任命的獨(dú)立性、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性，從立法層面使行政審計(jì)部門(mén)歸屬權(quán)力機(jī)關(guān)，使行政審計(jì)工作不受同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)與過(guò)多干預(yù)，推進(jìn)審計(jì)工作的獨(dú)立性，保障監(jiān)督工作順利推進(jìn)。構(gòu)建省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)任免、人員配備、經(jīng)費(fèi)撥付等進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)納入到省級(jí)財(cái)政預(yù)算中，報(bào)告工作直接向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)，逐級(jí)至審計(jì)署，從而保證行政審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性。結(jié)合國(guó)際利馬宣言的提倡，繼續(xù)完善現(xiàn)有的審計(jì)體系，將審計(jì)署歸于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，打破現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式。地方審計(jì)報(bào)告逐步上報(bào)到審計(jì)署，再由審計(jì)署定期向人大常委會(huì)報(bào)告，由此提升行政審計(jì)的獨(dú)立性。

（二）完善審計(jì)公告準(zhǔn)則，賦予公民監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)

行政審計(jì)是人民賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)利，公民擁有監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)。由此，審計(jì)報(bào)告應(yīng)公開(kāi)、公正、公平，既能起到震懾作用，又使公民行使權(quán)利、提高監(jiān)督效率。從法律層面規(guī)范審計(jì)結(jié)果公告制度，增強(qiáng)實(shí)際應(yīng)用性，使公民對(duì)行政審計(jì)工作能夠更深入認(rèn)識(shí)，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力。例如，制定審計(jì)結(jié)果公告操作流程，保證審計(jì)信息傳遞、披露、反饋的合法地位，彌補(bǔ)審計(jì)公告缺位的問(wèn)題。又如，明確審計(jì)結(jié)果公告的法定內(nèi)容，落實(shí)法律責(zé)任，推進(jìn)政府信息的公開(kāi)，增強(qiáng)行政審計(jì)工作的影響力與震懾力。需要強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大公民的知情權(quán)、參與權(quán)，必須將影響惡劣的社會(huì)行為排除在外，避免給社會(huì)造成不良的影響，尤其是要多公布積極向上的事件，發(fā)揮輿論導(dǎo)向、正面引導(dǎo)社會(huì)公眾。完善審計(jì)公告準(zhǔn)則，需要相應(yīng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范，例如《審計(jì)責(zé)任法》、《審計(jì)公告準(zhǔn)則》等，不斷完善立法、規(guī)范審計(jì)公告規(guī)則。在對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行剛性規(guī)定的同時(shí)，還需與現(xiàn)有的相關(guān)法律進(jìn)行契合，縮短程序、減少勞動(dòng)力損耗，完善信息反饋機(jī)制。例如，審計(jì)公告中對(duì)財(cái)產(chǎn)的封查，應(yīng)按照《民事訴訟法》的相關(guān)條款，及時(shí)進(jìn)行封存、保管、拍賣(mài)，提高審計(jì)公告的效率性。

（三）完善績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)，推動(dòng)政府執(zhí)政能力的提升

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、行政工作復(fù)雜化，給行政審計(jì)工作帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。由此，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，能夠使行政審計(jì)工作始終保持在科學(xué)性、合理性的大框架下進(jìn)行，也體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新理念。推進(jìn)行政績(jī)效審計(jì)的量化標(biāo)準(zhǔn)，引入3E理論，即產(chǎn)出（efficacy）、效率（efficiency）、效果（effectiveness），通過(guò)對(duì)比深度挖掘和處理存在的問(wèn)題，統(tǒng)籌提升政府形象。結(jié)合部門(mén)的特點(diǎn)，尤其是合理確定績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，配合量化標(biāo)準(zhǔn)制定行政績(jī)效審計(jì)的定性標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)行政審計(jì)工作的高效、快捷。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度加快，對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目展開(kāi)行政審計(jì)，既浪費(fèi)了資源、又效率低下，由此，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目審計(jì)并突出績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)。關(guān)注民生工程，尤其是涉及群眾利益的項(xiàng)目，如棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目、教育城建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等，利用有限的審計(jì)資源監(jiān)督重點(diǎn)項(xiàng)目，更好地發(fā)揮行政審計(jì)效率，推動(dòng)政府執(zhí)政能力的提升。完善政府績(jī)效審計(jì)程序，利用大數(shù)據(jù)分析、挖掘，實(shí)施層層細(xì)化的行政審計(jì)績(jī)效監(jiān)督，優(yōu)化審計(jì)資源、提升審計(jì)質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新行政審計(jì)監(jiān)督方式，推進(jìn)審計(jì)工作與時(shí)俱進(jìn)

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大步推進(jìn)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化步伐加快，且政府部門(mén)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，審計(jì)需求與資源矛盾日益激化，創(chuàng)新行政審計(jì)監(jiān)督方式成為必然趨勢(shì)。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適度引入新型監(jiān)督體系，補(bǔ)充完善監(jiān)督方式，進(jìn)而提升審計(jì)的覆蓋面、專(zhuān)業(yè)化。例如，當(dāng)前注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)著上市公司審計(jì)事務(wù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，引入經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)人員參與到行政審計(jì)中，提高審計(jì)的專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化，將其作為一種有力的補(bǔ)充。又如，利用信息系統(tǒng)實(shí)施遠(yuǎn)程審計(jì)，對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)、審批流程等進(jìn)行分析、對(duì)比，借助于行政審計(jì)專(zhuān)用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行查詢(xún)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，優(yōu)化審計(jì)資源，有助于提高審計(jì)效率與質(zhì)量，凸顯新審計(jì)模式，緩解審計(jì)需求與資源矛盾的現(xiàn)狀。鑒于信息安全的考慮，行政審計(jì)人員在實(shí)施遠(yuǎn)程審計(jì)時(shí)，必須要授予操作權(quán)限，將其視為現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的有力補(bǔ)充。新形勢(shì)下，行政審計(jì)工作必須與時(shí)俱進(jìn)，采用統(tǒng)一流程化的模式，發(fā)揮“獨(dú)立-效能”的均衡，構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)審合一體系。

結(jié)束語(yǔ)：新形勢(shì)下，行政審計(jì)事業(yè)作為監(jiān)督國(guó)家發(fā)展的主力軍，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)建設(shè)有序推進(jìn)、提升行政效率、構(gòu)建法治中國(guó)，持續(xù)改革審計(jì)監(jiān)督體系是必然趨勢(shì)。對(duì)我國(guó)行政審計(jì)監(jiān)督立法存在的不足進(jìn)行剖析，并提出了改革行政審計(jì)監(jiān)督體制、完善審計(jì)公告準(zhǔn)則、完善績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)、創(chuàng)新行政審計(jì)監(jiān)督方式，依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，為行政審計(jì)工作改革打開(kāi)新思路。