繼往開來 砥礪前行深入推進市場監管綜合行政執法改革

● 國家市場監督管理總局執法稽查局

完善市場監管執法體制，是建立統一開放競爭有序市場體系的內在要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要任務，是滿足人民日益增長的對美好生活需要的必然選擇。我國市場監管領域長期存在職權交叉、多頭執法等問題，影響了市場監管部門職能的充分發揮。推進綜合行政執法是解決上述突出問題的有效途徑，也是貫徹黨的十九屆三中全會精神、實現經濟高質量發展的重要舉措。通過綜合行政執法改革，進一步破除影響市場監管的體制機制性障礙，構建統一、權威、高效的市場監管綜合執法體系，市場監管部門一定能更好地監管統一大市場，更好地維護消費者權益，為全面建成小康社會做出新的貢獻。

一、市場監管綜合行政執法改革是經濟社會發展的必然要求

市場監管是政府的基本職責，與經濟社會發展密切關聯。改革開放40年來，市場監管機構和體制的變化較為頻繁。在機構設置上，1978年恢復設立工商行政管理總局，1982年調整為國家工商局；1988年組建國家技術監督局，1998年調整為國家質量技術監督局；同年，組建國家藥品監督管理局，2003年調整為國家食品藥品監督管理局；2001年國家工商局和國家質監局分別調整為國家工商總局和國家質量監督檢驗檢疫總局，2013年國家食品藥品監督管理局調整為國家食品藥品監督管理總局。在管理體制上，從1998年開始，工商、質監、藥監部門統一實行省級以下垂直管理；2008年開始，食藥監系統取消省以下垂直管理，2011年開始，工商和質監管理體制由省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理。在邁向完善的市場經濟過程中，市場監管工作不斷改善加強。

市場監管綜合行政執法改革是大勢所趨。市場監管中存在的許多問題涉及方方面面，需要綜合施策、綜合治理。由于多方面原因，我國市場監管工作中長期存在多頭執法、重復執法、執法不規范等問題，導致部門之間爭權諉責、行政成本上升、執法效率低下等。建設現代市場監管模式，必須深化改革，消除產生這些問題的體制機制性弊端。2011年以來，結合食藥、工商、質監等部門管理體制調整，各地按照中央關于推進綜合行政執法改革的有關精神，整合相關部門的職能和機構，采取“3合1”、“2合1”或“3+X”的方式，積極探索推進市場監管領域綜合行政執法，組建市場監管局，實行統一監管和執法。截至2017年底，已有70%左右的縣（市、區）和20%左右的地級市推行了改革。改革在減少多頭執法、形成監管合力、提高監管效率等方面取得了積極成效，但由于監管體制不完善，特別是上下不一致，各地在市場監管和執法過程中面臨許多困擾，如多部門交叉管理，監管思路、重點、要求各異，基層疲于應付，影響執法的正常開展。在此背景下，各地各部門對加強頂層設計、深化市場監管綜合行政執法改革的呼聲很高。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已經進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。市場監管部門在建設現代化經濟體系中承擔著重要責任，必須順應形勢加快改革，更好地承擔起黨和國家交給的任務。黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，隨后印發《深化黨和國家機構改革方案》，新一輪黨和國家機構改革開啟，市場監管綜合行政執法改革進入了新階段。2018年4月國家市場監督管理總局掛牌，到2018年11月底，全國31個省級市場監管局全部掛牌成立。2018年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化市場監管綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為市場監管綜合行政執法改革進一步指明方向，是今后一個時期市場監管工作的重要遵循。各級市場監管部門根據《指導意見》，積極推進綜合行政執法改革，整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責和隊伍，組建市場監管綜合行政執法隊伍，實現市場監管領域“一支隊伍管執法”，理順生產、流通、消費等多環節市場監管鏈條，形成全流程的新型市場監管體系。

二、市場監管綜合行政執法改革的進展

近年來，各級市場監管部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，在機構改革、體制調整的同時，積極理順工作機制，聚焦執法辦案，努力推進綜合行政執法。

一是積極探索符合部門實際的綜合行政執法工作機制。部分先行地方結合實際主動作為，緊緊圍繞執法辦案調整各項工作機制，為面上改革提供了有益借鑒。如上海2014年啟動市場監管綜合行政執法改革，開展行政監管執法類公務員改革試點，持續加強基層執法力量，一線執法人員超過部門總編制的80%。著力提高執法人員把握和運用法律法規、政策，解放思想、開拓創新，綜合研判，新科技應用以及廉潔從政的5種能力。通過建章立制理順執法辦案工作與日常監管的關系，進一步加強內部協調，形成基層所查辦常規案件、批量案件，總隊、支（大）隊查辦大要案件、新型案件，業務科（處）室通過對日常監管中掌握信息的分析研判、風險評估，加強對執法辦案工作的指導、支持與服務的格局，凸顯執法合力。天津市場監管部門建立健全案源線索統管機制、案件聯審機制、日常監管與監管執法辦案聯動等內部分工協調機制，確保執法系統運轉順暢。2017年，天津市場監管稽查監管執法系統案件查辦各項主要指標比往年有較大幅度提升。

