共享發(fā)展理念視域下的責(zé)任政府建設(shè)

王遠(yuǎn)才

（中共漣源市委黨校 理研科，湖南 漣源 417100）

“準(zhǔn)確地說(shuō)，責(zé)任政府屬于一種政治理想”，［1]有限政府、高效政府、法治政府、服務(wù)政府都是它的具體表現(xiàn)。如何理解責(zé)任政府，如何建設(shè)責(zé)任政府，是一個(gè)時(shí)代課題。共享發(fā)展理念是正義的理念，是具有中國(guó)特色的正義觀。新時(shí)代，貫徹落實(shí)共享發(fā)展理念、促進(jìn)社會(huì)公平正義，是政府的應(yīng)當(dāng)責(zé)任，也是對(duì)政府更富有意義的責(zé)任要求，更是責(zé)任政府的根本實(shí)踐指向。

一、共享發(fā)展理念與責(zé)任政府的相關(guān)性分析

（一）共享發(fā)展理念為責(zé)任政府建設(shè)提供了新思路

責(zé)任政府是個(gè)宏大概念，建設(shè)責(zé)任政府是個(gè)巨大工程，需要明晰政府責(zé)任的主要方面，找到責(zé)任政府建設(shè)的著力點(diǎn)。

改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)解決了“先富”問(wèn)題，現(xiàn)在更加致力于解決“后富”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同富裕。解決“后富”問(wèn)題，其本質(zhì)就是要解決“共享”問(wèn)題。“‘共享’已經(jīng)上升為時(shí)代的主題”，［2]成為政府的關(guān)注點(diǎn)。“讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，……這方面問(wèn)題解決好了，全體人民推動(dòng)發(fā)展的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性就能充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，國(guó)家發(fā)展也才能具有最深厚的偉力。”［3]因此，落實(shí)共享發(fā)展理念，促進(jìn)社會(huì)公平正義應(yīng)當(dāng)成為政府的主要責(zé)任和責(zé)任政府建設(shè)的主要抓手。“落實(shí)共享發(fā)展理念，歸結(jié)起來(lái)就是兩個(gè)方面的事。……一是不斷把‘蛋糕’做大。二是把不斷做大的‘蛋糕’分好，……讓人民群眾有更多獲得感。”［4]我們有理由相信一個(gè)致力于共享發(fā)展、社會(huì)公平正義的政府，是一個(gè)責(zé)任、服務(wù)、法治、節(jié)約、廉潔的政府。共享發(fā)展理念為責(zé)任政府建設(shè)提供的新思路就是：抓住落實(shí)共享發(fā)展理念，促進(jìn)社會(huì)公平正義這一政府責(zé)任的主要方面；通過(guò)落實(shí)共享發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)更負(fù)責(zé)任的政府；通過(guò)更負(fù)責(zé)任的政府實(shí)現(xiàn)一個(gè)更加共享，更加公平正義的社會(huì)。

（二）共享發(fā)展理念對(duì)責(zé)任政府建設(shè)提出了新要求

共享發(fā)展理念是對(duì)中國(guó)正義觀的創(chuàng)新表達(dá)，是具有中國(guó)特色的發(fā)展倫理。它關(guān)注的主要方面是民眾的獲得感，解決的核心問(wèn)題是貧富差距，追求的關(guān)鍵目標(biāo)是社會(huì)公平正義。它為發(fā)展定位，為發(fā)展注入價(jià)值性。不能為了發(fā)展而發(fā)展，要始終把握住發(fā)展的意義是什么，要始終牢記為誰(shuí)發(fā)展。“我們必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”。［5]“落實(shí)共享發(fā)展是一門(mén)大學(xué)問(wèn)，要做好從頂層設(shè)計(jì)到‘最后一公里’落地的工作，在實(shí)踐中不斷取得新成效”，［6]奮力實(shí)現(xiàn)全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享。這是對(duì)政府的更高要求，這種要求就是政府的責(zé)任所在。共享發(fā)展理念內(nèi)在的要求政府，不僅要“做大蛋糕”還要“分好蛋糕”；不僅要社會(huì)繁榮，還要社會(huì)公平；不僅要物質(zhì)文明，還要精神文明；不僅要城市小康，還要農(nóng)村小康；不僅要人民富裕，還要人民健康；不僅要金山銀山，還要綠水青山。一句話概之，就是要把人民對(duì)美好生活的向往，作為奮斗目標(biāo)和實(shí)踐方向。

