民族地區村級協同治理問題探析
——以云南省武定縣平地村為例

劉 婳 戚興宇

（云南大學 公共管理學院，云南 昆明 650504）

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”［1]國家治理體系和治理能力現代化的建設目標，就是理順不同治理主體間的關系，實現多元主體的協同治理，達到最佳的善治狀態。隨著我國社會經濟水平的提高，日益多元、復雜變化的社會形態已經對過去傳統單向的國家治理模式提出了新的挑戰，基層治理面臨著系統重構的困境，亟需推動社會治理走向社會化、法治化、專業化，使社會治理重心向基層下移。近年來，協同治理研究成果愈發豐富，然而，在諸多研究中，關于我國邊疆地區尤其是農村基層協同治理的成果仍然較少，這是我國鄉村治理實踐的發展方向和探索思路之一，村級協同治理的問題探析對我國邊疆民族地區社會治理格局的創新也起著推動作用。

一、協同理論回顧

聯合國全球治理委員會將“協同治理”定義為個人、公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是一個協調不同主體間利益沖突并采取聯合行動的持續過程。［2]這一定義凸顯了協同治理的協作過程，以及治理主體的多元化。如今，協同治理理論已被應用到管理學、社會學、政治學等學科研究和應用領域，在社會科學研究中逐漸成為一種至關重要的方法工具和分析框架。

從國外理論研究的情況看，協同治理多被譯為collaborative governance，不少國外學者普遍認為，幾乎所有西方政府行為都是不同政府間合作的結果。克里斯·安塞爾和艾莉森·加什在Collaborative Governance in Theory and Practice一文中提出，政府部門在政策制定與執行過程中同私營領域達成共識、謀求協作的過程，就是協同治理，同時，文中解釋了協同治理相關影響因素所構成的基本框架，并得出公共事務的協同而治已成趨勢的結論。

近年來，國內學者多從協同治理的執行目標和過程的來展開研究。2007年，張立榮和冷向明將協同理論引入公共危機治理。田培杰認為，協同治理強調的是來自不同部門的參與方采取集體行動的過程，在此過程中，各參與方之間會建立起一種比較正式和緊密的關系。［3]李輝認為，協同治理包含合作治理之義，強調合作治理的協同性，認為其包括匹配性、一致性、動態性、有序性、有效性五個特征。［4]朱紀華指出，協同治理是新時期我國公共管理范式創新的必然方向，通過進一步強調政府與私人部門、第三部門的合作，培育多元管理主體，轉變政府職能，完善協同參與機制，實現政府向協同治理模式轉變，從而建立政府、市場、第三部門三維框架下的多中心協同治理體制。［5]透過文獻可以看出，協同治理致力于回應新公共管理理論導致的互動者之間信任缺乏的問題，強調利益相關者在治理過程中的全程參與和共同責任。

二、武定縣白路鎮平地村協同治理的創新實踐

云南武定縣白路鎮平地村作為地理位置偏遠的典型彝族村落，其治理過程中黨和政府、村兩委、駐村工作隊、彝族群眾、當地龍頭企業和合作組織等主體之間的互動，具有獨特的研究意義。近年來，平地村針對產業扶貧、創新治理、政企社合作等方面的工作舉措，也是該地區協同治理發展的重要基礎。平地村委會轄大平地、小平地、舊館驛、木高古4個自然村，共7個村民小組，截至2018年，有農戶291戶，總人口1114人，其中彝族1097人，是典型的邊疆少數民族村落。村兩委成員10人，村民代表25人。本文主要調研地點為大平地自然村，作為州級文明村，其在平地村乃至白路鎮的社會治理中都起到了帶頭作用。

（一）干部駐村為協同治理注入活力

邊疆地區少數民族村落地處偏遠、溝通受限，可供整合利用的資源較少，長期存在項目資金短缺、智力資源不足、政策舉措不同步的問題，導致村干部、村民對村務治理的關心度不高、主動性不強，部分村落甚至存在政治冷漠的現象。平地村駐村工作隊由省州縣掛包單位選派干部、大學生村官組建而成，駐村干部要求政治素質好、業務能力強。在駐村開展活動過程中，駐村干部深入了解村情民意、研究幫扶對策，并參與勞務輸出、易地扶貧、危房改造等工作，推動金融、交通、水利、電力、通信、文化、社會保障等行業和相關政策措施落實到村和戶，提升了基層政治參與的積極性。

