優化機構職能體系 破解基層治理難題

成都市委編辦

基層治理是國家治理體系的基礎。成都市以新一輪機構改革為契機，探索構建黨委全面領導、城鄉社區發展治理委員會牽頭抓總、職能部門協同配合、鄉鎮（街道）組織實施、城鄉社區多元共治的機構職能體系。

基層治理是國家治理體系的基礎，構建優化協同高效的機構職能體系是治理體系和治理能力現代化的重要保障。按照習近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神，四川省成都市委把基層治理體制機制創新作為加快建設全面體現新發展理念城市的基礎性工作。針對基層治理中普遍存在的職責分散、監管執法缺位、公共服務不足等難題，成都市委編辦緊緊抓住轉變職能、理順關系、用好資源三個關鍵，以新一輪機構改革為契機，探索構建黨委全面領導、城鄉社區發展治理委員會牽頭抓總、職能部門協同配合、鄉鎮（街道）組織實施、城鄉社區多元共治的機構職能體系。

一、構建統籌有力的四級組織架構，破解基層治理主心骨不強難題

針對當前基層治理條塊分割、職能交叉、資源分散等難題，成都市著眼超大城市治理現實需要，堅持優化協同高效的原則，設立專門機構統籌分散在不同主體、不同層級的資源和管理服務職能，同步推進鄉鎮（街道）職能轉變和城鄉社區還權賦能，構建治理職能集中統一、市縣鄉村四級聯動的基層治理組織體系。

（一）設立專門機構，構筑基層治理“火車頭”。樹立綜合治理、系統治理理念，在市、區（市）縣兩級統一設立黨委城鄉社區發展治理委員會，作為地方黨委專司基層治理工作的職能部門，將原來分散在組織、民政、發改、人社、住建、財政等40多個部門的基層治理職能歸集到一個部門，賦予城鄉社區發展治理委員會“頂層設計、資源整合、統籌協調、督促落實、重點突破”五大核心職能。在調整相關部門“三定”規定基礎上，進一步細化明確涉及40余個部門57項重點任務的基層治理職責任務清單，全面形成統一領導、上下聯動、各負其責、協調有序的基層治理機制。

（二）轉變鄉鎮職能，建強基層治理主支撐。堅持“兩級政府、三級管理、專業高效”的導向，推動鄉鎮（街道）職能“瘦身健體”，將專業服務和經濟職能充分授權到產業功能區，將行政執法權整合到區（市）縣綜合執法機構，將社區服務、社會管理等公共服務事項委托給社區組織，鄉鎮職能轉移到社區發展、組織公共服務、實施綜合治理、優化營商環境、維護社區平安五個方面。圍繞職能轉變，重構鄉鎮組織架構，撤銷原負責產業發展的經濟發展辦公室，聚焦基層治理重點任務，按照“5+X”模式統一設立綜合辦公室、黨群辦公室、社區發展辦公室、社區治理辦公室、民生服務辦公室，打造職能集中、力量集中、組織集中的基層治理“一線指揮部”。

（三）推動社區歸位，激活基層治理微細胞。結合放管服改革，全面清理村（社區）證明事項，從313項縮減至15項，精簡了95.2%。深入落實基層減負部署，協同修訂“社區減負十條”，針對社區行政化傾向，建立社區事項準入制度，采取負面清單方式收緊職責任務社區“入口”，對下沉社區的管理服務事項，一律報區（市）縣委城鄉社區發展治理委員會初核，并經區（市）縣委研究批準，讓社區騰出更多精力強化黨的建設、教育引導群眾、發展居民自治、統籌公共服務。

二、構建重心下移的監管執法體制，破解安全穩定防護網不密難題

安全穩定是基層治理的核心任務。針對當前監管執法浮在面上、維穩責任壓在基層、違法事件引發社會焦慮的普遍性難題，成都市堅持權責對等、重心下移、觸角延伸的總體思路，因地制宜探索三種綜合執法模式，構筑起一張全領域覆蓋、全區域聯動的安全防護網。

（一）探索綜合派駐執法。

堅持在事權下移、人員下沉和就近管理等方面精準發力，積極探索“條塊結合、以塊為主”的綜合派駐執法模式。聚焦保安全、維穩定、促和諧等職責，在市轄區街道實行綜合執法局下沉力量開展綜合執法，在一般鄉鎮依托城管執法中隊開展綜合執法，實行日常管理在鎮街、用人考核在屬地、業務指導在部門的機制。按照生產、生活、生態融合發展和構建新型產業社區發展需要，在產業功能區設立綜合監管執法聯動辦公室，實行建管分離、封閉運行、派駐執法、統籌調度的“四位一體”運行機制，同時，加大規劃和自然資源、水務、生態環境等行業領域委托監管力度，破除條塊不清、監管缺位、管用脫節等體制性障礙。