（三）落實(shí)共享發(fā)展理念是責(zé)任政府建設(shè)的應(yīng)有之義

從我國(guó)傳統(tǒng)文化看：實(shí)現(xiàn)共享是歷朝歷代的百姓對(duì)統(tǒng)治者的期盼和要求。從古至今，中國(guó)百姓都有大同社會(huì)、天下一家、盛世太平的美好愿景。統(tǒng)治者思考最多的是如何愛(ài)民、安民、順民、利民、得民（心）。像“德莫高于愛(ài)民，行莫賤于害民”“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦”“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”“利民之事，絲發(fā)必興，厲民之事，毫末必去”“民為邦本，本固邦寧”等民本思想，滋養(yǎng)著一代又一代的中華兒女。可以說(shuō)，中國(guó)是最有“共享”基因的。今天，關(guān)注共享發(fā)展是汲取了中國(guó)傳統(tǒng)治國(guó)理政的智慧，也是固有的優(yōu)秀文化基因的延續(xù)，更是政府應(yīng)該具有的基本品質(zhì)。

根據(jù)社會(huì)契約論，政府的形成是人們讓渡權(quán)利的結(jié)果。人們讓渡權(quán)利的目的是希望政府可以保障自己的生命財(cái)產(chǎn)安全和獲得更多的自由。人們委托政府行使公共權(quán)力，但政府不是公共權(quán)力的擁有者，公共權(quán)力不能用來(lái)謀取“政府”（主要指政府中的工作人員）的私利，只能用來(lái)幫助人們實(shí)現(xiàn)最基本的訴求——安全、自由、平等，這是政府的主要責(zé)任所在，也是政府的合法性來(lái)源。

根據(jù)人民主權(quán)論，“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府必須向人民負(fù)責(zé)，保證忠于人民的意志和利益。”［7]政府建立在人民同意的基礎(chǔ)之上，其本質(zhì)是人民的辦事機(jī)構(gòu)，不能夠凌駕于人民之上，要接受人民的監(jiān)督并對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民有權(quán)否定現(xiàn)在的政府并建立新的政府。因此，根據(jù)共享發(fā)展理念的基本內(nèi)涵以及政府的起源，實(shí)現(xiàn)共享是政府的應(yīng)當(dāng)職責(zé)。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，“共享”產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，落實(shí)共享發(fā)展理念意味著對(duì)公共利益的維護(hù)，對(duì)社會(huì)保障制度的完善，對(duì)社會(huì)公平正義的促進(jìn)。這些不能寄希望于私人組織來(lái)完成，政府作為最大的公共組織，具有不可推卸的責(zé)任。責(zé)任政府核心是為民負(fù)責(zé)，贏得民心，而落實(shí)共享發(fā)展理念最能體現(xiàn)為民負(fù)責(zé)的積極態(tài)度，也最具有贏得民心的潛力和力量。

二、共享發(fā)展理念視域下責(zé)任政府建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）共享發(fā)展責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

由于共享發(fā)展理念與共同富裕、公平正義、全面建成小康社會(huì)、中國(guó)特色社會(huì)主義等有著緊密聯(lián)系以及它本身具有的價(jià)值屬性魅力，使得共享發(fā)展理念在學(xué)術(shù)界引起廣泛關(guān)注和較大反響。但是，在政府系統(tǒng)和老百姓中間并未得到足夠的回應(yīng)。共享發(fā)展應(yīng)該是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任，然而，整個(gè)政府系統(tǒng)并未意識(shí)到自己的這個(gè)使命與責(zé)任。

從政府官員角度看：共享發(fā)展是一種“隱性”政績(jī)、感受性政績(jī)、長(zhǎng)期性政績(jī)，不易做出。在政治過(guò)程中，尤其在以GDP為主的政績(jī)考核下，政府官員存在固有的“近視”，缺乏必要耐心和長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，傾向于制定見(jiàn)效快的短期政策，大搞形象工程、政績(jī)工程，忽視生態(tài)保護(hù)、精神文化建設(shè)以及民生問(wèn)題的解決。從普通民眾角度看：對(duì)共享發(fā)展理念沒(méi)多少認(rèn)知，缺少對(duì)政府這方面的要求，更加弱化了政府的共享發(fā)展責(zé)任。

政府領(lǐng)導(dǎo)與普通公務(wù)員認(rèn)為（至少在實(shí)際行動(dòng)中是這樣做的），自己的責(zé)任就是遵照上級(jí)命令，按照既定的規(guī)則、既定的程序、既定的方法做事，圍繞如何保位、升職做事，只要外面環(huán)境不發(fā)生明顯變化，一切就沒(méi)有改變的必要。政府及其公共行政人員對(duì)民主、公共利益、社會(huì)公正、社區(qū)價(jià)值觀負(fù)責(zé)的意識(shí)缺乏。從本質(zhì)上講，這是政府系統(tǒng)缺乏使命感的表現(xiàn)。創(chuàng)建一個(gè)有使命感的政府，就要“從根本上簡(jiǎn)化行政制度，要求各個(gè)機(jī)構(gòu)及政府人員明確各自使命，讓管理者在法律的范圍內(nèi)自由尋找完成使命的最好方式。”［8]也就是本文所強(qiáng)調(diào)的更富有責(zé)任心的政府。政策是對(duì)使命的追求，使命構(gòu)成對(duì)政策的解釋?zhuān)鄙賹?duì)使命的思考，就會(huì)缺乏行動(dòng)的堅(jiān)定性。政府應(yīng)緊緊圍繞使命進(jìn)行制度、文化、機(jī)構(gòu)、流程和方法變革。當(dāng)前，政府對(duì)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放的思考遠(yuǎn)超過(guò)共享；政府對(duì)效率與經(jīng)濟(jì)的關(guān)注遠(yuǎn)超過(guò)共享；政府對(duì)GDP的熱衷遠(yuǎn)超過(guò)共享。共享發(fā)展僅僅是一種理念，還沒(méi)有真正成為政府的一種責(zé)任和使命。

