工傷保險先行支付的經辦管理風險分析及建議

周 萍

（四川省資陽市社會保險事業管理局 資陽641300）

工傷保險先行支付的政策于2011年啟動實施，源于《社會保險基金先行支付暫行辦法》(中華人民共和國人力資源和社會保障部令第15號)（以下簡稱《暫行辦法》）的出臺。出臺這項政策的依據是《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱社會保險法）和《工傷保險條例》，其目的是及時為未參加工傷保險單位的工傷人員提供工傷保險待遇。但幾年的實踐情況表明，此政策有些“中看不中用”，可操作性差，不僅未能實現制定政策目標，還影響工傷保險制度健康運行，并引發了一些矛盾。現就一些問題進行分析，并提出幾點建議。

1 實施工傷保險先行支付導致基金安全風險

由于我國法律法規對用人單位不參保的行為懲戒力度不大，有相當數量的用人單位未參加工傷保險。工傷保險先行支付制度實施后，經辦機構向相對人追償工傷保險待遇的情況復雜，追償程序繁瑣無效，產生了工傷保險基金先行支付后無法追回的安全風險。

《暫行辦法》賦予了經辦機構 “責令支付”“行政劃撥”“簽訂協議”“司法訴訟”的追償權限。雖然此種設計對于正常經營且有可執行財產的用人單位有效，但這類用人單位一般都有能力支付工傷人員工傷保險待遇，因此并沒有產生參加工傷保險的利益驅動。

實踐中，大多數申請工傷保險基金先行支付的工傷人員，多半是在經營困難的小微企業就業，一旦發生嚴重的工傷事故，老板立即關門跑路的情形經常出現。對此，經辦機構按《暫行辦法》所規定的程序履職，僅登報公示向相對方發書面催告通知就需花費幾千元的行政經費。而且從法律程序上說，這僅僅是追償工作的第一步。《暫行辦法》第13條規定，經辦機構“在先行支付工傷保險待遇后，應當責令用人單位在10日內償還”。但實踐中，用人單位能夠在10日內償還的微乎其微。經辦機構其后所能采取的措施有：申請行政劃撥、申請扣押、查封、拍賣財產，用以償還用人單位所欠數額。

因此，《暫行辦法》雖然明確了追償手段、設置了追償程序，但往往因找不到執行對象或“法院已終止執行”，盡管耗費了行政資源、司法資源和大量的時間成本，仍可能存在追償無果，造成工傷先行支付的資金“有去無回”。

截至目前，資陽市已實施三起工傷先行支付案件，按四川省人民政府《關于貫徹<工傷保險條例>的實施意見（川府發》〔2003〕42號）抵扣第三方責任賠付后，共支付76萬余元。三起案例均為未參保繳費的經營困難的中小微企業，因沒有足夠的被執行資產，發生工傷事故后老板“跑路”，法院中止執行案件，社保經辦機構窮盡手段，追回資金無果。

2 實施工傷保險先行支付制度導致的經辦管理風險及難題

2.1 參保擴面懲戒性措施不足，形成負面導向

2.1.1 對不參保的用人單位處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實處。例如，社會保險法第五十八條規定，“用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費。”第八十四條規定，“用人單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責令限期改正；逾期不改正的，對用人單位處應繳社會保險費數額一倍以上三倍以下的罰款……”該條款雖賦予社會保險行政部門可以對未參保用人單位進行行政處罰，但處罰的基數是“應繳社會保險費數額”，而此數額從法律設計上是由社會保險經辦機構核定，但對于未申請辦理社會保險登記的用人單位，經辦機構無法掌握該用人單位用工人數及工資總額。所以對不參保的用人單位的處罰措施，雖有法可依，卻無法落到實處，這些條款在具體實施中對促進用人單位參保無法發揮作用。

2.1.2 工傷保險基金是由參保單位繳納的工傷保險費組成，在先行支付制度建立后，工傷保險基金除要支付已參保的工傷職工的各項工傷保險待遇外，還要額外承擔未參保未繳費的工傷職工的各項待遇，這對正常參保繳費的“老實人”顯失公平。并且，在一定程度上，將在社會上形成一種不參加工傷保險、不繳納工傷保險費同樣可以享受工傷保險待遇的錯誤導向，如若不在懲戒措施和力度上做文章，容易導致“小微企業”形成故意不參保繳費，一旦發生大的工傷事故，就“一跑了之”的違法心理；同時，對社會保險的擴面、征繳、清欠帶來嚴重的負面影響，不利于工傷保險制度健康可持續發展。