（二）多渠道促進產業合作

平地村所屬白路鎮山區面積占總面積的98%，其中大平地村、小平地村地勢平坦，森林資源豐富、植被覆蓋率高，平均每戶耕地面積約150畝。第一，利用靠近平地水庫的地理優勢，在產業發展探索過程中，實施“龍頭、支部、大戶三帶”模式，依托當地龍頭企業——“云露公司”大力發展夏秋蔬菜種植，以娃娃菜、花菜、豌豆等主要品種銷往全國各地。第二，通過成立種養合作社，優化產業結構，發展特色生態農業（包括核桃、青花椒、優質牛羊肉等農副產品加工）。2016年，平地村拓展招商業務和融資渠道，引進省級農業龍頭企業——“宏興農業綜合開發有限公司”，投資4000余萬元，建成占地12畝，集“交易市場、初加工、冷鏈、物流”為一體的蔬菜交易中心，引進冷庫，建立蔬菜育苗大棚。第三，整合利用現有資源，集結支部、協會和農戶，先后成立或加入了白路宏圖煙葉種植專業合作社、小井黑山羊養殖營銷協會和岔河生豬養殖協會，通過技術交流、結對互幫，帶動全村經濟發展，推動村務協同治理，政府機構及自治組織有效引導龍頭企業、專業合作組織和貧困農戶抱團經營，相關主體和個人的參與度隨之提升。

（三）以教育提升政府的公信力

在平地村社會治理過程中，重視教育，既是工作要求，也是政府提升公信力的舉措。2016年以來，縣級有關職能部門和白路鎮黨委政府釆有效措施，促進教育事業的發展。第一，著力改善平地小學基本辦學條件，配備電腦，完成了體育設施、運動場、廁所和浴室的改擴建。第二，以逐步提高營養標準、發放基礎補助等措施，加強留守兒童關愛體系建設，有效改善了部分貧困彝族村戶全家“讀不起書、看不懂字、聽不懂話”的現象，推動了政策解讀、宣傳教育工作的開展，緩解了村干部上門宣傳的工作壓力。第三，按照每人每年補助1000元的標準，向貧困子女發放建檔立卡助學金；實施“中職招生協作兜底行動”，動員建檔立卡貧困人口中“兩后生”到上海接受中職學校教育，在送讀上海期間，每生每年給予2000元往返交通費補助，不少學生接受教育后將新思想、新方法帶回了村鎮，拓寬了平地村信息交流渠道，也使村兩委與村民之間的溝通更為順暢，提升了鄉鎮政府和村兩委的公信力。

（四）創新資金運管機制

2017年至今，平地村推廣“農戶+專業合作社”分紅的模式，開展行政村新型農民經營主體帶動工作。第一，加大力度，動員貧困農戶了解信貸投入，確保100%建檔立卡貧困戶加入專業合作社。第二，保障貧困戶每戶5000元的發展資金，農戶將資金投入專業合作社，以分紅的方式每年從專業合作社領取分紅。第三，重點扶持對農戶帶動力強的農業企業、農民合作社，以及家庭農場和專業大戶。第四，按照整合管理、統一評價的原則，將產業資金配置與工作績效，使用效率和評估結果相結合，確保資金直接用于產業發展，提高資金使用的針對性和有效性。第五，在資金使用科學劃分的基礎上，平地村堅持和完善資金項目公示公告制和村級義務員監督制，鼓勵村民參與項目決策、項目監督和效果評估。與此同時，審計、財政、扶貧等部門對項目資金實行不定期抽查，并以張貼文件、網站更新等方式公開抽查結果。平地村由此形成了一套穩定科學的資金運用及監管機制，從政府相關部門、村干部，到社會組織和農戶，每個參與到產業經濟發展中的主體都與使用、監管環節緊密聯系，形成了穩固的協同關系。

三、武定縣白路鎮平地村協同治理中面臨的問題

建構多主體協同的基層治理體系，既是立足于協同和善治理論的邏輯推演，也是著眼于中國國家治理能力和治理體系現代化的實踐呼喚，但是，協同治理的發展并不是一蹴而就的，尤其在我國邊疆民族地區的復雜形勢影響下，多種問題也會隨之產生，阻礙著社會治理走向多元主體的協同發展。

（一）協同意識亟需加強

現階段平地村各治理主體尚未具備足夠的協同意識，從鎮政府和村兩委的工作開展過程中可以看出，平地村村務主要依賴全能型政府治理模式來管理運行，政策規定的落實、產業扶貧工作的推動，多是以政府工作人員入戶宣傳的方式展開，同時，通過座談協商、任務下達、政策鼓勵等方式帶動村民、社會組織參與，取得了可觀的治理成效。但從長期看，仍然存在政府之外的其他治理主體參與積極性和主動性不足的問題。村民多認為，村務活動的開展更像是配合政府完成的任務，而不是協同參與的治理過程。