（二）共享發(fā)展責(zé)任激勵(lì)不夠

共享發(fā)展的政績(jī)包括精準(zhǔn)扶貧政績(jī)、公共服務(wù)提供政績(jī)、就業(yè)政績(jī)、教育公平政績(jī)、收入差距縮小政績(jī)等。一言以蔽之，就是“分蛋糕政績(jī)”。相對(duì)于“做蛋糕政績(jī)”“分蛋糕政績(jī)”更體現(xiàn)一個(gè)官員的能力和奉獻(xiàn)精神。因?yàn)椋白龅案庹?jī)”是顯性政績(jī)、視覺(jué)性政績(jī)，是做給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看的政績(jī)，謀求的是立竿見(jiàn)影的效果；而“分蛋糕政績(jī)”，更像隱性政績(jī)、感覺(jué)性政績(jī)，是做給老百姓看的政績(jī)，倡導(dǎo)的是久久為功的信條。現(xiàn)實(shí)情況是對(duì)“做蛋糕政績(jī)”激勵(lì)多，對(duì)共享發(fā)展政績(jī)激勵(lì)少，政府官員熱衷于“做蛋糕”，對(duì)“分蛋糕”的精力投入、智力投入和行政投入不足。主要原因是共享發(fā)展政績(jī)具有“隱性”特點(diǎn)，成果的鑒定以及量化評(píng)估較困難，從而使共享發(fā)展激勵(lì)缺少基本的依據(jù)來(lái)源。建立什么樣的共享發(fā)展責(zé)任激勵(lì)體系以及如何保證共享發(fā)展責(zé)任激勵(lì)體系的有效性是個(gè)難點(diǎn)。

（三）共享發(fā)展評(píng)估指標(biāo)不清

共享發(fā)展評(píng)估是指通過(guò)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)共享理念落實(shí)狀況，共享發(fā)展政績(jī)?nèi)〉们闆r進(jìn)行評(píng)價(jià)，為激勵(lì)和懲罰提供依據(jù)，為改進(jìn)工作提供意見(jiàn)。評(píng)估的第一步是建立指標(biāo)體系，對(duì)政府評(píng)估總是困難的，其原因之一，就是建立適當(dāng)?shù)脑u(píng)估指標(biāo)的困難。

共享發(fā)展評(píng)估指標(biāo)設(shè)置面臨的困難包括：第一，共享發(fā)展責(zé)任內(nèi)容究竟應(yīng)該涵蓋哪些方面并不確定。第二，功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，其規(guī)模、大小亦不一樣，以同樣的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量它們之間的績(jī)效，并不公平。［9]第三，指標(biāo)難以擺脫主觀判斷的片面性。［10]第四，高層并未給予足夠重視。第五，評(píng)估指標(biāo)的細(xì)化與可操作性難題。第六，評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估指標(biāo)涉及的內(nèi)容、條目的認(rèn)可度問(wèn)題。第七，績(jī)效評(píng)估悖論（績(jī)效評(píng)估在一定程度上改善政府工作的同時(shí)，又在誤導(dǎo)評(píng)估對(duì)象，為了評(píng)估而工作，圍繞評(píng)估而工作，想方設(shè)法創(chuàng)造評(píng)估政績(jī)，而忽略對(duì)其他職責(zé)的關(guān)注和投入）的存在，產(chǎn)生對(duì)能否設(shè)置科學(xué)評(píng)估指標(biāo)的懷疑。第八，對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的困難，即所設(shè)評(píng)估指標(biāo)能否反映或在多大程度上反映客觀現(xiàn)實(shí)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)的扭曲反映。