二是不斷加大執法辦案力度，市場環境逐步優化。2018年以來，各地市場監管部門迅速推進機構改革，努力克服改革磨合期的各種困難，借助市場監管體制改革后職能融合的優勢，圍繞中心、服務大局，堅守安全底線，努力維護競爭秩序和消費者權益，查辦了一批嚴重擾亂市場競爭秩序、關系人民群眾切身利益的案件，執法辦案工作取得明顯成效。一年來，全系統立案調查涉嫌壟斷協議和濫用市場支配地位案件32件，結案15件，積極查辦醫療、交通、建筑、公章刻制等行業領域行政性壟斷案件，糾正和制止濫用行政權力排除、限制競爭行為54起；查處電力、房地產、醫藥、新興行業等領域價格案件1.8萬件；查處市場混淆、商業賄賂、虛假宣傳等不正當競爭案件1.1萬件，查處違規直銷、傳銷案件2147件、網絡違法案件4.5萬件、違法廣告案件3.1萬件，加強知識產權保護，查辦專利侵權假冒案件5.9萬件、商標違法案件2.5萬件，聯合38個單位建立知識產權領域失信聯合懲戒機制。堅守安全底線，綜合運用多種手段加強食品、藥品、特種設備監管執法，排查化解風險，收回藥品生產質量管理規范證書100張，撤銷藥品經營管理規范證書1273張，下架封存、召回不合格食品451噸，處理不合格產品1.2萬批次，注銷撤銷2975家企業生產許可證，召回缺陷汽車1205.7萬輛、缺陷消費品6858.6萬件，整治“認證檢測亂象”，撤銷認證機構10家，撤銷、注銷檢驗檢測機構207家。

三、當前市場監管綜合行政執法改革的幾項緊迫任務

機構改革為市場監管綜合行政執法構建了體制框架，在此基礎上還需對部門整體全面重組再造，實現從“物理整合”轉為“化學融合”。目前，幾項任務比較緊迫，完成情況很大程度決定了市場監管綜合行政執法改革的效果。

一是融合工作思路。綜合行政執法改革不是原有部門的簡單組合和原有工作的簡單延續，其核心是轉變工作思路。通過改革，市場監管部門的監管領域大大拓寬，而不同領域適用的監管原則、監管目標、監管方式往往存在很大差異。正如李克強總理在考察市場監管總局時談到，當新業態剛出現還看不準的時候，不要一上來就“管死”，而要給它一個“觀察期”；對謀財害命、坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產權等行為，不管是傳統業態還是新業態都要采取嚴厲監管措施，堅決依法打擊。這實際上指出了對不同領域監管執法工作的不同原則，如食品、藥品、特種設備監管重在維護人民群眾身體健康和生命安全，要堅持“四個最嚴”的監管執法理念；市場準入、競爭執法重在激發市場活力、規范市場秩序、維護消費者權益，要實行“包容審慎”的監管執法原則。市場監管綜合行政執法隊伍由原來不同的隊伍整合而成，個體在特定工作環境中長期形成的思維定式、工作方式很難在較短時間內隨著機構改革而自然轉變，需要各級市場監管部門在人員配置、工作部署、教育培訓等方面切實采取措施，圍繞綜合行政執法，積極促進隊伍執法工作思路盡快融合，推動工作模式和工作機制盡快轉變。

二是明晰職責事權。現行法律法規規章中，涉及市場監管部門執法職能的法律有100多部，行政法規有200多部，部門規章有300多部，執法事項合計約有上千項，此外，各級市場監管部門參加的部門間協調機制少則幾十多則上百，承擔了大量的協作配合任務。盡管市場監管部門綜合行政執法隊伍承擔著龐雜的職責任務，但并非是“兜底部門”，必須依法依規明確職責權限，才能集中精力明確履職。首先，要按照法律規定和“三定”規定明晰部門職責，特別是落實國務院明確的“誰審批誰監管，誰主管誰監管”原則，依法履職，不缺位不越位。其次，要依法界定、合理劃分各級市場監管部門層級事權，讓職責、風險與能力相匹配，防止借“簡政放權”之名向基層推卸責任，避免“放下去接不住，接得住管不了”的問題。國家層面要加強頂層設計和前瞻性研究，著力完善法律法規和政策，統籌組織協調重大執法任務；省級要加強對市縣綜合行政執法的指導和協調，查處重大復雜案件；市縣兩級要發揮綜合行政執法主力軍作用，落實好各項執法任務。此外，要做好綜合行政執法與日常監管的工作銜接，確保各司其職，配合有序，提高專業化、精細化程度。