與此同時，由于我國民主實踐的起步時間較晚，農村基層普遍缺乏民主治理的相關經驗，“官本位”思想仍影響著干部工作和政務服務。在村兩委與村民之間的溝通互動過程中，村干部的服務意識和責任感有待加強，村民參政議政的能力也有待提升。基層治理走向協同共治，既是政治文明發展的方向，也是提升社會生活質量的重要動力，因此，協同意識不僅體現在政府部門和村干部的工作活動中，更應體現在村民積極參與村務管理和監督、社會組織協作促進經濟文化發展等方面。

（二）政策規定有待完善

完善的制度體系是社會治理有序開展的基本保障，在社會生活中，民主選舉作為我國農村基層最具代表性和廣泛性的實踐活動，對于不同主體參與社會治理的積極性有著不可替代的促進作用，目前，我國與選舉工作有關的政策法規也較為完善，但從社會治理的整體角度而言，治理過程中涉及到的群眾監督、民主決策、協同管理等方面的政策法規卻較為滯后，無法滿足治理實踐中復雜多變的形勢和需求。例如，平地村駐村工作隊與村兩委之間職責關系界定不明確的情況，一些駐村干部不知道要干什么、怎么干好，存在“出工不出力”的情況。鎮政府、村兩委的主體責任也不夠明確，尤其在對駐村工作隊的日常管理責任界定方面，多是以在辦公區域內張貼簡短、概括性的規定為主，不夠具體，可操作性不強，從而使有關約束和管理機制，只停留在文字層面，無法有效運行。作為治理主體中具有權威性和引導性的鎮政府、村兩委，也就相應缺乏從嚴從實、靶向督辦的管理意識和管理底氣。政策的不完善，在一定程度上導致治理過程中的失范行為，政策的施行過程也會障礙重重，長此以往，將影響村級民主治理的效果。

（三）治理手段相對單一

由于地處邊疆，氣候環境較差，交通條件落后，與內陸地區和沿海城市相比，云南部分少數民族地區經濟發展和信息技術處于欠發達階段，在我國充分利用信息技術開展政務服務的背景下，部分少數民族地區的村務管理仍采用紙質化辦公為主的工作形式，在業務工作復雜多樣的前提下，疏于使用電子化辦公工具會導致工作效率受到限制。

此外，平地村治理工作中明顯依賴于行政性、強制性的管理手段，協商和服務意識有待加強。由于民族文化的差異性，民族地區的村級協同治理相對內地和沿海更具復雜性和挑戰性，村民的文化水平差異和散落的村組分布，也對治理主體的合力協同帶來了挑戰，單一的治理手段顯然難以適應村社治理中出現的文化差異與群眾需求。政府部門和自治組織的治理工作，如果與村情民意相背離，會導致社會治理走向失控與失序。

四、民族地區協同治理模式的實踐路徑

（一）充分調動和發揮群眾的參與作用

現代民主國家的建構，缺少不了現代公民社會的支撐；民主政治的改革與發展，旨在培育一個以公民權利為核心的公民社會。［6]公民社會作為國家與個人之間的中介，既可以為公民的個體及家庭發展提供更多可能性，又能夠動員和集結各種社會力量與資源投入國家治理建設。

1.轉變觀念，加強宣傳教育。第一，鄉鎮和村委會應以講黨課、拉家常的方式，向群眾宣講政策，或者以村小組為單位向每家每戶發放宣傳小冊子、宣傳日歷，潛移默化做好政策、活動的動員傳播工作。第二，村委會應利用現有的農家書屋，定期開展相關知識講座，普及法律政策及有關知識。第三，鄉鎮應著力解決農村“會荒”問題，辦好勵志學校、云嶺夜校、新時代講習所和道德講堂，利用現有的小廣場、大喇叭等多種途徑進行宣傳。第四，政府相關部門應借助現有的教育渠道，在全村乃至鄉鎮、縣城的中小學校開設公開課，達到學校教育學生、學生引導家長的目的。也就是說，要從方方面面提升廣大村民的公民意識，從根本上轉變政治參與的觀念。