（四）共享發(fā)展責(zé)任監(jiān)督不力

決策者不會(huì)否認(rèn)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的必要性，但事實(shí)上包括決策者在內(nèi)的所有人都不喜歡做一個(gè)監(jiān)督者。誠(chéng)如奧斯特羅姆所言，“人們自己不會(huì)監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，即使這些規(guī)則是他們自己設(shè)計(jì)的。”［11]一個(gè)完整的監(jiān)督體系，在實(shí)踐中往往并不能發(fā)揮充分的作用。其原因包括：第一，監(jiān)督本身需要成本，包括時(shí)間成本、金錢(qián)成本和精神消耗。第二，監(jiān)督是得罪人的事情，被監(jiān)督者往往對(duì)監(jiān)督者害怕又抵觸。第三，監(jiān)督的成績(jī)并不適合拿出來(lái)炫耀一番。第四，進(jìn)行監(jiān)督激勵(lì)也會(huì)出現(xiàn)悖論（如果抓到違規(guī)者越多，獎(jiǎng)勵(lì)越多，監(jiān)督者會(huì)不會(huì)“不擇手段”抓違規(guī)者，這是不是和建立監(jiān)督體系的初衷相違背。如果抓到違規(guī)者少，證明監(jiān)督者工作成績(jī)顯著，監(jiān)督者會(huì)不會(huì)更加“視而不見(jiàn)”）。第五，對(duì)被監(jiān)督者錯(cuò)誤行為的認(rèn)證不是一件輕而易舉的事情，保留證據(jù)往往也是困難的，監(jiān)督者也要面對(duì)被監(jiān)督者反駁的挑戰(zhàn)。總之，監(jiān)督并沒(méi)那么簡(jiǎn)單。但是，監(jiān)督又是不可缺少的。

目前，共享發(fā)展責(zé)任監(jiān)督體系尚未建立，一方面，缺乏來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)的有效監(jiān)督。另一方面，缺乏人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。事實(shí)上，政府的整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)都不是很有效。內(nèi)部監(jiān)督存在“睜一只眼閉一只眼”、避重就輕、有意偏袒的不完全監(jiān)督。外部監(jiān)督存在信息不對(duì)稱(chēng)、集體行動(dòng)的困境（監(jiān)督的成本部分自擔(dān)，有時(shí)候甚至需要全部自擔(dān)，獲取的收益卻要廣泛地分配給所有成員） 的不完全監(jiān)督。因此，需要建立更加有效的縱向多級(jí)監(jiān)督和橫向多方參與監(jiān)督的立體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系，解決不完全監(jiān)督問(wèn)題，從外部施壓保證政府負(fù)責(zé)。

三、共享發(fā)展理念視域下責(zé)任政府建設(shè)存在問(wèn)題的原因

（一）“官本位”思想根深蒂固

“官本位”是一種以官為本、以官為貴、以官為尊的價(jià)值觀，是以“官”的意志為轉(zhuǎn)移的利益特權(quán)。許多人做官是因?yàn)椤肮俦疚弧钡默F(xiàn)實(shí)，但長(zhǎng)期執(zhí)政的真理在于對(duì)“民本位”的捍衛(wèi)與追求。在我國(guó)“官本位”與“民本位”之間的這種張力是長(zhǎng)期存在的。正是由于“官本位”思想文化的作祟，政府公務(wù)人員容易產(chǎn)生一種高于、優(yōu)于普通群眾的錯(cuò)誤思想，在平時(shí)工作中擼不起袖子、撲不下身子、放不下架子，出現(xiàn)不同程度的享樂(lè)奢靡、形式主義、權(quán)力尋租等脫離群眾的現(xiàn)象。從本質(zhì)上講都是責(zé)任缺失，對(duì)民不負(fù)責(zé)的行為。

（二）官僚制的弊病一直存在

官僚制自誕生之日起一直是毀譽(yù)參半。官僚制具有嚴(yán)密性、合理性、普適性、穩(wěn)定性的優(yōu)點(diǎn)，但官僚制“也猶如一個(gè)巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造精神，使人成為一種附屬品，只會(huì)機(jī)械的例行公事，成為沒(méi)有精神的專(zhuān)家。”［12]官僚制無(wú)法調(diào)和這種理性主義與人本主義的沖突，其弊病愈加凸顯，尤其在20世紀(jì)70年代之后，官僚制越來(lái)越成為過(guò)時(shí)、僵化的代名詞。在官僚體制下，政府變得機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重；行政人員在追求合理化中，喪失了自我，專(zhuān)注于規(guī)章制度、照章辦事、上級(jí)指示，管理變成了目的本身；帕金森定律、彼得原理在政府機(jī)構(gòu)中被生動(dòng)體現(xiàn)。在這種官僚制下，要求政府、公共行政人員超越狹隘的責(zé)任，不僅關(guān)心“如何做事”，而且能夠積極的思考“應(yīng)該做什么”以及“為什么這樣做”，發(fā)揮主動(dòng)性、創(chuàng)造性，追求更深層意義上的責(zé)任是困難的。這種深層意義上的責(zé)任，不僅僅是按照上級(jí)的指示做事，堅(jiān)持和遵守早已設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序，追求行政效率，也不是僅僅從對(duì)投入的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Y(jié)果的關(guān)切，滿(mǎn)足群眾對(duì)政府服務(wù)的偏好，努力降低行政成本，而是要對(duì)公共利益、民主、社會(huì)公正、社區(qū)價(jià)值觀負(fù)責(zé)。