2.2 工傷保險先行支付的具體操作細則缺失，經辦工作處處“燙手”

《暫行辦法》對啟動先行支付的前提條件設置模糊。如：怎樣證明用人單位拒絕支付全部或者部分費用？針對“職工認為用人單位不支付的其他情形”應如何固化在紙質材料上并經得起審計檢查？當然，《工傷保險經辦規程》中對《暫行辦法》的“用人單位拒絕支付全部或者部分費用的”描述進行了補充，即：申請先行支付必須提供“社會保險行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”，但在基層具體經辦過程中，人社部門怎樣確保“證明材料”與事實相符？況且，為落實黨中央、國務院“減證便民、優化服務”的決策部署，人社部發文要求不再收取該“證明材料”，將可能導致基金的巨額損失，同時也將經辦人員暴露在風險之中。為堵住此風險點，資陽市人社行政部門在出具“用人單位拒不支付證明材料”時，只能依據法院民事判決并中止執行的法律文書，導致工傷人員維權時間長、程序復雜，制定工傷保險先行支付制度的立法本意難以實現。

2.3 追償必導致行政資源無效耗費

工傷基金先行支付后，社保經辦機構面臨追償經費的 來源不足難題。

《暫行辦法》第十四條明確了先行支付案例中，經辦機構用于追償先行支付工傷保險待遇的費用由用人單位承擔，但《暫行辦法》第六條又明確可以申請先行支付的情況包括“用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的；”“依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的；”從前后矛盾的條款來看，《暫行辦法》看似保障了先行支付追償工作經費，其實并不能落到實處。

在資陽市已實施的三起工傷先行支付案例中，單位主體未消失，不過早已關停不生產了，找不到法人代表，找不到經辦人員，廠區也是租用來的，而追償的合理費用必須支出，只能擠占經辦機構自身辦公經費，導致行政資源無效耗費。

隨著先行支付案件的不斷增加，經辦機構聘請律師、刊登《催告通知》《送達通知》等都需要經費支出，在無法滿足經辦機構追償所需的人財物充分配備的情況下，如何保證追償工作質量，將是又一個擺在經辦機構面前的難題。

3 確保先行支付制度有效運轉的思考及建議

保障先行支付制度可持續健康發展，擴大工傷保險履蓋面、保障工傷先行支付基金及工作經費來源、完善追償制度勢在必行。

3.1 依法強制參保，做好工傷保險擴面工作，減少先行支付案例

從根本上解決問題的應對之策，必須是擴大工傷保險覆蓋面，政府強制用人單位參加工傷保險。對于新注冊用人單位，把參保登記作為企業注冊準入及年檢的強制條件。對于經營中的用人單位，建立執法聯動機制，推進強有力的勞動監察執法，聯合各行業主管部門行政執法，嚴懲未參保用人單位，要求停業整改直至關停，形成正面社會導向和共識，真正體現出參保繳費的強制性，最大限度覆蓋所有勞動者，保障勞動者的合法權益，減輕勞動者因工傷承擔的傷情傷害和精神傷害，從根源上減少先行支付的情況發生。

3.2 保障先行支付基金及工作經費專項來源

我國憲法規定，國家有義務建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。針對現階段存在眾多未參保繳費的小微用人單位，建議中央和地方政府在每年的財政預算中以中央財政轉移支付的方式，或地方財政專項撥款，成立工傷先行支付基金；也可以將福利彩票等公益金收入部分納入到工傷先行支付基金中，使基金來源多元化。同時，專項保障工傷先行支付工作經費，實現先行支付制度的可持續發展和不斷完善。

3.3 加強部門合作，完善追償制度，出臺更為明確、安全、操作性強、方便申請人的實施細則

應進一步對《暫行辦法》逐條探討，制定出切實可操作的實施細則，簡化和明確先行支付的申請、審核、支付、追償和財務核銷列支程序，在最大限度節省行政和司法成本的同時，優化行政給付服務，提升群眾辦事體驗，真正實現工傷保險先行支付制度的立法價值和目的，保障工傷人員的及時救治和工傷待遇。

公檢法等司法部門應加強與人社部門的聯系，在促進用人單位參保、先行支付基金追償及對騙保行為移交司法等方面加強調研，信息互通，在維護工傷職工合法權益的同時，保障基金的安全。■