（二）探索全領域綜合執法。堅持從源頭上探索解決基層面臨的多頭執法、重復執法、推諉執法等難點問題，采取試點先行、逐步完善的方法，在彭州市探索“大綜合、全覆蓋、一支隊伍管執法”的全領域綜合執法模式。重點整合除公安、生態環境以外的24個部門的執法職責，在綜合執法局集中行使3500余項行政處罰權和與之相關的行政檢查權，實現“多元分散執法”向“一元綜合執法”轉變，由原有執法人員從428人減少至223人。制定綜合執法權力清單、日常巡查清單和責任清單，組織綜合行政執法部門與行業主管部門簽訂執法分工協調配合《備忘錄》，從責任義務、配合方式等方面明晰權責關系，確保執法行為及時到位、責任清晰可查。按照互補增強原則，建立與職能部門、鄉鎮（街道）之間的常態化銜接機制，從制度上改變過去聯合執法臨時性、突擊性和監管“留白”的弊端，切實提高執法質量和效率。

（三）探索智慧監管執法。以綜合執法處置更及時、執法過程更規范、部門協作更順暢、考核評價更科學、基層治理更精細為目標，積極推動“互聯網+綜合執法”。指導崇州市抓住全國智慧城市試點工作有利契機，整合與綜合執法相關的審批事項、法律法規、權力清單等數據，建立統一的綜合行政執法智慧服務平臺，將規劃和自然資源、城管等12個部門的1900余項綜合行政執法事項集成到平臺運行，依托平臺載體構建集指揮、協調、決策、處置、監督、考核為一體的網上執法體系，推動綜合執法從“業務驅動”向“數據驅動”轉變，切實做到“人在干、云在算”。綜合行政執法智慧服務平臺運行以來，崇州市開展執法巡查10萬余次，累計受理投訴舉報和信訪件6000余件，處理率達100%，執法效率提高50%。

三、構建靈活高效的資源配置機制，破解公共服務供給者不足難題

機構編制資源是公共服務的源頭性資源。政務服務資源分散和事業機構編制資源不足是制約公共服務供給的瓶頸性難題。成都市堅持以基層群眾全方位、高品質公共服務需求為導向，加強政務資源整合下移，實施事業單位機構編制靈活配置，探索創新事業單位法人治理，最大限度滿足公共事業發展的編制需求，為滿足人民對美好生活的向往用好政策、盤活資源。

（一）建立以僅跑一次為目標的政務資源整合機制。從社會關注群眾關切的“辦事難”“多跑路”等現實問題入手，積極推動服務資源向群眾身邊聚集、服務流程向最簡最少優化。在20個區（市）縣和成都天府新區、成都高新區成立行政審批局，集中辦理審批事項和政務服務事項，全面實行“一枚印章管到底”的審批服務模式，確保群眾辦事“一窗受理、集成服務”。結合編制權責清單，指導相關部門優化服務流程，制定審批服務事項“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”清單，積極推行政務服務全域通辦、一網通辦、容缺受理，開展上門服務、代辦服務、預約服務、快遞服務等特色服務，確保企業和群眾辦事“僅跑一次”。

（二）建立以職能評估為基礎的機構編制調劑機制。面對機構編制資源的有限性與不斷增長的公益服務需求之間的矛盾，堅持“內涵挖潛”理念，以職能管理為核心，構建科學量化的職能運行評估體系，重點評估職能來源依據、履責輕重強弱、崗位設置運轉等情況，適當核減職能弱化、工作任務不飽和單位的編制。按照“要增編必清理、先減法后加法”的原則嚴控編制總量，對職能未作大的調整、工作任務沒有大幅增加、新增工作為階段性任務、新增任務可市場化解決的，一律不再增編，確保機構編制資源用在保障民生上。

（三）建立以法人治理為模式的事業單位運行機制。將完善事業單位法人治理作為激發事業單位發展活力、提升公益服務質量的重要抓手，在公益類事業單位開展決策、執行、監督相互協調制約的法人治理結構試點。在公辦中小學校探索“兩自一包”法人治理模式，按需下放人權、財權、事權，建立人員能進能出、收入能高能低的用人制度和內部分配制度，推行教師自聘、管理自主、經費包干，解決城市學齡兒童急劇增長所帶來的編制緊缺問題。在公立醫院探索“兩轉一去”法人治理模式，以去行政化為導向，推動人員由身份管理向崗位管理轉變、薪酬由身份工資向崗位績效轉變，增強醫院內生動力，促進醫療服務能力整體提升。