（三）部分公務(wù)員存在言行不一的現(xiàn)象

公務(wù)員與普通公民的區(qū)別在于公務(wù)員有“公共”的一面。公務(wù)員在提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正中承擔(dān)著更多的責(zé)任。部分公務(wù)員存在“信奉的理論”與“使用的理論”背離，前者指“當(dāng)事人自己宣稱(chēng)在行動(dòng)中將遵循的理論”，后者指“當(dāng)事人在行動(dòng)中真正遵循的理論”。［13]在現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)中，確實(shí)存在部分公務(wù)員宣稱(chēng)以為人民服務(wù)、解決民生問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公正為己任，但在實(shí)踐中，卻陷入享特權(quán)、謀私利、推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、迎合上級(jí)、不求有功但求無(wú)過(guò)之中。公務(wù)員“信奉的理論”與“使用的理論”的不一致性，是政府責(zé)任缺失以及政府責(zé)任落實(shí)困難的重要原因。

（四）公民精神的缺失

公民精神是指公民具有互助、合作、利他的品質(zhì)，能夠自發(fā)組織起來(lái)，通過(guò)公共討論、公共對(duì)話，自主治理公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)共同利益。公民精神是實(shí)現(xiàn)基層群眾自治的基礎(chǔ)，也是公民社會(huì)形成的條件。我國(guó)一直處于強(qiáng)政府、弱社會(huì)，大政府、小社會(huì)的狀況之中，缺乏公民精神培育的土壤和公民社會(huì)形成的空間，導(dǎo)致我國(guó)公民精神較為缺失。公民精神缺失具體表現(xiàn)在民主參與能力、利益表達(dá)能力、合理維權(quán)能力、協(xié)商合作能力不足，進(jìn)而使得政府行為得不到有效監(jiān)督，公共權(quán)力得不到有效制衡，降低了政府的負(fù)責(zé)性。在公民精神缺失的背景下，政府管理滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，政府無(wú)處不在，管了許多不該管、管不好的事情，反而又造成了政府不負(fù)責(zé)任的形象。

四、共享發(fā)展理念視域下責(zé)任政府建設(shè)的機(jī)制完善

如何保證政府是負(fù)責(zé)的以及如何提高公務(wù)員的責(zé)任心，是一個(gè)重要課題。落實(shí)共享發(fā)展理念，即履行共享發(fā)展責(zé)任（更多的重視民生問(wèn)題、關(guān)注社會(huì)公正，更好的解決民生問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公正）的過(guò)程，有助于在百姓心中樹(shù)立起一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府形象。如果公務(wù)員能夠在共享發(fā)展責(zé)任這一更具深遠(yuǎn)意義以及更高層面上來(lái)理解自己的工作與責(zé)任，政府將變得更有責(zé)任心、更有能力、更有競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）建立健全自我革新機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

政府作為整個(gè)社會(huì)的中樞，政府的落后就意味著國(guó)家的落后、經(jīng)濟(jì)的落后，各種社會(huì)問(wèn)題往往可以從政府那里尋得根源。政府往往是解決問(wèn)題的主體，又是制造問(wèn)題的主體。與此同時(shí)，技術(shù)的更新、知識(shí)的更新、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化速度已不同以往，政府面臨的環(huán)境多變且不可預(yù)測(cè)。政府需要建立有效的學(xué)習(xí)機(jī)制、自我革新機(jī)制，不斷進(jìn)行觀念、能力和制度方面的革新，始終保持與時(shí)俱進(jìn)。

1.觀念革新。深入學(xué)習(xí)責(zé)任政府與共享發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)觀念變革，強(qiáng)化共享發(fā)展責(zé)任意識(shí)，提高對(duì)共享發(fā)展的重視度，是保障共享發(fā)展責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵一步。學(xué)習(xí)要達(dá)到的目的是讓公職人員能夠從“公共性”角度理解自己負(fù)有的廣泛而深層的責(zé)任，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的重視度，意識(shí)到自己在這一過(guò)程中的責(zé)任，認(rèn)識(shí)到一個(gè)富有責(zé)任心的政府需要致力于共享發(fā)展理念的落實(shí)和社會(huì)公平正義的促進(jìn)。

第一，以黨校（行政學(xué)院）為主體，充分發(fā)揮其實(shí)踐培訓(xùn)優(yōu)勢(shì)，以高校為輔助，充分發(fā)揮其理論教育優(yōu)勢(shì)，組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)探討共享發(fā)展理念的內(nèi)涵、意義、困難、辦法，責(zé)任政府建設(shè)的必要性、條件和路徑。第二，加大對(duì)共享發(fā)展以及責(zé)任政府建設(shè)相關(guān)研究的科研基金支持，促進(jìn)理論知識(shí)的產(chǎn)生和深化。第三，大力宣傳共享發(fā)展與責(zé)任政府建設(shè)，主要領(lǐng)導(dǎo)干部要富有責(zé)任感，敢于擔(dān)當(dāng)，做好表率，在政府內(nèi)外形成一種文化氣氛。

