全面整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革

● 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。這是中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重大決策，是指導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)、全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的綱領(lǐng)性文件。貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》部署的改革措施，是當(dāng)前各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。

一、充分認(rèn)識(shí)深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的重大意義

農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)是全面依法治國(guó)的重要組成部分，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的成效直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律法規(guī)能否全面實(shí)施、農(nóng)民群眾合法權(quán)益能否得到維護(hù)、國(guó)家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全能否有效保障。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，黨的十八屆四中全會(huì)、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》都對(duì)此提出明確要求。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出整合組建五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是其中一支，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治工作的高度重視和中央推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的堅(jiān)定決心。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是國(guó)家重要行政執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律和行政法規(guī)有43部，執(zhí)法職責(zé)覆蓋種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、漁政、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等十多個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)是否嚴(yán)格公正實(shí)施，不僅代表農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的形象，還直接體現(xiàn)國(guó)家治理能力和法治政府建設(shè)的水平。為解決農(nóng)業(yè)執(zhí)法多頭分散、執(zhí)法缺位、不到位等問(wèn)題，原農(nóng)業(yè)部自1999年起就在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革。截至目前，全國(guó)已有30個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，成立了2419個(gè)縣級(jí)、284個(gè)市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，縣級(jí)覆蓋率達(dá)99%，市級(jí)覆蓋率超過(guò)80%。但農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政、多頭分散的問(wèn)題依然沒(méi)有得到根本解決，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、職能界定不科學(xué)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員身份不合理、保障不到位、著裝不統(tǒng)一等問(wèn)題仍然突出。特別是一些地方制假售假、套牌侵權(quán)、違法添加、私屠濫宰、非法捕撈等違法行為時(shí)有發(fā)生，農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平亟待增強(qiáng)提升。適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形勢(shì)新變化，更好履行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職責(zé)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，保障農(nóng)民和消費(fèi)者權(quán)益，必須加快整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職能隊(duì)伍，切實(shí)提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展。

黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將其作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的新旗幟和總抓手，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，法治是鄉(xiāng)村治理的前提和保障，要把政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治化軌道。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，農(nóng)民的思想觀念、價(jià)值取向、利益訴求趨于多元，部分基層干部群眾法治意識(shí)還不強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題不同程度地存在，因土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境污染等引發(fā)的矛盾沖突時(shí)有發(fā)生。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面提升執(zhí)法能力水平，有利于充分發(fā)揮法治定分止?fàn)幾饔茫皶r(shí)處置利益沖突、矛盾糾紛，使小問(wèn)題不出村，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要切實(shí)提高政治站位，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央重大決策部署上來(lái)，充分認(rèn)識(shí)到深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是全面依法治國(guó)、加快建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善鄉(xiāng)村治理體系的迫切需要，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門職能轉(zhuǎn)變、提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管能力的重要舉措，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署和《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，持續(xù)深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，加快建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系和執(zhí)法隊(duì)伍，努力實(shí)現(xiàn)依法護(hù)農(nóng)、法治興農(nóng)。

二、準(zhǔn)確把握《指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神實(shí)質(zhì)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》深入貫徹黨的十九屆三中全會(huì)精神，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，既注重頂層設(shè)計(jì)，又為地方探索創(chuàng)新留有空間，指導(dǎo)性和操作性都很強(qiáng)。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要準(zhǔn)確把握《指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神實(shí)質(zhì)、內(nèi)涵要義、明確要求。在推進(jìn)過(guò)程中，需要重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面。

一是嚴(yán)格遵循改革總體要求。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，要全面貫徹中央決策部署，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，整合職能，創(chuàng)新機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、指揮順暢、運(yùn)行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，組建一支政治信念堅(jiān)定、業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范、人民群眾滿意的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范設(shè)置、執(zhí)法職能集中行使、執(zhí)法人員嚴(yán)格管理、執(zhí)法條件充分保障。貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，必須嚴(yán)格按照改革總體要求，正確把握改革基本原則，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程。

二是全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。這是深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的核心。要按照一個(gè)部門原則上設(shè)立一支執(zhí)法隊(duì)伍的要求，全面整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)各支執(zhí)法隊(duì)伍，徹底改變過(guò)去多頭、分散執(zhí)法的局面。除沿海、內(nèi)陸大江大湖和邊境交界水域已經(jīng)設(shè)立的漁政執(zhí)法隊(duì)伍可繼續(xù)保持相對(duì)獨(dú)立設(shè)置外，其他農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，包括《指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有直接點(diǎn)到的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、植物檢疫等執(zhí)法隊(duì)伍，以及內(nèi)陸地區(qū)不再單獨(dú)設(shè)置的漁政執(zhí)法隊(duì)伍，都要整合進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。在這個(gè)問(wèn)題上，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要有大局意識(shí)，不能有例外、搞變通。這里，要著重把握三點(diǎn)：第一，繼續(xù)保留的漁政執(zhí)法隊(duì)伍只是相對(duì)獨(dú)立設(shè)置，仍是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的一個(gè)分支，對(duì)內(nèi)接受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的管理指導(dǎo)，對(duì)外都要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門名義統(tǒng)一執(zhí)法。第二，單獨(dú)設(shè)置的漁政執(zhí)法隊(duì)伍如何設(shè)置，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)主動(dòng)向黨委政府請(qǐng)示匯報(bào)，與機(jī)構(gòu)編制部門溝通協(xié)調(diào)，做好工作。第三，改革過(guò)程中，各地可以根據(jù)本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)際和執(zhí)法工作重點(diǎn)，因地制宜合理配置相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法力量，優(yōu)化綜合執(zhí)法隊(duì)伍內(nèi)部力量配備。