三是完善聯動機制。維護全國統一大市場，需要實行統一的市場監管執法；市場監管部門是一個大系統，必須發揮整體優勢。黨的十九屆三中全會后，全國市場監管部門機構改革基本方向一致，國家、省、市、縣四級管理體制進一步理順，為進一步完善市場監管綜合行政執法工作機制提供了基礎。在市場監管部門以屬地管理為主、監管執法重心下移的背景下，通過建立統一指揮、跨區協作、整體聯動的綜合行政執法工作機制，有利于打造一支執行力強、能打硬仗的市場監管綜合行政執法隊伍，更好查辦跨區域、跨領域的大案要案，有效防范化解系統性、區域性風險。關于綜合行政執法上下聯動機制，《指導意見》中列舉了部分實現方式，如省級市場監管部門可按照程序調用市縣綜合行政執法隊伍人員力量；上級市場監管部門可以將具體案件指定下級管轄，必要時可以依照法定條件和程序直接管轄由下級管轄的案件；上級發現下級執法違法、執法不當或者不履行法定職責的，應當責令糾正或者直接予以糾正；上級要采取執法檢查、考核評價、案卷評查等方式加強對下級執法工作的監督檢查。此外，各級市場監管部門在長期實踐中積累的一些行之有效的舉措，如建設統一的案件信息管理系統、對重大案件進行掛牌督辦、加強執法辦案工作績效考核、統籌培養使用執法骨干、統一購買執法所需第三方服務等，可以在綜合行政執法改革過程中同步考量采用，整體設計推進。

四、做好頂層設計，加強市場監管系統綜合行政執法指導

國家市場監管總局作為市場監管綜合行政執法隊伍的指導部門，面對新形勢新任務，成立以來積極作為，多措并舉，努力做好頂層設計，加強對市場監管系統綜合行政執法工作的指導。

一是夯實法制基礎。根據改革后市場監管綜合行政執法工作的實際需求，加快推進多部法律法規制定和修訂。制定公布了《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》，統一規范市場監督管理行政處罰程序、執法文書，細化執法流程。在深化黨和國家機構改革領導小組地方機構專題組的指導下，全面梳理、規范和精簡市場監管領域行政執法事項，編寫《市場監管綜合行政執法事項指導目錄》，為實行市場監管行政執法事項清單管理制度提供基礎，加強對行政處罰、行政強制事項的源頭管理，進一步規范執法。

二是優化信息管理。整合現有業務系統，構建市場監管一體化信息平臺，將市場監管各投訴舉報電話平臺統一整合至全國12315投訴平臺。啟動建設全國統一的執法辦案信息系統以及市場監管行政處罰文書網，進一步推動全系統執法辦案工作公開、規范。基本建成國家企業法人庫，積極探索“互聯網+政務服務”“互聯網+市場監管”，加快推進市場監管大數據中心建設，建立統一的市場監管統計制度，加強市場環境形勢分析，為綜合行政執法提供重要基礎信息。

三是加強隊伍建設。結合機構改革，從總局執法機構設置、職能調整、人員安排等方面著力推動機構融合、職能轉變。認真履行全面從嚴治黨責任，建立健全基層黨組織。《指導意見》出臺后，立即組織研究落實措施，下發了具體實施意見。適應市場監管綜合行政執法的專業性、技術性要求，積極探索市場監管綜合行政執法隊伍職業化建設路徑。制訂《市場監管所條例》，推進基層規范化建設，推動人財物向基層傾斜，優化基層隊伍年齡和知識結構。針對基層執法人員任務重、責任大、風險高的顧慮，積極研究建立責任清單，努力建立“盡職照單免責、失職照單問責”機制和執法辦案容錯糾錯機制，提高執法工作的積極性和主動性。

下一步，市場監管部門將按照黨中央、國務院要求，深入貫徹落實《指導意見》精神，勇于擔當，積極作為，深入推進市場監管綜合行政執法改革，更好地維護市場經濟秩序、保護廣大消費者合法權益，為國家經濟社會發展發揮積極作用。