2.發展經濟，提升就業能力。經濟水平一直是影響公民政治參與乃至社會參與的最主要因素，不論是提升思想道德水平，還是調動參與社會治理的積極性，只有先從源頭上解決村民最基本的生活需求，才能言及思想、精神和政治參與行為的改善。第一，政府應按照技能培訓與產業結合、與就業結合、與增收結合的要求，有效整合分散在扶貧、農業、科技、人社等相關職能部門的培訓項目，動員群眾參與培訓，提升創業就業技能。第二，健全和完善勞務對接機制，建立勞務輸出跟蹤服務站，派出專人駐點推進區域間勞務協作和服務，拓寬就業渠道，改善村民收入水平。

3.培樹、獎勵典型。村級協同治理離不開村民的積極參與，思想教育、政策宣傳和培訓就業可以帶動村民生活水平和思想素質的提升。同時，建立評選獎勵激勵機制，提高村民參與民主治理的積極性。在村組建立光榮榜，張榜表揚積極參與村務管理、就業培訓的先進典型，并給予一定獎勵；通過戶長會組織學習、廣播播報等方式進行廣泛宣傳。

4.拓寬參與渠道。協同治理體系的建構，除了賦予村民更多的基本權利外，還需要拓寬參與渠道，讓村民了解村務、關心村務、參與治理、理解治理。一個有效的參與渠道可以由多個治理主體構成，如村民代表會議制度和村民協調小組。打造一個多主體參與的議事決策平臺，有助于完善村級民主商議程序，積極推動村務決策管理規范化。從議事、決策、執行等各個環節，最大程度地發揮村民參與治理的角色效能，協同開展鄉村治理活動。

（二）充分發揮政府的引領作用

雖然社會治理逐漸朝著多元主體協同的方向發展，主體間的平等互信、利益均衡也成為內在要義，但政府作用的發揮仍舊是核心，尤其體現在制度規約和工作建設。

1.完善責任和監督機制。為實現村級民主治理的制度化、規范化，有必要建立公開透明的程序，讓規則運行有一個秩序平臺。從立法上明確農村基層政權的權力界限和各權力主體的權限，縮小“自由權力”的范圍，突出權力來源于權利的宗旨。［7]完善村級民主治理的監督機制，健全責任落實體系，第一，要對掌握資源的權力主體進行監督，避免產生資源浪費和權力濫用。例如，實行實職縣處級領導干部聚焦主責主業，“共同負責，失職追責”。第二，要選優配強領導班子，每半年對工作開展情況和成員工作表現進行考核。對表現一般的干部進行誡勉談話，對工作不在狀態的干部及時調整，對工作不力的干部降級使用。第三，不僅要求加強對政府機構的監督，更要加強治理主體之間的互相監督，保障協同機制的穩定運轉，促進村級協同治理發展。

2.明確自身定位。市場經濟條件下，政府的主要職能是反壟斷、提供公共服務、治理環境污染、保障公平競爭、維護市場秩序、調節收入分配、彌補市場失靈。然而，我國在民主政治的發展改革過程中，政府存在著一定的越位、缺位和錯位情況，導致社會組織和公民個人的治理效能被削弱。第一，政府必須借助現代企業和有關政策機制，充分激發市場活力，通過政企合作，整合資源，實現效能最大化。第二，政府通過體制機制創新，營造良好的制度和政策環境，以此保障各治理主體效能的發揮。

3.加強干部隊伍建設。在廣大農村，村干部作為政府政策執行者、村務管理者和服務協調者，行使和分配著公共權力和社會資源，比其他主體更有優勢，因此，基層干部隊伍建設在基層民主治理創新實踐中就顯得尤為重要。第一，培養和穩定人才隊伍。干部隊伍的發展和建設，離不開穩定強大的隊伍本身。加大人員招考和人才引進力度，采取新錄用和選調縣級部門后備干部補充的方式，確保工作隊伍穩定。第二，著重提高村干部的綜合能力。協同治理對村干部的素質能力有著更高的要求，因為村干部作為政府與群眾之間的紐帶，很大程度上決定著協同過程的順利與否和協同結果的好壞。因此，村干部應不斷加強學習，積極參加各種干部培訓活動，不斷學習法律知識、治理經驗以及黨和國家的各項政策，提升自我修養及綜合素質，用實際行動促進村務治理朝著協同創新的方向發展。

4.深入了解村情民意。村兩委作為政府和群眾之間的溝通橋梁，發揮著至關重要的紐帶作用。由于利益主體多元化與社會關系復雜化的社會現實，村干部深入基層了解村情民意，有助于及時掌握各種信息，樹立公信力，同時能促進利益主體的相互妥協、信任甚至認可。只有全面掌握村組基本情況，才能與村民和社會組織建立平等互信的關系，才能提出切合實際的措施，真正體現民意、傳達民聲，以溝通協作實現公共利益最大化。