2.能力革新。要求政府積極進(jìn)行服務(wù)流程再造，學(xué)習(xí)并運(yùn)用新的技術(shù)、工具，全面提升各方面的能力。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，尤其在國(guó)內(nèi)外環(huán)境比較復(fù)雜的今天，對(duì)政府的能力提出了更高要求。政府要有處理國(guó)內(nèi)問(wèn)題的能力，也要有應(yīng)對(duì)國(guó)際問(wèn)題的能力；要有“做大蛋糕”的能力，也要有“分好蛋糕”的能力；要有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，也要有促進(jìn)社會(huì)公正的能力；要有掌舵能力，也要有服務(wù)能力。保持政府能力符合時(shí)代要求、人民期待，需要政府勇于進(jìn)行能力革新。

3.制度革新。“在共享改革發(fā)展成果上，無(wú)論是實(shí)際情況還是制度設(shè)計(jì)，都還有不完善的地方。”［14]制度革新要求政府完善各領(lǐng)域共享發(fā)展制度，通過(guò)更加合理的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。制度革新往往意味著舊有的利益格局的打破，原有的利益關(guān)系的調(diào)整，已有的利益分配的改變，必然面臨種種阻礙。誠(chéng)如李克強(qiáng)總理所言，“觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難。”［15]這就更加需要政府秉承高度的為民負(fù)責(zé)的理念，真正從國(guó)家利益、人民利益出發(fā)，挑戰(zhàn)既得利益集團(tuán)和格局。從共享發(fā)展的角度，政府要繼續(xù)革新，完善民主參與制度、分配與再分配制度、社會(huì)保障制度、教育就業(yè)制度、扶貧制度、醫(yī)療制度、住房制度等。

（二）建立健全正向激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)責(zé)任動(dòng)力

1.完善正向激勵(lì)的頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，要求頂層設(shè)計(jì)中增加對(duì)共享政績(jī)的重視，政府要從對(duì)經(jīng)濟(jì)的熱衷轉(zhuǎn)向更多關(guān)注人民對(duì)美好生活的向往。中國(guó)政策實(shí)施的邏輯，一般是在完成頂層設(shè)計(jì)之后，從上向下、層層推進(jìn)。沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤(pán)棋。為增強(qiáng)干部隊(duì)伍共享發(fā)展責(zé)任感、激發(fā)干部創(chuàng)造共享政績(jī)的激情，建議出臺(tái)全國(guó)性的共享發(fā)展激勵(lì)指導(dǎo)性意見(jiàn)，主要包括共享政績(jī)考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)手段、督促檢查、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)政府分別制定本地的具體實(shí)施辦法。

2.完善人才選拔任用制度。“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。”選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，能夠任用真正的人才，這本身就是最好的正向激勵(lì)。相反，如果用人不當(dāng)，讓庸才上位，惡人得道，恐怕真正懷才之士便會(huì)拂袖而去，形成惡性循環(huán)。為此：

第一，在選拔任用標(biāo)準(zhǔn)上，堅(jiān)持好干部標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄龋瑢?shí)行德不過(guò)關(guān)“一票否決制”。第二，在選拔任用方法上，創(chuàng)新考核考察方式，完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔機(jī)制，全面客觀評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部的知識(shí)和能力。第三，在選拔任用信息上，做到招聘職位公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。第四，在選拔任用監(jiān)督上，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督和系統(tǒng)外監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕任人唯親等不良現(xiàn)象。第五，在干部晉升方面，要識(shí)別并重視“老實(shí)”干部，他們也許不是有能力的GDP干部，但他們卻在默默地做利長(zhǎng)遠(yuǎn)、惠民生的事情，創(chuàng)造共享政績(jī)。

3.完善允許試錯(cuò)、保護(hù)干部的制度。公正對(duì)待一百個(gè)干部帶來(lái)的正面效果，都無(wú)法抵消不公正對(duì)待一個(gè)干部造成的負(fù)面影響。負(fù)責(zé)并不容易，負(fù)責(zé)存在風(fēng)險(xiǎn)。要鼓勵(lì)負(fù)責(zé)的行為，就要建立允許試錯(cuò)、保護(hù)干部的制度。第一，努力營(yíng)造“鼓勵(lì)創(chuàng)新、崇尚擔(dān)當(dāng)、寬容失敗”的良好氛圍。第二，從法律上保護(hù)勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹俊?duì)按照中央有關(guān)精神來(lái)決策、實(shí)施，且經(jīng)調(diào)查了解盡忠職守的領(lǐng)導(dǎo)干部，即使改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，也應(yīng)免除有關(guān)責(zé)任。第三，完善干部申訴制度。干部申訴制度是對(duì)干部遇到不公正對(duì)待時(shí)的一種補(bǔ)救性措施。干部對(duì)處理意見(jiàn)、決定有異議時(shí)，可以通過(guò)向紀(jì)委、上級(jí)相關(guān)組織或行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行申辯來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（三）建立健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，明確責(zé)任內(nèi)容