三是正確把握隊(duì)伍組建方式。這是深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的關(guān)鍵。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，不是簡(jiǎn)單地將原來(lái)分散的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍“打包合并”，而應(yīng)該是“加法減法”一起做。所謂“加法”，是指按照“編隨事走、人隨編走”的原則，將原來(lái)分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能全部剝離，整合組建一支全新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，集中行使上述行政執(zhí)法職能。所謂“減法”，是指新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建后，應(yīng)當(dāng)專司農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法職責(zé)，原則上不承擔(dān)非行政執(zhí)法職能，原農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的非行政執(zhí)法職能都應(yīng)剝離出去；涉改相關(guān)機(jī)構(gòu)在剝離行政執(zhí)法職能后，可依法繼續(xù)做好行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)等工作，但不再承擔(dān)行政處罰、行政強(qiáng)制職能。

四是加快健全綜合執(zhí)法體系。這是深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的重頭戲。縣市兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是一般違法案件的基本管轄主體，承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)最重，也是改革的重點(diǎn)。縣（市、區(qū)）要在全面組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況探索實(shí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與綜合執(zhí)法隊(duì)伍的“局隊(duì)合一”體制。需要注意的是，實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，是要壓實(shí)縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)方面的責(zé)任，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源由事前審批轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管上來(lái)。設(shè)區(qū)的市要妥善處理好市級(jí)和市轄區(qū)綜合執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置問(wèn)題，副省級(jí)城市、省會(huì)城市以及其他設(shè)區(qū)市的中心城區(qū)都可實(shí)行以市為主的執(zhí)法體制，中心城區(qū)以外農(nóng)業(yè)比重較大、執(zhí)法任務(wù)較重的市轄區(qū)，可實(shí)行以區(qū)為主的執(zhí)法體制。省、自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，但也要實(shí)行綜合執(zhí)法，在部門內(nèi)部設(shè)立綜合執(zhí)法處室，集中行使法律法規(guī)賦予省級(jí)部門及所屬單位的行政執(zhí)法職能，同時(shí)強(qiáng)化重大案件查處、跨區(qū)域執(zhí)法的監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。直轄市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制和層級(jí)設(shè)置，可借鑒省會(huì)城市做法，具體由地方黨委研究決定。總之，要在建立健全省市縣三級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、屬地管理、重心下移的原則，結(jié)合違法案件涉及區(qū)域、案情重大復(fù)雜程度、社會(huì)影響范圍等因素，厘清省市縣三級(jí)的執(zhí)法權(quán)限，明確職責(zé)分工和執(zhí)法重點(diǎn)。

三、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的組織領(lǐng)導(dǎo)

深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)部職能、機(jī)構(gòu)和人員的重大調(diào)整，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，涉及面廣，政策性強(qiáng)。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央決策部署，提高政治站位，堅(jiān)持正確改革方向，不折不扣抓好改革任務(wù)落實(shí)。

一是精心組織實(shí)施。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門都要將改革工作擺上重要議事日程，抓住改革機(jī)遇，把深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革作為一項(xiàng)建設(shè)性歷史性的重要工作扎實(shí)推進(jìn)。要在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，將農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革納入地方機(jī)構(gòu)改革中統(tǒng)籌部署，明確工作安排，細(xì)化政策措施。要深入基層開(kāi)展調(diào)查研究，強(qiáng)化工作指導(dǎo)和政策評(píng)估，及時(shí)向黨委政府和有關(guān)部門反映并推動(dòng)解決改革中遇到的困難和問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系和隊(duì)伍得到切實(shí)加強(qiáng)。

二是協(xié)調(diào)落實(shí)政策。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開(kāi)人事、機(jī)構(gòu)編制、司法、財(cái)政、發(fā)展改革等相關(guān)部門的支持。各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要勇于擔(dān)當(dāng)，積極主動(dòng)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，盡快落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍在人員編制、經(jīng)費(fèi)裝備、執(zhí)法著裝、職業(yè)保障等方面的支持政策，形成多部門協(xié)同推進(jìn)的強(qiáng)大合力。

三是嚴(yán)肅改革紀(jì)律。凡涉及機(jī)構(gòu)變動(dòng)、職責(zé)調(diào)整的單位和機(jī)構(gòu)，要服從大局，確保機(jī)構(gòu)、職責(zé)、隊(duì)伍等按要求及時(shí)調(diào)整到位。嚴(yán)肅干部人事紀(jì)律，嚴(yán)禁借整合綜合執(zhí)法隊(duì)伍之機(jī)，轉(zhuǎn)“干部身份”、突擊進(jìn)人、突擊提拔和調(diào)整交流干部。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，堅(jiān)決防止改革過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失，確保改革工作平穩(wěn)有序推進(jìn)。

四是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。要及時(shí)總結(jié)、推廣各地好的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。深入細(xì)致做好廣大干部職工的思想政治工作，合理引導(dǎo)各方預(yù)期，確保改革過(guò)程中“人心不散、隊(duì)伍不亂、工作不斷”，防止因改革出現(xiàn)執(zhí)法“空檔期”。