5.提升基層干部待遇。基層干部的作用發揮對邊疆地區尤其是語言溝通受限的少數民族村落至關重要，作為基層社會治理具體工作的領導者、執行者、推動者，基層干部普遍存在業務重、加班多、待遇低的現象，長期繁重的工作業務和精神壓力，導致部分基層干部出現消極懈怠的情緒。因此，想要提升基層工作效率，必須進一步提高基層干部的待遇保障，在基礎工資之上增設績效考核、周期獎金和項目補貼，充分激發干部工作的創造性和積極性，促使他們熱愛基層、扎根基層，增強責任意識和工作能力，營造協同治理的良好氛圍，促進社會治理的創新發展。

（三）強化社會組織的助力作用

培育和發展社會組織，對加強治理體系建設、將社會治理重點轉移到基層、構建協同合作的社會治理模式都具有重要作用。政府應以滿足群眾需求為導向，通過政策扶持，激勵社會組織實現能力提升和治理效能發揮。

1.分類管理扶持。作為協同治理發展過程中的引導和規約主體，政府應對手續齊全、符合規范的社會組織實行分類管理。第一，根據業務范圍、組織規模等標準將社會組織相應劃分給街道辦、鄉鎮政府、村委會等有關機構、組織和部門進行管理，對應普及政策方針，進行溝通和交流。第二，在分類管理的基礎上，要協調管理機構提供日常的政策指導和場地支持，向國家有關部門申請加大對于社會組織發展的資金支持，建立專人負責、專業嚴管的資金保障機制，促進基層政府將社會組織提供的公共產品、周期項目推廣到更大的平臺，或納入政府購買指導目錄。第三，通過資源的整合，以政策優惠和協作開展的方式，鼓勵社會組織承接項目，積極參與民主治理。

2.建立多元合作平臺。通過政策扶持，推動政府資金、社會資源向社會組織和提供項目傾斜，與此同時，還需要有序多元的合作平臺來輸送資金與資源，實現信息共享。在全面深化改革背景下，我國社會治理創新實踐在部分地區已見成效，例如，西雙版納景洪市勐罕鎮曼聽村的合作共治模式，對邊疆地區少數民族村社協同治理有著充分的借鑒意義。曼聽村的合作共治平臺，由傣家園有限公司、曼聽村委會、農戶三方主體構成，充分整合社會人脈、政策優惠、智力勞力等資源，發揮民族特色和區位特點，構建了一個符合當地實際的協同治理合作平臺。第一，通過成立協調小組，吸納村民小組和村民代表協調小組中治理經驗豐富的成員，在參與治理主體多元的基礎條件之上，保障工作隊伍的協調能力。第二，拓展投資渠道，整合國家投入、省投入、集體投入、企業投入和村民投入，依托村級治理主體，搭建一個由村兩委成員、社會組織負責人、組織成員等多方構成的綜合平臺，有助于為社會組織提供一個信息共享、資源共享、合作交流的平臺，也有利于政府及有關部門進行管理。

3.增強內生動力。企業以盈利為目的，都希望通過參與民主治理獲得較好的成效，得到村民、村委會乃至政府和全社會支持，以期實現經濟發展和長足進步。第一，基層黨組織和村兩委應探索制定一系列針對社會組織的培訓計劃，結合當地村情民意和社會發展經驗，開展具有針對性的業務培訓。第二，政府應牽頭培養一批社會組織負責人和業務骨干，也為有創新創業的群眾提供咨詢和幫助。第三，根據當地社會組織的發展運營情況，政府應與社會組織協作開展交流會、組織項目申報。在協同發展的過程中，政府作為引導者應向企業傳遞責任意識，明確企業形象樹立和責任承擔之間的關系。企業通過優惠政策，在擴大自身發展規模和實力的同時，也要積極參與民主治理，加強和不同主體間的對話溝通，營造一個積極融洽的協作氛圍，為協同運行過程良好運轉出一份力。

總之，社會治理模式日益趨向多元協同，各治理主體逐漸傾向通過利益表達和政治參與實現自身利益最大化，這其中，政府作為核心治理主體，應做好制度規約和引導，積極發揮基層干部的橋梁紐帶作用；村民是協同治理的根基，隨著民主實踐的發展，正由積極配合轉向主動參與；社會組織作為資源整合的平臺，其治理效能、內生動力也在不斷被激發。