績(jī)效評(píng)估（管理）是重要的政府工具。在我國(guó)，無(wú)論是在理論層面，還是在實(shí)踐層面上都有待于進(jìn)一步發(fā)展。堅(jiān)持共享發(fā)展，建立健全地方政府績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)該以促進(jìn)社會(huì)公正為宗旨，以突出共享發(fā)展政績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府為使命，以增加人民獲得感為目標(biāo)，以注重全面共享為指導(dǎo)，著重解決好以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.樹(shù)立共享發(fā)展理念，清楚“為何評(píng)”的問(wèn)題。進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是保證共享發(fā)展落實(shí)和政府負(fù)責(zé)的有效手段。研究建立共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估機(jī)制，可以為領(lǐng)導(dǎo)干部指明工作方向，明確工作重點(diǎn)，避免用力錯(cuò)誤。可以形成必要的外部壓力機(jī)制，促使相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)積極負(fù)責(zé)。可以客觀評(píng)價(jià)政府的履職情況，為改進(jìn)工作提供意見(jiàn)。

2.完善共享發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系，明確“評(píng)什么”的問(wèn)題。一級(jí)指標(biāo)是地方政府共享發(fā)展實(shí)績(jī)。二級(jí)指標(biāo)分別是經(jīng)濟(jì)共享、政治共享、社會(huì)共享、文化共享以及生態(tài)共享。三級(jí)指標(biāo)具體是：

第一，經(jīng)濟(jì)方面的三級(jí)指標(biāo)。人均GDP、居民人均可支配收入、城鄉(xiāng)居民收入比、低保標(biāo)準(zhǔn)與人均消費(fèi)支出比、最低工資標(biāo)準(zhǔn)年提高率、年慈善捐款數(shù)、年貧困率（貧困人口占地方總?cè)丝诒嚷剩⒛昝撠毬剩曦毨丝跍p少數(shù)與地方總貧困人口的比率）、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)和居民幸福感。

第二，政治方面的三級(jí)指標(biāo)。農(nóng)民人大代表比率、女性人大代表比率、社區(qū)居民自治委員會(huì)直選率、社區(qū)居民參選率、農(nóng)村村民自治委員會(huì)直選率、農(nóng)村村民參選率、重大決策聽(tīng)證率、居民對(duì)政務(wù)公開(kāi)的滿(mǎn)意度、居民對(duì)政府服務(wù)的滿(mǎn)意度、居民對(duì)政府的總體滿(mǎn)意度和居民公平感。

第三，社會(huì)方面的三級(jí)指標(biāo)。基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率、養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率、社會(huì)救助比率、失業(yè)率、年新增就業(yè)崗位數(shù)、人均基本公共服務(wù)支出、基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重、城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出比、人均醫(yī)院床位數(shù)、居民對(duì)社會(huì)治安的滿(mǎn)意度和居民對(duì)社會(huì)保障水平的滿(mǎn)意度。

第四，文化方面的三級(jí)指標(biāo)。公共文化支出占地方財(cái)政支出比、人均文化產(chǎn)品消費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)占地方GDP比、平均受教育年限、農(nóng)村大學(xué)生比率、人均公共圖書(shū)數(shù)量、人均公共體育設(shè)施數(shù)量、文娛活動(dòng)開(kāi)展數(shù)量和居民對(duì)文化生活的滿(mǎn)意度。

第五，生態(tài)方面的三級(jí)指標(biāo)。環(huán)保投資經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重、工業(yè)廢氣達(dá)標(biāo)排放率、工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率、城市生活垃圾無(wú)害化處理率、農(nóng)村生活垃圾無(wú)害化處理率、人均公共綠化面積、人均造林面積、全年空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率、單位GDP能耗、單位GDP水耗和居民對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的滿(mǎn)意度。

3.制定共享發(fā)展政策法規(guī)，規(guī)范“如何評(píng)”的問(wèn)題。為使政府績(jī)效評(píng)估走上規(guī)范化、經(jīng)常化道路，可以制定出臺(tái)《地方政府共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估意見(jiàn)》，建立績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的剛性約束，提高共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估法治化程度，依法明確共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)思想、基本原則、評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序、組織實(shí)施、結(jié)果應(yīng)用等問(wèn)題。

4.健全共享發(fā)展多元評(píng)價(jià)機(jī)制，解決“誰(shuí)來(lái)評(píng)”的問(wèn)題。為保證評(píng)價(jià)的客觀、公正、準(zhǔn)確，需要構(gòu)建包括政府、中介機(jī)構(gòu)和公眾在內(nèi)的多元主體評(píng)價(jià)機(jī)制。政府部門(mén)內(nèi)部評(píng)價(jià)具有了解情況、開(kāi)展工作迅速的優(yōu)勢(shì)，但容易報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，為了局部利益、袒護(hù)有關(guān)部門(mén)，且缺少專(zhuān)門(mén)的評(píng)估人才；中介機(jī)構(gòu)和評(píng)估對(duì)象不存在利益關(guān)聯(lián)，可以依靠自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果更準(zhǔn)確，也更有說(shuō)服力；公眾在共享發(fā)展評(píng)估中是不可缺少的。公眾是共享發(fā)展的真實(shí)接受者和切身感受者，對(duì)政府共享發(fā)展理念的落實(shí)情況最有發(fā)言權(quán)。

5.搭建績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)，注重“怎么用”的問(wèn)題。從信息論的角度，可以把績(jī)效評(píng)估活動(dòng)看作是一個(gè)信息篩選、加工、輸出、反饋的過(guò)程。建立健全績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)，提高信息獲取質(zhì)量和信息處理效率，為政府各方面的評(píng)估工作提供信息支持，以節(jié)省評(píng)估成本，提高評(píng)估效率、保證評(píng)估質(zhì)量。為此，第一，縣（市）級(jí)以上政府應(yīng)該成立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效評(píng)估信息部門(mén)，組織專(zhuān)門(mén)力量收集有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的信息，為評(píng)估工作提供方便。第二，培養(yǎng)評(píng)估人才。績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮最大作用，關(guān)鍵在人才。制定中長(zhǎng)期評(píng)估人才培養(yǎng)計(jì)劃，建立比較靈活的評(píng)估人才培養(yǎng)機(jī)制，與高校、研究機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，聘任評(píng)估理論深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)家授課，分階段、分層次開(kāi)展評(píng)估人員培訓(xùn)，廣泛提高評(píng)估人員技能素質(zhì)。

第三，暢通評(píng)估信息反饋機(jī)制，注重對(duì)共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在評(píng)估實(shí)踐中，為了評(píng)估而評(píng)估，忽視對(duì)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的現(xiàn)象突出，評(píng)估效益大打折扣。對(duì)共享發(fā)展績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，關(guān)鍵是要突出績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)與約束功能，將評(píng)估結(jié)果與對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)罰升降聯(lián)系起來(lái)。“通過(guò)考核明確評(píng)價(jià)尺度，讓表現(xiàn)優(yōu)秀的干部脫穎而出，讓能力平庸的干部看到差距，讓工作滯后于人的干部得到鞭策，讓工作出現(xiàn)差錯(cuò)的干部受到處罰”，［16]從而促進(jìn)共享發(fā)展、創(chuàng)建一個(gè)更加負(fù)責(zé)任的政府。

（四）建立健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障責(zé)任落實(shí)

1.做到三個(gè)方面。第一，建立監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系。為了保證監(jiān)督問(wèn)責(zé)客觀公正、及時(shí)有效，要建立橫縱交織、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系。橫縱交織指既有新聞媒體、民眾、人大、政協(xié)的橫向監(jiān)督問(wèn)責(zé)，又有上級(jí)部門(mén)的縱向監(jiān)督問(wèn)責(zé)。內(nèi)外結(jié)合指要同時(shí)具有政府系統(tǒng)內(nèi)和政府系統(tǒng)外的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。第二，促進(jìn)全民監(jiān)督。公民意識(shí)的覺(jué)醒、民主能力的提升以及互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督提供了可能。移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，不斷增強(qiáng)信息的全民性、即時(shí)性和共享性，網(wǎng)絡(luò)渠道成為民眾實(shí)施監(jiān)督權(quán)的重要方式。政府工作人員、政府部門(mén)因不當(dāng)言行，被“上網(wǎng)”，而被追責(zé)的新聞屢上報(bào)端。第三，出臺(tái)《關(guān)于共享發(fā)展的監(jiān)督問(wèn)責(zé)條例》，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化。《條例》中要明確監(jiān)督問(wèn)責(zé)的指導(dǎo)思想、基本原則、具體辦法、實(shí)施部門(mén)、組織程序、依據(jù)不同問(wèn)題采取不同的問(wèn)責(zé)措施等。

2.注意三個(gè)問(wèn)題。第一，靈活監(jiān)督與原則問(wèn)責(zé)相結(jié)合。監(jiān)督要保持靈活性，采取定期監(jiān)督與不定期監(jiān)督兩種方式。問(wèn)責(zé)要堅(jiān)持原則性，按照一定的程序和規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。第二，廣泛監(jiān)督與適度問(wèn)責(zé)相結(jié)合。共享發(fā)展涉及的各個(gè)方面（教育、社會(huì)保障、就業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療）都應(yīng)監(jiān)督，不留死角。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行問(wèn)責(zé)時(shí)，要根據(jù)具體情況做到適度，太重太輕都有失公允，不利于整個(gè)組織的團(tuán)結(jié)。第三，時(shí)時(shí)監(jiān)督與及時(shí)問(wèn)責(zé)相結(jié)合。通過(guò)時(shí)時(shí)監(jiān)督，最大可能地消除領(lǐng)導(dǎo)干部的僥幸心理；通過(guò)及時(shí)問(wèn)責(zé)，保證問(wèn)責(zé)的有效性。如獎(jiǎng)勵(lì)一樣，隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，問(wèn)責(zé)的有效性也會(huì)慢慢下降；只有及時(shí)問(wèn)責(zé)，才能收到事半功倍的效果。